社会资本与政治发展：一个理论命题

    “社会资本”正逐渐成为在社会学、政治学乃至经济学领域都得到广泛应用的时髦术语。尽管这一术语受到了来自各个方面的批判，但却不失为社会学家伸张自己观点的一个独特理论视角——与专属于经济学家的“物质资本”、“人力资本”概念一样，“社会资本”这一概念专属于社会学家，在一定程度上甚至成为抗衡经济学帝国主义的标志性概念。

    大致而言，关于社会资本的研究可分为个体视角与群体视角两种范式（例如可比较lin（1999，2001）和putnam（1993，1995）的不同观点）。个体视角强调了社会资本对个体性的单位（这既包括个人，也可以包括个体性的组织，如企业）获得经济成就的重要性，例如社会资本对个人的求职结果、对企业的经济绩效等都具有正面的影响；而按照群体视角的观点，社会资本主要与群体而不是个人有关，它是指特定群体所拥有的带有公共性质的资源。这种资源可以用于改善群体的生活状态，提高群体的福利。后一观点可以自然引申至社区研究领域之中。对于一个真正的“社区共同体”而言，存在于社区成员彼此之间的信任以及社区成员对社区公共事务的积极参与将在一定程度上构成有助于整个社区发展的社会资本，这种资本将对包括民主在内的诸项问题产生正面的良好效果。

    许多研究者认为，以信任、公共参与等形式表现出来的社会资本对政治发展有着无法低估的巨大价值。托克维尔（1988）在《论美国的民主》中所描述的景象，实际上被后来的研究者们视为阐明社会资本、公共参与与民主之间关系的经典范例：

    美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。除了依法以乡、镇、市、县为名建立的常设社团以外，还有许多必须根据个人的自愿原则建立和发展的社团。……人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。

    美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。在美国，不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其他成千上万的团体。既有宗教团体，又有道德团体；既有十分认真的团体，又有非常无聊的团体；既有非常一般的团体，又有非常特殊的团体；既有规模庞大的团体，又有规模甚小的团体。为了举行庆典，创办神学院，开设旅店，建立教堂，销售图书，向边远地区派遣教士，美国人都要组织一个团体。他们也用这种办法设立医院、监狱和学校。在想传播某一真理或以示范的办法感化人的时候，他们也要组织一个团体。在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团。在美国，我遇到过一些我坦白承认我向来一无所知的社团，并为它们能巧使美国居民动员大多数人的力量共赴一个目标和使人们自动前进的办法赞叹不已。

    托克维尔在一定程度上把这种存在于公共参与之中的社会资本视为美国民主的基石：“因此，世界上最民主的国家，就是我们看到的这个能使全体人民最长于共赴一致希望的目标并把这种新方法用于最多数对象的国家。”正是基于这一认识，哈佛大学的普特南（r.  putnam）教授对当代美国生活中社会资本不断减少的趋势而感到忧虑，因为这可能对美国的社会整合与政治发展产生不利影响。按照他的观点，社会资本是“社会组织的特征，如信任、规范和网络”。在一系列有关社会资本的研究中，普特南为美国人对参与各种社团活动的兴趣递减而忧心忡忡，并视之为社会资本的下降（putnam，1993，1995）。

热闹背后的冷漠症

    从某些迹象来看，在城市基层社区中的社会资本是相当丰富的。根据官方的观点、新闻媒体的报道以及一些研究者的描述，城市居民对社区公共事务的关心与积极的政治参与充斥着各个居民区。甚至是很多大规模的问卷调查，也支持了同样的观点。例如，1999年有关上海市居民的一项抽样调查表明，大部分反映居民对社区公共事务参与程度的指标都呈现一个较高的水平：à在主观心态上，居民具有比较强烈的参与意愿。当问及自己对参加社区公共事务的态度时，表达了一定的参与意愿和相当的参与意愿的被访者占全体的87.2%。á在客观参与行动方面，曾参与过居委会工作计划、小区治安、环境卫生等事务、绿化、帮困救助、文体活动、社区志愿服务等事务的被访者均占全体的1/4以上，其中部分指标的比例更在50%以上。

    本次居委会干部直接选举的表面情况似乎也说明城市社区中存在着充裕的社会资本，而这种资本又在推动着城市的民主进程，从而对城市基层的政治发展发挥着正面的影响。在直接选举中居民对公共事务的积极参与体现在多个方面。较高的参选率和投票率是其中的重要表现。由于上海市居民委员会的选举工作尚在进行中，无法得到面上的总体数据，不过，就现有材料来看，参加直接选举的居民规模较大。在打浦街道的试点社区银杏居委，参选率达到96.1%，投票率达到95.1%（陆澍敏，2003）。在某区的t居委，投票率为96%（刘春燕，2003）。在另一区中，y居委选举应登记居民为2986人，实际登记的为2472人，发放的选票为2439张，实际回收2438张；x居委登记率为96.2%，参选率为95.7%。在直接选举中，社区中大量的社会资本被开发、利用起来。整个选举的场面热热闹闹，轰轰烈烈。而且，许多人对直接选举倾注了相当的热情。在实际选举中，不仅候选人与相关的工作人员如此，一部分居民也是如此。按照一些观察者的描述，尽管本次直接选举中还存在一些问题，但热闹的场面、令人充分感受到选举中的热情的小故事，却常常涌现（顾嘉健，2003a，2003b；陆澍敏，2003）。

    这意味着，在直接选举的过程中社会资本的形成与利用达到了一个较高的水平，而这一点又令人对城市基层的民主充满信心与乐观精神。但是，事实果真如此吗？对一些直接选举案例的深入观察表明，隐含于这种热闹背后的，是一种古井无波似的冷漠心态。对此，一位观察人员作了这样的描述（黄荣贵，2003）：

    如果把参选行为分为主动参与和被动参与，那么这些数字 只能说明被动参与率很高而不能说明选民是积极的。在直选当中，选民登记之所以成为居委会的一项繁重工作，就是因为居民对选举没有什么热情，居委会必须组织一些工作人员到每个楼道中游说居民登记。高登记率的背后是居委会辛勤的工作。

    在选举前，笔者和一些在看候选人公布栏的居民聊起来，连续三四个居民告诉我他们根本不清楚这个选举，甚至不知道什么时候投票。当问及会不会到场参加投票的时候，得到的回答是不知道。在选举现场，来投票的老年人居多，一些老爷爷、老奶奶投完票后还逗留了许久，和周围居民攀谈几句；年轻人来投票的也有，但很少，他们大多行色匆匆，一分钟内填写完毕，然后各忙各的事情去了。

    不但如此，组织选举的工作人员还需要带着选票到居民家，要他们填好再回收回来。在统计选票的时候，笔者常常会发现有连续几张选票都是同样的，这就意味着很多居民并没有真正履行自己的选举权而是别人代写的。

    上面种种迹象让笔者相信在直选实施的过程中，选民并没有数字显示的那么乐观，显然这些数字的背后隐藏着的是居民的选举冷漠症。

    另一位观察者也指出，“从居民对于选举普遍的态度来看，他们对于这次‘直选’本身并没有什么兴趣，…显然也很难将参与者的行为与所谓的‘民主’意识和‘权力’意识联系起来。因为即使这些居民参与了选举的整个过程，但他们对于选举本身的态度依然是非常冷淡的。…从对选举本身的冷淡态度来看，那些表现出积极参与的居民与那些没有参与选举的居民是一样的。”（刘春燕，2003）

    从笔者观察的结果来看，在社区这一层面出现了民主需求的缺位现象。在直选中，大部分居民对选举事件并不关心。除了居委会干部、社区内的党员以及那些平时与居委会有紧密联系的居民等（如老年人、下岗人员、离退休人员和残疾人员、贫困人员）发自内心地关注选举的规则、进程以及结果外，那些在目前阶段与社区之外的社会有着更大接触范围的社会群体（如上班族等）对居委会直选的态度总的来说是冷漠的。特别是年轻人，更是如此。尽管居委会一再宣传这次直选是还权于民，是居民行使自己政治权利的良好机会，但是许多居民对此似乎不以为然，从报名参选、居民大会到最后的全民选举，居委会都通过楼组长挨家挨户地对居民做了大量的宣传动员工作。在某种程度上，居委会动用了所有的关系网向居民推销民主，而居民则一直处于消极接受的地位。居民并没有内在的动力参与此次直选，他们对居委会的认知还停留不前，对于居委会的自治性质尚未达成一致的认同，因此，即使许多居民出席了最后的选举大会，但都基于满足居委会干部与楼组长的请求的被动心态。也就是说，居民对于基层民主的需求，至少在居委会这一组织层面是相对缺乏的。这让我们怀疑城市中是否存在可真正称之为社区的“社会资本”的东西。

民主的动力由何而来？

    以“社区”为聚焦的城市基层，实际上存在一种平衡的秩序，各种动力机制与行为模式相互联系在一起，使社区处于稳定有序的运作状态中。这些动力机制与行为模式构成了一种富有弹性的网络结构，外力的侵入可能使这张网产生起伏、产生跳动，但却很难破坏这张网本身，除非外部力量足够巨大，或是网络结构本身被瓦解。这就象一块石头被投入水中，水面涟漪涌现，但却逐渐于远处消失，最后水面恢复平静。“直接选举”这一事件正如投入水中的石头。外部的冲击似乎要打破社区基层的运作，但民主、基层自治的目标却最终被消解。消解取决于两个因素：第一，真正维系基层运作的动力机制与行为模式与近10年来城市基层的行政化进程有关，正是在行政化的背景下平衡而有弹性的网络开始出现；第二，城市社区与农村社区有着根本的不同，其实质功能并不足以提供基层自治与民主化的全部动力。由外界“侵入”社区的民主力量（这一力量就其本质而言，产生于行政的推动）无法打破实际维系着居委会体系运转的弹性网络，而社区内部又缺乏真正的“民主的力量”与对民主的需求。

    对于直接选举的操作者来说，这次直选只具有形式上的意义，而无实质意义。从街道一级的层面来看，居委会是街道渗透到基层的触角，如果这种触角与街道的联系本身被割断，那这只触角就无法发挥其作用了。而城市行政管理与社会控制体系必须渗透到基层，这是一个不能改变的前提。因此，如果直接选举可能破坏这一前提的话，那将是令人难以忍受的。而且，居委会事实上是由街道提供很大一部分经济支持的。按照c街道一位干部的说法，“钱是由街道发的，不能光出了钱却做不成事”，街道有非常充足的理由要求居委会干部能够忠实地履行自己安排的任务。在位于上海“上只角”地区的n街道，部分街道干部对此次直接选举存在着很大的顾虑。在过去街道直接控制居委会的模式下，居委会组织可以有效地贯彻与执行政府的命令，例如“非典”时期居委会可以给予政府部门积极配合。但一旦居委会干部由直接选举产生，那他们在以后的工作中是否能与街道有效配合？他们能否切实履行其职责？这都是令人担忧的事情（刘春燕，2003）。

    除了街道行政触角延伸至基层这一城市管理的客观要求外，主导直接选举具体进程的观念模式与操作程序也影响着基层民主的真正实现。无论是街道工作人员，还是居委会现有干部，对如下问题都有着近乎一致的理解：此次进行直接选举的居委会与其他不进行直接选举的居委会一样，所面临的都同样是居委会干部“换班子”的问题而不是民主问题。在一些直接选举的具体组织者与直接当事人（如候选人、社区党组织、选举委员会等）的潜意识中，本次换届主要可以视为一个类似于政府筛选干部的“组织过程”，例如，在谈及此次直选是否能够选出合适的人来担任居委会干部时，一位居委会主任抱怨说：

    …应该不断加强新鲜血液的输送，平时注意培养居委干部，而不是现在这样仅凭面试，只能看表象。…有的居委干部太多，有的居委干部太少，这会带来很多问题，所以应该注意试岗、储备。居委干部本身要有一个培养过程。

    在另一个居委，书记和主任认为，由于合格的居委干部候选人不够，因此“发动群众报名是重要的工作。现有9人报名，但只有2人还可以，而本居委有5个人要走，缺口很大，所以要发动合适人员报名参选”，而“对报名者也进行过逐个审查，看是否合适。部分报名者我们感觉不太合适，所以干脆不找他谈话，否则他觉得你们对我好，那以后就难收场了。有些觉得不错的，我们就找他谈。…对这些报名人的审查评估，主要由主任与书记考虑，加上选委会的，有时其他现任居委干部也被请来提供参考，毕竟他们知根知底。”

    这实际上是把选举视为基层干部培养、替换之类的内部的“组织过程”，而不是民意选择过程。这一过程，很象组织部门对干部的考察，并在考察基础上作出特定的人事任命。与此同时，对于那些渴望担任居委干部的人来说，直接选举也只是一个通过公开的民主程序来实现劳动力对工作岗位的竞争的机制，关键问题在于是否能够得到一份工作而不是是否代表民意。在一些居委，的确有人对直接选举关心异常，这主要是因为某些居民有着切身的利益，以前没做过居委干部的希望获得这份工作，而现在担任居委干部的如果没有被选上就意味着“下岗”。这样，这些人往往会发动自己的全部力量，动员更多的社区居民卷入选举之中，这就使得直接选举呈现一派激烈异常的虚假“繁荣”景象。在y居委，主持直接选举工作的书记就对此深表担忧。在这个居委，干部岗位竞争激烈，供大于求，书记只能做“减法”而不是“加法”，这就势必造成有人被迫离开（或无法获得）居委的工作岗位。因此，书记担心那些离开的人对居委会今后的工作不支持。事实上，他的担心是有道理的，已经有一些现任居委干部对直选发怨言，曾对书记发牢骚，并当众拉选票。在接受访谈时，一位居委会主任也表示，自己现在并不想当居委会干部时，因为“我现在不和他们抢饭碗，他们也不容易，应该让给下岗在家的居民做，退休的就不要做了”。这些话语意味着，其实她更多是把居委会干部看作一个岗位，而不是由居民自己选出来、为居民办事的代表。

    对于一般的社区居民来说，却缺乏追求自己的居住地区的民主的强大动力。当直接选举这一民主形式降临于一般居民头上时，他们却发现自己找不到积极参与选举的真正理由。这与城市居民与居委会之间的关系有关。首先，大致而言，居民和居委会之间只有很微弱的利益联系，这种弱联系使得居委会直选只是停留在“居民有了选举权”这种抽象的层次。没有了切身的利益，民主的权利只不过是一种装饰而已。在我们所观察的几个居委中，居民们表示：

    说实话居民不关心选举也有他们的理由，最主要的还在于居委会和他们关系不大，在职职工多和单位联系，即使下岗在家的居民如果整天呆在家里也很难和居委会沾上边，只有平时愿意和居委会多打交道的才会多了解些。

    直选对于居民是更民主，但居委会在居民中地位不高、作用不大，一般正常工作的年青人有问题可以找单位解决，不会找居委会，因此多不关心居委会，这些客观条件限制了居民对直选的参与度以及民主的执行。…居民与居委会接触太少是居委会在居民中影响不深的根本原因。一般居民只有在有困难或发生纠纷时才找居委会，而年轻人有单位这层工作圈子，解决问题的渠道多一些，不一定找居委会。真正找居委会的也只有那些退休的、失业的以及贫困人员。…以前在银行工作时，自己也像多数人一样对居委会所知甚少，甚至不清楚有哪些岗位，现在退休了才关心起来，居委会上门请自己做楼长，才受托成了联系居民与居委会的纽带。

    在她们（下岗职工）看来，居委会和她们不存在很直接的利益关系，最明显的例证是：她们现在都下岗在家，但居委会从来没关心过……这也难怪会对本次直选漠不关心，选出来的是否是好干部对她们来说没有区别，用她们的话说就是“我们老百姓还是照常过自己的日子”。

    现在居委会都不是为居民办事的，都不会来了解居民，也不会来为我们解决问题的，你看现在很多人下岗了,居委会的人都不关心,问也不问,或者随便找一份工资很低的工作给你……

    其次，居民对居委会的工作根本就不了解，这就使得居民和居委会之间除了不存在着利益联系外，也不存在着情感上的联系，这样的话，参加选举也不会给以选民感情上的收益了。这一点可以从楼组长和一般选民的积极性的对比中反映出来，虽然其他方面这些所谓的社区精英和一般选民一样，但是他们和居委会的联系确实很密切，对居委会的工作也相对熟悉，所以他们都表现得比较积极。

    再次，城市社区中的居民虽然住在同一个小区，但是彼此之间的来往确实很少。这种原子化的状态给社区社会资本的形成产生了极为不利的影响。这意味着社区中缺少社会资本，人人专注于个人生活和家庭生活，而且懒得理会公共生活。这一点，正如一位居委干部候选人所描述的：

    现在的人和以前不一样了，以前人们都熟悉的，现在的人都各顾各的，就算你主动和他们打个招呼他们也会以为你有什么企图。以前不一样，以前的人都很熟悉，彼此关系都很好的…。

直接选举：真正的基层民主，抑或虚应故事？

    上述有关本次直接选举的动力机制的分析可以使我们对选举进程的轮廓作一初步描述。在20世纪90年代上海市的社区建设进程中，众多不同的行动主体（如各级政府、居委会干部、居民，甚至是研究者本身等）在各种事件及行动中面目依稀可见。这些行动主体从不同的利益和不同的价值观出发，对此进行评述乃至亲身参与，有时也在一定程度上影响着整个进程。这样，社区建设运动就构成了一个“角力场”，各种力量在其中斗争，展开博弈（桂勇，2001）。本次直接选举亦复如此。如果把直接选举视为一个多方博弈的过程，那结果将是不言而喻的：上述动力机制决定了直接选举涉及到的各方（街道、居委会干部以及居民）几乎都缺乏足够的动力来真正推进城市基层的自治，在这种合力的作用下，一个合理的选择自然是在维持旧有运作模式的前提下虚应故事。

    尽管直接选举包含着推进城市民主、促进基层自治的意图，但在放手给居民的过程中国家的力量仍时隐时现地存在着。来自于社区外部的意志在很大程度上仍主宰着选举的进程和结果。虽然直接选举理论上的目的旨在实现居委会的“三自”功能，但在具体的操作过程中不可避免地存在“政府在场”和“党组织在场”的问题。在本次直接选举中，就曾发生某居委会由于管辖区域的拆并问题，受上级政府的干预而一度被迫中止选举进程的事件。另一方面，由于考虑到成本和可行性因素，直接选举的实行主要还是依赖现有的行政或准行政的机制。如果考虑到上海市民政系统和上海市、区两级政府在其中所起的作用，我们完全有理由称之为“行政推动的外加式民主”。

    在整个选举过程中，社区党组织所扮演的角色值得详细探讨。现有行政与准行政体系所推动的直接选举实际上被理解为党组织领导下的直接选举。在社区这一层面上，这一点具体体现为居委党组织负责人在整个选举中所发挥的主导作用。居委会书记往往具有双重身份，既是社区党组织的负责人又担任着选举委员会主任，是主持选举的关键人物。在选举的各个环节中，我们也都可以看到书记的身影：无论是组建选举委员会，还是动员合适人选出来竞选，或是决定正式候选人的人选，书记的影响力无处不在。通过会议、私下商量、确定选举的具体细节等手段，他可以在相当大程度上影响直接涉及选举的人员（如候选人、选举委员会、选举工作人员等）甚至是一般选民的意向。例如，就我们的观察而言，在一些决策性会议上党组织的书记实际上扮演着意见领袖和最后拍板人的角色。

    通过书记这样一个中介桥梁与社区代理人，政府可以间接地控制整个选举进程，甚至是影响最终的选举结果。而处于连接政府与居民的关键位置，社区党组织负责人最大的心愿就是“选好下一届居委班子”。在我们的调查中，一位书记的一句话令人深思：“最好将居委会干部的意图变成居民的行动”。换句话讲，即政府的意志最好贯穿在直选的整个过程中。之所以要这样，关键在于，如果完全放手给居民，按着他们的意愿行事，很可能会在选举中或选举之后出现难以控制的局面。在实际选举中，党组织负责人因此也运用各种方式，有意或无意地影响选举进程。正因为如此，在c街道的直接选举中其他居委干部都要由选举产生，但社区党组织的书记不作调整，以加强基层工作，保证平稳换届。

    关于社区党组织对选举结果的影响问题，一位研究者的工作记录中有如下描述：

    对这次直选最头痛的是u书记，但对选出来的结果最高心的也还是u书记。在我最后和她的简短对话中，她表示，这样的结果正是她所希望的，现在总算可以松一口气了。她认为现在这套班子都是些踏实做事、肯干的人。对ly的落选她也表示遗憾，可能会适当地慰问一下，但同时她也表达了对ly的看法，虽然能力很强，但太计较，不愿多做事。

    u书记对ly的评价使我想起了她以前的一些话，她曾经表示过原居委会干部中有人太计较，需要下去一些。那么，现在的选举结果是否在当初u书记的头脑中已经形成了？她说过最好要把党的意图变成居民的意图，现在应该算是实现了。

    事实上，在整个选举过程中除了外部因素的有意影响外，选举的一些具体的操作方式、具体的工作人员也可能对选民的投票意愿产生直接的影响。例如，从理论上来说，正式选举那一天的工作人员的任务主要是指导居民如何填写选票，但在y居委正式投票的时候，一位研究者注意到：这些60岁左右、胸前别着“工作证”的工作人员在引导居民的选举意愿方面起到关键性作用，特别是当居民对候选人情况一无所知时尤为如此。一个具体例子是选举现场一位60多岁的老太太：

    （她）人缘很好，和235弄大多数居民都很熟，她今天是作为工作人员来指导居民填写选票的。她说选举应选出为居民办实事的干部，而她自信对这些候选人十分熟悉，所以在给居民提供相关信息时有她的主见。一位40多岁的妇女（看得出和老太太的关系不错）来填选票，老太太主动为她出谋划策，而她也乐意听从老妈妈的。后来老太太解释道，这位妇女的工作一直很忙，根本没时间关心小区的事，对这些候选人也不了解，所以与其随便选几个，还不如告诉她哪些候选人值得选，这样就保证了选出来的干部确实会为居民办实事。当然老妈妈的“出谋划策”只限于和她关系很好、也乐意听从她的居民，至于对其他居民的指导则更多是填写规则的说明。我们不知道老妈妈所谓的“好干部”到底是她自己的意见呢，还是上面的意见？

    另一个例子是一位七八十岁的老太太，当天也是作为工作人员来帮忙的：

    老太太是党员，当了十几年的楼组长，对居委会非常熟悉，对本次参选的几位候选人（也很了解。在指导居民填写选票时她的意见是：“主任肯定是j**，副主任w*很好的；委员嘛，为了避免重复选到j**和w*，最好是从后面开始连续选五人”。按照她的办法，ly就很可能会落选，因为她正好是倒数第六个。我们不知道老太太的办法真是为了尽量帮助居民减少错误呢，还是上面的有意安排。在具体实施过程中只要一位居民拿到选票，老奶奶就急忙热心地向他/她提供意见，告诉他/她怎样选才是最好的，有些抱无所谓态度的居民就按照她的意见去填了；另外一些则不听她的，非要按自己的想法填，这时老太太会很不高兴，当然这些不听她的居民是否真的自己有想法则很难说，他们不听更多是因为对居委会有成见，老太太的这样“教导”更让他们感到居委会选举是内部操作的，所以非自己填不可。不过这部分居民只占少数，更多的还是听了建议。以上对老太太指导建议背后的动机只是一种猜测，不过从最后的选举结果看，ly确实落选了，而这与书记的意思是一致的。不知道这只是巧合呢，还是有意设计的结果？

    但是，这并不意味着这些“意见领袖”在引导着民意。事实上，由于种种因素的影响，相当一部分选民对选举并没有固定的态度，对投票这件事本身抱着走走过场、应付应付的态度。所谓“民意”，并不一定存在。这样，既然本身对候选人没有特别的偏好，那在投票过程中随便接受他人意见就是很自然的事。

    至此，让我们再从选民的角度来看看直接选举的问题。有一些因素在影响着居民对选举的认识，例如选举与居民个人利益的关系、居民区内部人际交往的频繁程度等。在很多时候，这些因素都对居民的积极参与产生了不利的影响。在范围比较大、内部人际交往相对较少的居委会，社区往往是一个抽象的概念。这样的居民区更接近于一个“陌生人的社会”，而不是象农村那样的“熟人社会”。这就给民意的表达甚至是民意的形成本身造成了不利的影响。如果一定要坚持在整个操作过程中都按彻底民主与信息完全公开的方式来进行，那势必造成成本过大，不具有可行性。

    例如，由于居民人数过多而居民又互不了解，从选举程序来看，无论是推荐候选人还是正式投票都存在着一定问题。在某居委会，当问到本次选举是不是公正的时候，有不少居民回答说“其他还可以，就是推荐候选人的时候不大公正，很多是他们指定的。”而真实情况是在推荐候选人时居民很少出面，多由楼组长代劳。很多时候楼组长将主任、副主任和其他五名居委会干部的姓名填在单子上以后就从一般居民的名单中找出10个居民的名字，作为10人联合提名。在另一个居委会，虽然名义上是全部居民都可以参与联名推荐候选人，但是实际到场的基本上都是楼组长和一些年老的居民。很多居民对候选人产生的程序不了解。这个步骤不透明，很容易让人产生黑箱操作的认知。另外，由于对候选人的资格“上面”有些限制，也导致了居民觉得选举是“形式主义”。对此，一位操作人员抱怨说：“现在搞民主其实还是受到上面的干预的，比如上面提出了年龄限制，还有学历限制，这样一来有的希望出来做居委会干部的人因为不合条件而回绝，居民就以为是内定，说我们搞形式主义。”

    对候选人不了解，这是许多居民所反映的直选最大的问题。在投票现场，选票填写过程中笔者听得最多的一句话是：“都不认识的，怎么选啊？”而要认认真真履行好选举这一权利，不是只需要投票这么简单，更重要的是了解候选人。根据我们的观察，平均每个选民只认识1到2位候选人。对于这一问题，几乎没有哪个居委会能提供一个比较有效的解决方案。在某个居委会，选举中甚至没有安排候选人出来演讲，也没有预先安排候选人和所有的选民见面，最多只是和一些楼组长见面。在候选人公榜到实施选举的时间间隔也不长，即使完全按照规定来做也只有5天。而且，公榜只是在一个海报栏贴出来一些很简单的介绍。这种做法至少存在两个问题，一是很多居民并不知道有这张榜的存在，二是即使来看了也不能帮助居民深入了解候选人究竟是否合适担当这个职务。这样，居民如果要好好获取相关信息就需要自己付出很多的代价，因此很多居民对此采取的策略就是随便选选就算了。

    可见，在直接选举的具体实施中重要的不是民意，不是社会资本的形成与利用，也不是居民的自我组织与自我治理，而是如何应付直接选举的程序与形式。从这个角度来看，直接选举与非直接选举唯一的根本性区别，仅在于“程序”与“形式”上的“民主”与否，这种程序与形式所起的实际作用仅仅是作为民主的点缀品而存在。例如，按照c街道对本次换届选举的具体安排，直接选举和非直接选举的做法几乎是一模一样的：这两种选举都被分为5个阶段；在第一个阶段（宣传发动阶段）中，区别仅在于直选是选民登记，而非直选是居民代表登记；在第二个阶段（提名阶段）中，直选是由居民10人以上提名，而非直选是居民代表3人以上，前者被称为“民主提名”，后者被称为“联合提名”；在第三个阶段（酝酿协商确定正式候选人阶段）中，直选与非直选并无实质性的区别；在第四个阶段（正式选举阶段）中，直选的投票者为居民，而非直选的投票者为居民代表，直选有候选人组织介绍、自我介绍程序，而非直选为候选人接受居民代表提问；在第五个阶段（总结归档阶段），直选与非直选的做法是一模一样的，居委会又开始走入日常的运作模式。可见对于街道而言，无论直选还是非直选，其实是一回事，二者的关键区别仅仅是直接参加选举人数与范围的不同而已。

    整个直接选举过程追求的是民主的形式，而不是民主的实质。这对城市基层的现实运作并没有根本性的改变。这样，无论是选民，还是选举的具体操作人员，都不免对直接选举本身感到厌烦。大家所希望的，是尽快把这个过场走掉。一位观察者注意到（刘春燕，2003）：

    既然这（直接选举）是一项不得不完成的任务，居委会也只能尽最大努力地将其成功完成。不过，无论是居委会干部、选举委员会成员、楼组长还是居民，都希望能够在完成任务的基础上尽量地减少麻烦，本着可开可不开的会议尽量不开，可做可不做的事情尽量不做的原则将这次“直选”完成。对于居民代表会议、居民大会是否需要召开的问题，都有人提出反对的意见。最后的选举是以“投票选举”的形式还是“大会选举”的形式举行，选举委员会的一致意见是，尽量减少麻烦，进行投票选举。当然，这件事还要请示上头，如果上头的意思是一定要开大选会，那也没有办法。但不管哪种办法，实际上还是一个会，只不过是仪式不同而已。

    特别是一些具体工作人员，更是颇有怨言。y居委的书记抱怨说，居委直选比选人大代表还要复杂，而直接民主应该用在更重大的政治机制中，如外国的总统选举，而中国的居委会选举大可不必这样繁琐。她甚至列举了直接选举的3个不良后果：第一，选人大代表是国法，非常受群众的重视。但居委会选举目前尚无硬性的法规可依，群众不太重视，有时甚至有误解；第二，选人大代表能反映居民的生活状况，并不在居民之间产生利益冲突，而现在居委会选举相当于工作职位选拔，有的居民不能进入居委会就意味着下岗，那些被开除的人对居委会今后的工作必然是不支持的。而居委会的工作重在与人交心，失去了民心，居委工作很难开展；第三，直选还会使群众分帮分派，居民可能搞成小群体互相攻击。而以前非直选时，居民代表素质高，居委会对他们做工作很容易，控制起来也方便。但在直选中有些不利于居委工作的“反动分子”（如那些长舌妇和捣浆糊的人）也可能浑水摸鱼进入初步候选人名单。作为选举的工作人员，该居委的w块长更认为直接选举是“劳民伤财”的事情。对于这次直选工作的开展，她认为“太隆重了”，大可不必这样，因为直选和以前的代表选举基本上没什么区别，繁琐的直选不过耗费了大量的人力、物力和财力。以前只要居民代表进行选举，根本不用级级深入到居民，省了好多环节。当问及直选有无必要这一问题时，w笑着说没必要，因为直选虽然看似更民主，但很多居民并不关心自身拥有的选举权，归根结蒂他们认为居委会在居民生活中没有发挥足够大的作用，因此居委选举与己无关。另外，有的居民认为直选只不过是一种形式的民主，其实居委会的名额早已内定了，其中必有暗箱操作，没有必要再摆样子公开选举一次了。在x居委，尽管书记与主任表示直接选举好，因为“这样民主”，但和以前相比较，选举的工作量大得多了，“民主是需要的，但是程序不用搞得太复杂。现在的直选搞得太复杂了，我们当时提议要搞得简单一点，上头就说那样违反法律的，不能简化。”

社会资本还是政治动员？——低社会资本式的高参与模式

    在这样的一种选举过程中，是否真正存在一种以民间积极参与为主要特征的、可称之为社会资本的东西呢？从上面的分析来看，至少那种高参与率与表面上的热闹很难带来真正意义上的政治发展，因此这种逢场作戏式的民间参与恐怕很难被视为社区真正的社会资本。在这种社区公共参与活动中，社会资本的含量是很低的。我们不妨把这种模式称为“低社会资本式的高参与模式”，因为与表面上的高度参与相伴随的是较低水平的社区社会资本。

    何以如此？关键问题还在于形成与利用社会资本的动力机制不足。对于城市居民来说，他们对于基层民主的需求是缺位的，而造成这种缺位的根本原因首先在于城市空间的功能分化。从具体空间所发挥的功能来看，农村居民区与城市居民区的最大不同在于农村居民区具有多重功能，生产、消费、政治、文化、社会交往等功能均凝聚于一个可清晰确定其边界的、有限的空间范围之内，而城市的生产、消费、政治、文化、社会交往等功能则跨越了无数不同空间的边界，居住地所提供的仅仅是生活功能的一小部分。这样，农村居民与特定空间有着难以分割的具体对应关系，而城市居民则不停的穿越于不同空间之中，居住地仅仅是这众多空间之一。这样，居住地在个人活动的空间边界中并不具有特别的含义。对于大多数有工作的居民来说，作为社区群众自治组织的居委会对于居民的意义并没有乡村社区中的村委会对于村民的意义重大。乡村社区中，多重功能在同一空间内的重合村民对其自治组织的依赖；而城市社区与居民的直接利益相关性不大，许多居民可以借助于其他更为广泛的社会资源如工作单位、社团等有效地解决困难，这样就削弱了居委会在居民心目中的重要性。这样，城市以居住空间而不是职业、经济关系等因素为基础的民主实际上并无实质性功能，而这意味着现有制度框架内的居委会的实质功能并不足以提供居民积极参与社区政治的全部动力，社会资本也就无从产生。

    那么，这种表面上的热闹从何而来？如果不是以民众主动参与为表现形式的社会资本在起作用，那是什么因素在维系着直接选举的形式上的民主？在社区社会资本并没有真正形成并得到有效利用的条件下，是什么在推动着这种表面上的高水平的社区公共参与呢？

    从现有经验材料来看，整个直接选举不是社会资本形成、开发、调用的过程，而是政治资本不断显示其影响力的过程。既然在城市的居住空间中对民主的需求是缺位的，那在民间自身缺乏民主动力的时候，谁来为民主“买单”呢？本次直接选举是一种由上至下、由行政推动的民主尝试，因此，真正为民主买单的是政府与准行政化的城市基层组织网络。一个常识是，民主是需要高额成本的，它的实现（哪怕是形式上的实现）需要庞大的人力与物力，需要丰富、系统的经验与知识。如果城市基层的民众既无法、也不愿承担这种成本，那只可能是由政府和准行政化的基层组织网络来承担。于是我们可以看到，在大力宣传、推行直接选举的是政府，在一家一户通知、动员居民参加选举活动的是居委会干部与楼组长…。

    在诸种付出中，最为重要的是人力成本，而这几乎都是由覆盖全面的庞大的基层准行政网络所支付的。在整个选举的各个步骤中，原来准行政化的组织网络都发挥了非常重要的作用。可以想象，如果缺乏成千上万的居委会干部和其下面的楼组长的忙忙碌碌，即使是非直接选举都无法组织起来，更不用说工作量极大的直接选举了。这也正是几乎所有实行直接选举的居委会仍旧利用旧有的组织体系来组织选举的原因。一旦这个组织体系本身被激发起来，其中的居委会干部与楼组长就开始在社区中采用一种类似于政治动员的手段，并把成百上千的居民从自己的住宅中“说服”出来，走近投票箱。这，就是直接选举高参与率的秘密所在。

    对于这种“被动员出来”的选举，一位来自香港的观察者用“推销选举”一词来形容，因为跟随居委会干部挨家挨户敲门、动员居民进行选民登记的经历使他联想到推销员在推销商品时的行为模式；一位来自上海市本地的观察者则用“面子”来解释这种成功背后的奥秘：“居民是否积极参与‘直选’，与其说是衡量居民是否具有‘民主’意识的标志，不如说是居民是否能够积极帮助居委会干部完成上级部门交给的一项任务、是否给居委会干部‘面子’的标志。所以，在楼组长和居民表示愿意积极参与的时候，‘看你们的面子’是经常会听到的一句话，居委会干部对于楼组长和居民能够积极参与这次‘直选’也常常表现出发自内心的感激。所以，‘给居委会干部面子’才是这些居民能够积极参与‘民主选举’的最‘真实的逻辑’。”（刘春燕，2003）

    就笔者所能接触到的经验资料而言，几乎所有进行直接选举的居委会都采用了这种动员模式，并基本上都取得了令人满意的效果——选举的高参与率。例如，在打浦街道蒙西居委会，直接选举之初居民的“参与意识很弱”，为此街道、社区党组织等充分利用宣传、培训、登门拜访等手段对居民进行动员（陆澍敏，2003）；t居委在“召开居民大会或居民代表会议之前，一般来说，除了在小区门口贴出开会通知外，居委会还会用电话通知、各‘块长’亲自通知或召集楼组长会议的方式将开会的事通知楼组长，再由楼组长通知居民（刘春燕，2003）。笔者自己也观察到许多类似的现象。在x居委，

    书记在谈话时表示，许多居民认为这事对我不是很重要，所以不愿意参加。上次杨浦区人大代表选举参与率很低，要求居民自己到居委进行选民登记，结果人数很少，只有100多人来。这次直选上面要求登记率达到85%，所以就采取了上门登记的方式。告居民书是通过楼组长发到居民手中的，并且要楼组长帮忙登记选民的姓名和出生年月。楼组长一家一家的跑，动员登记。但有些楼组长也不太认真，我昨天自己就跑了一个楼组。这个楼组楼组长能力比较差，跑过去问居民要不要登记，并说不登记也可以。结果30多户，只有2户登记，其他都放弃了。我自己找了楼组的一个骨干一问，这个骨干自己也没有登记，说楼组长说可以放弃。我就重新一家一户地跑，结果这个地方登记率达到100%。所以说，工作还是要细，对于特殊的楼要再去做工作。

    在y居委，书记说她们近日在进行选民登记，挨家挨户地上门询问符合选民资格的居民是否参加选举，并让愿意参加的居民签字。她们说登记工作很难进行，由于我国户口管理体制的缺陷，对居民的管理工作遇到了很大的困难。并给我们看了一叠由于各种原因未联系上居民的资料，而且这只是3个楼的情况，整个居委管辖的范围可能有上百个居民不能及时地联系到。

    反馈单是分配给楼组长的任务，由他们一家家地向居民宣传这次居委会直选并尽量让居民参加其中，如果居民实在不愿意参加则在反馈单上写明“不参加”，以保证参选率。所以楼组长的这项工作也是十分艰难的，往往会出现这样的情况：人与居住地不是一一对应的关系（房子出租、户在人不在、很少回小区一次等等），这就给选民登记工作造成了很大的麻烦。

    我们到y居委会时，老年活动中心前的草坪上有几位阿姨在织毛线。当问及是否知道本次居委会直选时，她们都说知道的，主要是由楼组长通知。听得出她们对楼组长的印象还是蛮好的，很有耐心，人也很好，她一家家地通知本楼各户居民关于居委会直选的事。应该说楼组长的任务是尽到了。问她们参加过初选没有，她们说参加了，楼组长的宣传组织工作确实做得挺到位的，挨家挨户地上门通知居民去填选票选举初步候选人，虽然她们并不都亲笔签字，有很多是委托楼组长签名的。

    将近11：30，本次选举工作即将结束，但还有部分居民没来投票选举，我们就帮助工作人员挨家挨户去通知，在具体通知过程中有这样的感受：在家的居民得到通知后往往会下来配合工作，但这到底是他们对自身选举权的认识呢，还是经不住工作人员一次次的打扰才不得不出来的？

结语

    上文试图从社会资本理论的角度出发，对本次上海市居委会直接选举进行分析。由于观察视野有限，可能不具代表意义，一些现象与有关论断所适用的范围可能也是局部性的。不过，这或许可以迫使我们对一些问题进行深入的思考。在一个国情复杂的社会中，形式上的民主可能比较容易实现，但实质上的民主却仍然有待进一步的努力。依托现有框架，在现有体制内，或许可以较低成本地推行民主的形式，但如果维系城市基层运转的微妙机制没有一种更为有效地机制所取代的话，那我们离民主的实质依然有一段距离。

    在此，有一些根本性的问题急待我们解答：民主是否可能？民主又是如何可能的？对于城市来说，人们对社区参与行为的兴趣缺乏以及由此而来的社会资本的不足是制约着基层政治发展的巨大障碍。那么，如何形成、开发与利用社区中的社会资本呢？这需要每一个居民的积极行动。不过，有一点是很清楚的：一些表面热热闹闹的动员式社区参与，并不足以构成真正意义上的社区社会资本，并从而推动城市基层的政治发展。这样的一种民主有多大实际价值，需要我们予以慎重考虑。而且，如果享有民主权利的人自身都不在意这种民主、而仅仅是敷衍了事的话，那在城市居民的居住地层面积极的推行“基层民主”又有多大实际价值呢？

    不过，无论如何，我们都有理由相信：随着社会的发展进步，城市的民主政治将不再是遥远的梦想。

    顾嘉健，2003a，“居委选举故事”，《新民周刊》第39-40期。
    顾嘉健，2003b，“临汾直接选举的理由”，《新民周刊》第39-40期。
    桂勇，2001，“略论城市基层民主发展的可能及其实现途径——以上海市为例”，《华中理工大学学报》（社会科学版）第1期。
    黄荣贵，2003，“理性的选民和选举冷漠症：理性选择的视角”，未发表的研究报告。
    李凡，2003，“直接选举五年”，《新民周刊》第39-40期。
    刘春燕，2003，“传统—现代双层结构中的居委会直选”，未发表的研究报告。
    陆澍敏，2003，“蒙西变革”，《新民周刊》第39-40期。
    托克维尔，1988，《论美国的民主》，北京：商务印书馆。
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