从单位制到社区制国家与社会治理空间的转换

侣传振

北京科技大学学报(社会科学版)2007年9月第3期

关于我国城市社区治理结构的转换,既有研究大都用两种思路展开:一是从共时性角度将其视为20世纪80年代以来中央在城市地区实行的“政社分开”“、市场经济”以及“权力下放”的产物,即一种以与具有“全能性“功能的单位制度之间的显著差异为特征的新型城市社区经济调控制度;二是在历史纬度中寻求城市社区治理结构的前身,把这种组织形态的变迁归结为传统社会向现代社会变迁的一种表现或从专制性社会向民主社会转型的一个突破点。但是过于强调城市基层组织与20年来的中国改革史相联系,有可能忽略区位社会组织制度规范化与现代国家发展历程之间的关系以及基层行政制度作为国家地方代理机构的本质,而从历史的短程来看,城市治理组织的发展,只不过是单位化的区位社会———经济管理组织机构的改革而己。换言之,城市治理组织的变迁与现代国家政权建设密切相关,是国家权力范围延伸的一个最主要手段和结果。因此,城市社区治理结构的变迁,不但没有带来国家权力和社会控制机制在城市地区的撤退,而且还促进了国家在城市基层社会中权力触角的延伸。有鉴于此,本文试图从现代国家政权建设的视角对近代城市社区治理结构从单位制向社区制变迁做一历史考察,或许有不同的结论。

一、现代国家政权建设的涵义

近代社会变迁研究大都采用“国家与社会”二元化研究范式,而“国家与社会”视角的确立主要通过两个途径加以实现:一是对市民社会的研究,二是对“国家政权建设”的研究1[。]国家政权建设这一概念主要是由查尔斯·蒂利提出来的,其主要表现是国家政权官僚化与理性化(bureaucratization and rationalization)、渗透性、分化以及对下层控制的加强。吉登斯把这一过程归结为民族———国家的形成。“现代民族—国家的产生,其目标是要造就一个明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会,它的形成基础是国家对社区的全面控制。”造成这一权力集装器产生的动因,包括生产力与生产关系的变迁,同时也包括其他三种力量的发展:以信息储备(information storage)和行政网络(administrativenetworking)为手段的人身监视力(surveillance)、军事暴力手段(means of military violence)的国家化以及人类行为的工业主义(industrialism)2[]。对此,吉尔奈认为,现代国家政权建设产生于现代经济的增长促进国民经济观念替代传统小农经济观念和以标准的现代的雅文化代替传统文化。由于过于突出现代国家构建过程中国家对社会的控制力即“反思性监控能力”的特征,而使得民族国家在被视为现代基本政治组织单位的同时,也常常把民族国家等同于现代国家政权建设。徐勇教授指出,现代国家政权建设(现代国家构建)具有双重特性:一是民族国家,突出国家主权,主要反映的是国家内部的整体与部分和国家外部的国家与国家之间的关系;一是民主国家,突出国家合法性,主要反映的是主权在民思想和国家内部统治者与人民、国家与社会的关系。现代国家政权建设本是欧洲民族国家形成与发展过程中一个重要的阶段和层面,是一个由多中心的、分散的、割据性的权威体系逐渐转变为一个以现代民族国家为中心的结构。在这种结构中,一方面国家权力向传统社会不断渗透,另一方面国家权力向转型社会不断诉求合法性基础。前者是现代国家专断性权力与基础性权力[4]双强、国家权力规范与国家能力增强的过程,后者则是传统臣民向现代公民转变的过程。因此,所谓的现代国家就是在新的社会经济基础之上,按照民主和法治的政治原则,建立起新的行政管理体制和政权组织网路,有效行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能[1]。按照杜赞奇的观点,一个成功的现代国家政权建设应当包括两个方面的含义:即“政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐增强:在现代化的民族国家内,公民的权利和义务也在逐步的扩大。在发展中国家,尽管政权更迭频繁,但是国家权力却在持续扩张。”[5](2)由此可见,现代国家政权建设,不仅实现着传统国家———绝对主义国家———现代国家的转变路径,而且还推动传统社会向现代社会的转型,因此,从现代国家政权建设的视角来审视城市治理空间从单位制度向社区制度的变迁具有重要意义。

二、单位制:国家政权的全能空间

历史上的传统国家,是一个阶级分化显著的社会,其本质在于它的裂变性。传统中国是以农业文明为特质的国家,同时也是一个官僚制度早熟的国家,西方学者称中华帝国模式为“世袭官僚制帝国”[6]或“历史官僚帝国”[7]。尽管如此,由于国家行政技术、控制手段、交通等因素的制约,形成了“王权止于县政”的专制性统治格局。随着清末开启的现代化进程,现代国家初露端倪,国家致力于改变鞭长莫及的状况或所谓的“间架性结构”[8]。国家权力通过各种方式将触角向下延伸,但是这场国家的现代化进程受到阻碍,国家权力与基层社会的结合始终存在着诸多的弊端[5]。1949年以后,新中国延续了现代国家政权建设之路,而且成功的克服了晚清、国民时期国家介入的难题,国家对社会的控制和塑造达到了历史的顶峰,最为突出的表现就是具有全能性质的单位制政治空间的整合。直接触动我国城市社区微观社会权力结构的是美国学者AndrewG.Walder。其在著作《共产主义社会的新传统主义》一书中提出了研究城市基层社会的崭新视角与分析框架———单位和单位依附理论。该理论认为,社会主义国家的公有制体系属于再分配体制,所有的资源都由国家来统一分配,单位的资源来源于国家,但国家再分配的功能也必须依赖于单位来实现,单位和国家之间形成了依附与庇护的关系:在短缺经济以及单位占有和使用资源的条件下,职工所需的生活必需品是通过单位来分配的,职工与单位之间也形成了依附与庇护的关系[9](75)。但是,从萌芽形式来看,中国城市社区自治比农村村民自治萌芽产生的更早。早在20世纪50年代初期,城市就建立了居民委员会。1954年12月,全国人大刚建立不久就颁布了《城市居民委员会组织条例》,规定居民委员会属于城市居民自治组织。但是,50年代以后形成的城市社会是以“单位制”为主体的。各个企事业单位从属于各级政府,城市成员从属于各个单位。单位自成一体,包揽其成员所有的事物。居委会只是由少数人缺乏就业能力而未能进入“单位“的人所组成,不仅仅处于社会边缘地位,而且高度依附于政府。换句话说,在计划经济下,城市社会管理是通过单位制、街居制来实现的。单位制管理有单位的人,街居制管理没有单位的人,前者是城市微观社会管理的主要手段,后者是补充,拾单位管理之遗,补单位管理之阙。因此,城市社会被高度结构化于国家体系,国家与城市社会几乎是重合的,城市自主性及城市居民自治的空间十分狭小。

吉登斯指出,现代国家的构建就是要使社区从地方性区位中解放出来,成为国家行政化的细胞直接面对国家的监控。可以说,单位制完成了政治的一体化,将城市社会的广大市民纳入了无所不包的政治体系之中,国家的政治空间弥漫于整个城市社会。杜赞奇在分析晚清至国民时期华北乡村社会时,认为由于国家官僚机构自身正规化水平不足而采用“国家经纪”体制,但是由于国家压力型政治体制和单向度的掠夺而使乡村社会“权力的文化网络”遭到破坏以及“赢利型经纪人”的产生,最终导致了“国家政权内卷化”[5]。而新中国初期所采用的人民公社不仅“完成了国民政权所未完成的国家政权建设的任务,而且还根治了自明朝以来历代政府无法解决的难题———偷税漏税。实际上“,国家经纪体制”在城市社会也同样存在,突出表现为政府无能为力而又常常进行干预的第三领域或私人领域。为了完成国家政权建设所需要的原始资料积累,国家在城市社会也同样会采用经纪人来代行国家职责。通过“单位隔离式”的治理模式,社会在空间上被分割成为一个个自成体系的小单元,国家以党政控制体系为基础,通过控制代理人,进而实现控制社会单元的目的。因此,与人民公社对“国家经纪体制”消除功能一样,国家权力对城市社区的高度控制与对城市社区自主性发展的排斥,使得国家正式组织顺利完成了向社会基层的渗透,并汲取着社会资源。单位党组织的核心作用、精英连带机制、社区权力的全能型特征、精英的感恩式忠诚以及压力型政治[l0](76)是这一权力下沉过程的重要手段。

尽管如此,在这种全能模式的治理结构下,国家治理的中心在于各种条线职能部门。国家试图通过垂直的线条影响无数的社会小单元———单位。但是,由于单位制社会的特征,国家职能部门的影响力只能达到单位,而无法直接实施到社会的最基层。相比而言,因为地方的特殊性被单位制的统一建制所遮蔽,区域性政府应有的协调职能也被单位制吸收,因此,区域性的“块块”越到基层就越弱化。在单位制下,国家职能机构,无论是“条”还是“块”,都没有充分深入到城市基层社会,这就为城市社区自治与自主性发展留下了一定的空间。

三、社区制:国家与社会的合作空间

“社区”,英文为“community”,是指生活于同一地区的人口,也可以指由一群具有共同意识和认同感或相同国籍、身份或宗教信仰的人组成的特定群体以及构建的制度或生活方式。德国社会学家滕尼斯认为,社区是地域范围较小的、其居民具有较紧密的相互关系的、传统性较强的地方社会。而在中国,“社区”一词缘起于费孝通先生在1930年代的著作当中,《江村经济》就是典型作品之一。可以说,发端于1980年代中期的社会服务,至21世纪初掀起高潮的社区建设,是一场具有国际“隐喻性”但又独具特色的城市基层管理体制的改革。在全能性单位制中,国家通过资源垄断控制单位,单位通过资源垄断控制个人,从而形成了单位对国家、个人对单位的依附与庇护关系,压抑了社会自主发展的空间和动力,泯灭了个人的自主意识和创新精神。因此,与其说单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立不断实现着国家与社会的分离,这一切都是政府审时度势、与时俱进、自上而下推行体制改革的结果[11],倒不如说是国家权力的收缩,国家能力的增强与“都市突破”的崛起。

虽然“单元化隔离”的间接治理模式,使得国家可以避免直接面对复杂社会,并能成功实现控制和塑造社会的目的,但是单位制的有效运行是以计划经济体制作为基础的。而计划经济的低效率,最终启动了20世纪70年代末的市场经济体制改革。市场化改革在改善了国家的治理绩效,提高了国家合法性程度的同时,也动摇了传统的单位制度,极大地影响了“单元化隔离”的治理模式,其社会整合功能大大衰弱。在此过程中,一方面,国家开始必须直接面对社会非结构性的复杂性,复杂多层和多向流动的社会开始暴露在国家的面前,急剧增加了国家治理的工作强度和难度;另一方面,单位制社会的解体,也使本来溶解和渗透在单位制社会中的国家权力,开始逐渐析离出来。随着社会结构的转型和利益的分化,作为政府控制和整合城市社会的单位组织已经危机四伏,捉襟见肘,一种新的社会整合机制———社区制必然浮出水面,接管城市基层社会整合和重构的重任,因此,社区自治作为一种新型的国家整合模式出现于城市之中成为一种必然。

社区自治的动力来源有两个:一是政府的推动:二是社区自身的力量。围绕这一彼此关系,存在着三种社区治理结构模式。一是政府主导型治理结构。这一治理结构主张市级政府、区级政府应向街道办事处赋权、分权,强化街道在政府机构中的地位,将街道建为一级政府。其典型案例是上海模式“。将街道办事处上升为一级新型的街区政府,将原来的城区政府改为市政府的派出机构,负责协调市政府和街区政府关系,在街区由居民委员会直接选举产生街区居民代表大会,加强对街区政府的民主监督,培育街区企业经济职能和社会职能,实现社会的自主管理[12]。二是社区主导自治型治理结构。这一治理结构强调政府和社会的分权,认为社区自治组织和社会组织应当是社区自治的主体,而政府的功能应局限于提供博弈规则和基础性、普适性的公共产品。其典型案例是沈阳模式。社区自治就是由社区居民直接选举产生的社区政府和社区议会代理居民委员会管理社区公共事务的地方自治[13],其中,社区自治组织与政府的关系如同市场经济条件下企业和政府的关系一样,各有各的规则,井水不犯河水[14]。三是政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。这一结构模式主张政府通过向社会赋权分权,把原先由政府组织承担的社会职能交由社区内的组织来承担,并同时强化社区组织自身的自我管理、自我服务、自我教育的职能。社区的自治组织治理离不开国家自上而下的行政推动,而社区自治组织的成熟又是国家权力下沉的重要载体。这就要求国家不能以简单的刚性的行政手段来处理各种多样化的复杂的社区公共事务,而是通过和与公共事务相关的各个方面组织沟通、协商、合作来实现社区的目标[15]。

其实,这三种模式背后的核心逻辑是现代国家政权建设图景下的国家与社会的关系。政府主导型的社区治理结构实质上一种“行政空间理论”,这种理论认为国家是一种政治的、全民的、军事化的力量,是国家建构了地方社会体系,目的在于对社会实施支配。地方社会的组织体系与国家的行政空间相关联,它们是社会控制的手段。因此,行政空间理论谋求的是国家如何“裂变”为小地方———国家通过细胞化地方而达到控制个体的目的。而社区主导型的自治结构则是一种“社会自主空间理论”。这种理论更加强调地方的自主性和市民社会的发育,实质是一种“小国家、大社会”的思想逻辑,这是一种自下而上的理路,其关注点是社会如何被整合进社会的。典型代表为施坚雅的市场体系理论。如果说前两种是相互对立的两端之争的话,那么第三种治理结构则为国家与社会合作提供了空间场域。在现代国家政权建设过程中,国家政权对社会资源的整合往往采用的是单向度汲取机制,因此,这使得国家政权建设留给人们一种国家遮蔽社会,社会国家化的印象。但是,杜赞奇指出,正是社会的文化网略,而不是地理区域或其他特别的等级组织构成了社会及其政治的参照坐标和活动范围。同时,国家最重要的职能是体现在一系列的“合法化”程序上:掌握官衔与名誉的封赠,代表全民举行最高层次的祭礼仪式,将自己的文化霸权加之于通俗象征之上[5]。而现代国家政权建设正是通过这些途径体现出来。虽然城市基层社会整合从单位制转向了社区制,为社会自主性发展提供了广阔的空间,但是,国家作为社区建设的重要引导力量是不可或缺的,在现代国家政权建设中,更加需要国家与社会的合作。合作主义已经成为现代国家政权建设的发展趋向。徐勇教授指出,社区自治是一种规划性社会变迁,政府在其中起着主导型作用,因此,在培育和引导社区自治的过程中,要重塑政府。重塑政府就是重构国家与社会的关系,就是按照竞争———合作主义理念,建立责权清楚、功能分化、协同治理、良性互动的社区治理的新型模式[16]。因此,如何进一步的发展与完善国家与社会之间合作空间有待于我们进一步的探讨。

四、结语

探讨我国城市的基层治理结构的变革,是考察我国国家政权建设的有效视角。从单位制向社区制的变迁,可以明确看出,在我国社会转型过程中,国家力图通过自己的视角来塑造城市社会,同时城市社会也在塑造和影响国家的机制和组织体系。国家与社会的相互型塑,是当代中国国家政权建设的重要景观。迈克尔·曼用“有机性”来概括现代国家的特征,这与吉登斯的“反思性监控”有着暗合之处。在城市基层社会中,从单位制的隐退,到社区制的兴起,本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。即在空间关系上,从直接统治向“有距离的治理”转变;在运作机制上,从组织扩散与组织覆盖向“交织—渗透”模式转变;在治理资源上,由资源掌控向资源动员转变[17]。

参考文献

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