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王颖：民主自治：社区建设的核心 |
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作者：王颖 发布时间：2007-03-25 信息来源：中国城镇建设网 |
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【内容提要】以民主自治为特征的现代社区，是城市由政府管制走向共同治理的重要社会基础。为了城市持续发展的长远利益，我们必须培育社区的民主自治，让社区成为能够代表市民利益、自我管理、自我服务、参与城市治理、具有独立组织地位的民间社团组织，成为沟通政府、社会组织与社会团体的中介桥梁，成为现代城市治理的结构性力量。
【摘 要 题】中国社会发展研究
【关 键 词】社区/民主自治/城市治理
近年来，城市社区建设渐成全社会关注的焦点。不论是为政府分忧，替百姓服务，受居民拥护，被朱总理亲切地称为“小巷总理”的社区居委会一班人马，还是有组织的社区便民服务，互利互助活动，文体活动，英语、就业等各种培训活动，清除小广告、约束“膀爷”、清洁环境、绿化美化环境等，无不越来越多地吸引着人们的目光，日益显示出具有独立身份和特殊职能、充满勃勃生机的社区组织的重要性。
然而，应当看到的是，上述成就还仅仅是城市由官本位的街居制，向民本位的社区民主自治转化过程中刚刚开始显露的一些基本的自我约束、自我服务职能。随着社区民主自治制度的建立和完善，更大的变化、更重要的职能（如：自我组织、自我管理、社会参与、政治参与等职能）将会逐步显现出来。社区将成为中国城市走向现代管理的基本社会单位，成为中国城市民主建设的基石。
社区建设的核心是民主自治。社区服务仅仅是它的基本功能之一。随着市民参与意识的觉醒，随着社会经济向现代化、全球化、信息化的发展，社区的民主自治将成为社会发展的必然结果，这种社区发展的大趋势不会依个人的意志为转移。因此，与其将来被动地应对市民民主自治需求的压力，还不如主动去培育市民的民主自治意识，主动去培育社区民主自治组织，主动请市民参与社区建设和城市管理，通过社区民主自治组织的发展，将市民的民主参与纳入到正常、规范、法治化、制度化的正式组织渠道。这样，在社会大变革时期，在走向民主治理的现代管理方式过程中，才不致引发社会的解体，而是引导我们的社会走向新的整合，一种重新确立各种关系的社会再组织。
下面我们想从这样几个方面阐述与社区民主自治有关的几个问题。
一、社区是一个什么性质的组织
1.从概念的角度看
社区到底是什么？简单一句话：社区是指具有地域性纽带的社会组织单位。或者说，社区就是具有地域性的利益共同体。但这还不够，从社会学的角度看，社区还必须具备几个基本的构成要素，即：地域性，公共联系纽带，持续、亲密的首属关系（即彼此熟识的人际关系，而非角色关系，如消费者与售货员的关系），归属感和一套社区成员公认的行为规范和秩序。
从目前的现实情况看，虽然社会组织使用社区概念的频率很高，但对社区概念的理解却存在很大差异。这往往容易把人们对社区的认识引入误区。
一种比较典型的误解，即把社区当作街道办事处下面、重新扩大了范围、重组了居委会、具有了初步服务职能的居委会新辖区。如果与最初把街道辖区当作社区的错误认识相比，这种对社区的认识已经更接近社区概念的本义。但是如果我们从社区必须具备的几个基本构成要素上去理解，现有的居委会辖区只能算是刚刚搭起了一个社区建设的平台，或说刚刚划定了一个社区的地域范围。因为这些新组建起来的居委会辖区，还缺乏持续、亲密的首属关系，归属感，社区成员公认并自觉遵守的共同的行为规范和公共秩序，还没有找到辖区内社会组织与个人都认可的共同利益，还没有形成真正的地域性利益共同体。而这一切将依赖于辖区居民长时间按照某种秩序和行为规范进行的共同生活，或者是长时间有组织、目标明确的各种活动。比如老城区四合院内亲密的人际关系以及约定俗成的行为规范。又比如新社区经过长期有组织的活动和公共管理，逐步形成的社区文化特征。
把刚刚划定的辖区当作社区看待，实际上是把社区认作行政管辖区思想的另一种表现形式。因为在中国的城市发展过程中，不论哪朝哪代，城市都只有相对地域较大的行政辖区（不论是里坊制、保甲制，还是街居制）和地域狭小的四合院、里弄内居民自发形成的邻里互助式的原始社区。却不存在西方社会在各种运动中逐步形成的、具有独立主体地位、地域范围相对较大、按照民主自治原则充分组织起来的现代社区。因此，所谓的社区重建，并不是给居委会改个名字，而是借助已有的组织形式进行的一次组织创新，是将我们的居委会辖区改造为自我组织、自我管理、自我服务、社会参与、政治参与的现代社区。而这个转变，只有在充分发动市民积极参与的情况下，在政府充分放权、授权的情况下，在社区成员充分组织起来的情况下，才有可能完成。我们要建设的现代社区，不能仅仅具有社区的外壳，更重要的是要具有现代社区的内涵：民主自治。因此我们的社区建设，任重而道远。
这里应当指出的是，虽然非地域性网络社区也可以称作社区，但因不是本文所要论述的关乎中国社会结构变迁的城市邻里社区，因此不予更多讨论。
2.从社会结构变迁的角度看
在改革开放20多年的时间里，中国的社会结构也发生了根本性的改变。更深入、更贴近每个居民百姓的城市基层组织变革也已经开始。居委会辖区的重新划定、社区居委会职能的转变，已经使越来越多的居民与社区联系在一起。
人们可能会问，过去的居委会辖区与现在的社区究竟有什么不同呢？这是社区建设中常常遇到的问题。如果我们在新的社会结构中给社区定准了位置，那么社区的组织特性也就不难理解了。
从社会结构的角度看，计划经济体制下的居委会辖区是一个纯粹的利用民间组织形式建立起来的基层行政管辖区。虽然宪法赋予居委会居民自治组织的性质，但因她对政府派出机构——街道过强的依赖性，而被居民形象地称为“政府的嘴和腿”。从以往居委会管理远远大于服务的组织功能、非自主的资金来源、领导人产生方式来看，以往的居委会辖区只能箅作城市政府向下延伸的行政管辖区，自身没有独立的组织地位。
而在市场经济体制下产生的现代社区则不同。她应该首先具有独立的社团法人地位，她的领导成员应该由居民选举产生，她的主要功能是将居民组织起来，自我管理、自我服务，主动进行社会参与和政治参与。从与政府和市民的关系上看，社区是介于政府与市民和社会组织之间的、具有中介桥梁性质的、可接受政府授权的、具有独立组织地位的民间组织。政府可以对社区授权，如养老金、社会低保对象的生活补助金在社区的发放，允许社区开展免税的养老服务、拨款建立社区医疗保健制度等。社区要想成为中介组织，就必须使自己能够代表社区居民的利益、受居民拥护、具有独立的组织地位和身份。离开了独立的组织特性，离开了社区居民代表的组织地位和身份，离开了民主自治，社区就与以往的居委会没有什么区别了。
究竟是具有独立组织身份、由居民选举、为居民办事、可接受政府授权的民间组织，还是依附性极强、一切照政府指示办的“二政府”，是区别现代社区与传统居委会的关键性指标。而能否组织起来，实现自我管理，则是社区与现代物业管理的根本区别。现代社区的实质就是居民自己组织起来，实行自我管理，或授权第三方、由居民实施监督进行的专业服务和管理。总之一句话，现代社区就是居民自己作自己的主。
二、为什么把民主自治作为社区建设的核心
也许最大的疑问就是：我们为什么把民主自治作为社区建设的核心？难道多搞点社区活动多提供点社区服务还不够吗？要回答这个问题，就要从现代社区建设兴起的经济根源、社会根源和政治根源上谈起。
从西方现代社区兴起的社会发展背景上看，经济全球化摧毁了20世纪60年代以前西方国家干预主义生存的基础，使以国家为取向的讨价还价调控方式失去了作用，使城市管理方式面临新的挑战，同时也对城市地位、城市内部关系、城市结构、城市政府乃至城市自身的概念，产生了重大影响。今天的城市已经远非我们过去所能理解的传统核心城市，它已经发生了带有根本性的变化。
城市从空间容器变成了网络的汇聚中心、共享的公共空间。以往我们把城市理解为“容器”。不论是容纳包括非农业人口在内的异质性人口，还是工业生产要素，城市具有边界明确性和地域集中性。今天人们更倾向于把城市理解为：以地缘为基础的关系网络所构成的活动中心，各种重叠交叉关系网的汇聚地。因为经济全球化，跨地区、跨国家的经济联合和合作，使城市边界变得模糊不清了。如果说还可以把城市理解为一个容器，那它所容纳的已不再是简单的经济和社会要素，还包括更重要的与外界相连的网络。今日，城市所具有的开放性，使城市管理从纵向等级关系，开始向更具动态的水平关系和网络关系转变。
城市、城市政府的重要性变得更突出了。在全球化大趋势下，由于高价值企业所倚重的各种高科技人才，以及培养、吸引这些人才所需的高等教育、现代化基础设施、交通通讯设施和服务设施，均分布在城市，特别是大城市，因此，城市的作用日益突出出来。如果说过去的城市是作为一级行政管理单位而存在，那么，现在的城市则开始扮演一个具有独立利益的主体，一个与周边地区有着广泛联系的经济区域实体的角色。
在经济全球化大趋势下，由于城市地方政府与外界的广泛联系，在跨地区资本的讨价还价中，调动、协调各种关系，创造条件满足需求的独特能力，使城市政府作为一种独立的政府力量，其作用越来越突出了。城市地方政府，无论在塑造城市形象方面，还是在塑造城市在国际城市等级体系中所处的位置方面，都起着决定性的作用。城市以及城市政府所捞扮演的新角色，是国家干预主义时期所不可能具有的。
城市出现了分权化和分散化趋势。伴随全球化而来的是城市自身的分化。这种分化体现在城市各类机构组织的多样化，社区群体的多样化，个人需求、组织需求、社会需求的多样化，服务方式的多样化、个性化，生活方式、居住方式、城市设计、城市绿化、城市雕塑等的多样化，以及城市规划设计从整齐划一到关注单个项目。总之，城市各项事务、各种组织、各种活动、各种服务等都在经历着分散化、多样化、个性化的过程。一切都显示出“有组织资本主义的终结”。以往等级有序的城市关系被打破了，西方城市政府不再将整合各种关系当作自己的重要使命，而是在承认分散化的基础上重新探索新的治理方式。
西方城市在经济全球化的背景下，已经发生了巨大的变化。新的城市管理方式也在不断的寻求和探索之中。首先，政治分权化、管理权力下移、民主自治，已经成为社会政治领域占主导地位的社会思想潮流。这些思想不仅仅体现在中央政府的放权、城市地方政府的自治，同时也体现在各种管理、服务资源的多元化和去等级化。这些思想无疑给现代社区的兴起和发展提供了理论依据和生存的土壤。第二，全球化的压力，福利国家面临的危机，税收减少带来的社会保障费用的减少，使城市政府不得不把一些基本的社会保障下放给社区，而这个社区绝不可以是完全依赖政府的附属品，她必须是具有独立社团法人地位的社会实体。第三，人们意识到在分散化的趋势下，无论多么有权威的组织提供的基础服务，都依赖市民的参与程度。否则任何服务都可能因缺乏针对性而失去生存的基础。第四，分散化使个人不断地被边缘化，个人、特别是弱势群体中的个人，要想引起社会的关注，要想实现参与社会的愿望，要想使自己说话有人听，就必须组织起来。这也是现代社区兴起的重要原因。第五，社区要想在接受各种外来力量服务的同时保护自己的整体利益，就必须实行民主自治，以排除外来力量对社区的指手划脚。
总之，以民主自治为特征的现代社区的兴起和发展，是世界经济全球化、城市社会变迁、管理方式改变的必然结果，是大势所趋，形势所迫。而中国的城市发展正处于一个十分复杂的历史时期，同时经历着现代化、后现代化、大规模生产和经济全球化、信息化。我们的城市管理却基本上仍停留在以往的行政命令方式。也许我们的城市还没有西方城市那般发达，市民自治的愿望还没有那般强烈，但是经济全球化的影响我们已经深深地感受到了。借鉴西方城市的经验，主动建立能够适应经济全球化，能够承担今后城市发展、城市管理和基本社会服务所需的，以民主自治为特征的现代社区，是时代赋予我们的历史重任。
三、民主自治的基本含义是什么
民主自治对于社区建设来说是如此的重要，但是民主自治究竟是指什么呢？结合西方社区建设已有的经验和我们自己的理解，民主自治可以归结为一句话：组织起来，使市民参与制度化。
根据西方社区的经验，市民在参与社区管理中可以扮演五种角色：审察和评议，磋商，顾问，参与决策，控制决策的制定。
所谓审察和评议，是指当一项社区变迁项目（如社区的拆迁）确定之前，必须经由社区委员会会议讨论和审察，还要认真听取社区中有代表性的个人意见，并举行公共听证会。
所谓磋商，是指社区变迁的项目方案必须征求居民的意见。比如社区绿化方案、社区道路整治等。要请专家论证，公布整治方案，请所有居民提意见，特别是让不同的意见直接交锋，通过磋商达成共识。
顾问的角色通常是通过一个正式机构实现的，比如老龄协会、残疾人协会、妇女小组、青少年活动中心等。这些组织机构虽然没有决策机构的权力，但由于他们靠近决策者，因此他们可以把上述特定群体的意见传递给决策者，使弱势群体的意见能够引起重视，在社区变迁计划中顾及到他们的利益。
参与决策，每一项社区变迁项目都要请有代表性的居民和项目的直接受益者参与决策。不仅使他们了解该项目的详细情况，还要请他们提出修正意见。这样，社区居民就会处于与社区领导和专业人土共同合作的地位，影响决策的制定。
控制决策的制定，是指社区成员、特别是将要接受服务的人，通过成为项目评审团成员、某个服务机构的董事会成员，或通过政策听证会，直接影响社区服务或社区变迁项目的决策。比如社区托儿所，如果聘请适龄儿童的母亲来参与决策，她就会不断提出好的建议，使决策不会偏离需求很远。
在社区建设中，要逐渐通过组织和法律法规等形式，将上述民主自治的形式制度化。这是社区民主自治的基本保障。离开了具体的、可操作的、有法律依据的市民参与形式，社区自治就是一句空话。
四、如何培育社区的民主自治
培养居民的自主意识，将分散的市民组织起来，建立能够承接政府授权、接受社会组织资助的法制化组织渠道，为社区居民提供有针对性的各种服务，引导市民通过正式的组织渠道参与社会活动和政治活动，是需要相当时间和艰苦努力才能达到的。以下几项工作是必须要做的：
1.确立市民的主体地位。首要任务就是转变观念，从官本位转向民本位，要树立民为本、民为先的理念。中国街居制下的居委会辖区实际上是政府组织向下延伸的一个行政管辖区，其主要功能是代表政府管理辖区内的居民，一切“政绩”或“奖励”都由政府评定。在这种体制下，居委会“眼睛向上”实属必然。但是要建立现代社区，就必须确立民为本、民为先的理念，社区工作成绩的评定，社区领导的选举，社区事务的立项、实施、管理、评估，就要市民说了算，而不是政府说了算。因为社区的主体是居住在此的市民。如果以市民满意为标准，何愁社区事务办不好。
2.赋予社区独立的社团法人地位：要想改变目前社区对政府很强的依附关系，就必须在法律上赋予它独立的社团法人地位，使社区以独立核算的组织身份接受政府或社会组织的授权和专项资助。否则，政府总是以恩赐和大包大揽的方式给社区拨款，不仅政府感到负担沉重，而且社区也难以独立自主地开展工作，一些社区居委会甚至感到：“拿着政府的工资，就不得不为政府办事”。
3.将社区组织起来。以原有居委会人员构成方式来承担今日社区工作是不可能的。社区内部组织应分为这样几个层次：第一是社区委员会，主要负责大型社区变迁项目的引进，协调各种内部关系和外部关系，引导社区发展方向，动员居民参与社区管理；对社区内部各类人群的需要，对社区环境、社区发展所需资金等问题负总责。但它却不是具体提供服务者和具体活动的组织者，而主要是领导者、协调者，是社区发展的规划者和整体利益的维护者。社区委员会是一个常设机构，大部分成员是社区各方面的代表，但它必须有主持日常工作的领导和聘请的专职工作人员。它的领导成员都要经过社区居民选举产生，受居民监督、对居民负责。现有居委会能否胜任现代社区工作，取决于它是否符合上述要求。名称并不重要，关键看这个组织的人员构成、性质和功能。
第二是建立提供专业服务的社区组织。这些组织都要接受社区委员会的统一领导。从资金来源看，可分为外部组织和内部组织。外部组织即一些全市性或全国性的组织向社区的扩展，比如计划生育、妇联、著名洗染连锁店、大型物业公司等。内部组织即本社区组织的如：读书会、秧歌队、邻里互助组等。应当看到，这两种组织往往是同时存在的。在市场经济条件下，许多企事业单位为求生存正纷纷面向社区提供服务，社区委员会应该主动与这些社会服务组织建立联系，为居民提供更方便更专业化的服务。就本社区专业组织而言，为不同需要的人组建不同的组织，提供不同的服务，并促使这些组织与社区内外同类组织或相关组织建立起联盟关系，使社区活动更丰富多彩，使服务更贴近居民的需要。
总之，按照民主自治原则将居民组织起来，是建设现代社区的关键。我们的目标是要使居民感到：事情有人管、说话有人听、遇到困难有人帮助、遇到麻烦有人负责、各种需要有人替你考虑、活动有人组织、外来资助有值得依赖的机构承接。离开了组织及组织活动去谈参与、去谈社区建设，都是空话。衡量社区建设的成就，就是看它的组织程度、居民参与程度和满意程度，而不是临时性的大型“应景”活动。
4.政府授权。从西方的经验看，政府授权是指政府将原来自己直接负责的服务项目授权给社区组织或社区专业服务组织去完成。这种授权是一种随该项资金下放而将相应责任和权力一同下放。并非目前中国城市所做的那样，因为给社区干部发放工资和启动资金，就要求社区干部随时听命于自己。这其实不是授权，而是行政命令和指令，社区始终处于被动地位。西方社区专业组织在申请授权时，因为有资金的驱动，往往是争先恐后。比如社区戒毒所，为争取资金就必须取得良好的业绩，否则下一年政府或政府委托的社会组织就不会再授权予它。为了向现代社区制转变，社区组织的独立地位、社区专业组织的发展是两个必要的前提。
5.理顺社区内外部关系。这里要强调的是，改造原有街居制，创建现代社区组织系统，是建设现代社区的组织保障。社区是具有独立社团法人资格的组织，不是政府的附庸。社区是一定地域内介于政府与社会组织和个人之间的中介组织，是代表本区居民利益、可接受政府授权的民间组织。社区有权力依据自己的需要与其他社区进行联合行动，有权力组建各种专业服务组织。社区是一个独立的组织，它不必完全听命于政府的指令。当然，在大目标一致、协商同意的情况下，社区可以协助政府完成某项任务。社区委员会是社区内部代表居民整体利益的最高组织，其他专业服务组织应该服从它的领导，包括物业管理公司。社区委员会的任务，就是将社区看作一个利益整体，充分调动社区内的人力、物力资源，为了社区发展的共同目标，与政府、社会组织及一切可利用的资源联合起来，形成合作关系，采取多边共同行动。同时要处理好社区与社会的关系，不是你强我弱、此消彼长，而是你中有我，我中有你，大目标一致，根本利益一致。
应当看到的是，社区自治是实现城市共同治理的前提条件，而广泛的社会合作又是实现社区发展进而实现城市整体发展的根本保证。
【 作 者】【作者简介】王颖 中国社会科学院社会学研究所社区与组织研究室研究员。邮编 100732 |
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责任编辑:hjl |
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