关键词：城市社会转型 城市社区发展 

我国城市现行管理体制是以区、街道、居委会三个层次组成的，以行政管理为主的体制，这种管理体制随着社会转型的深化和城市化进程的加快，越来越不适应新的形势发展要求：

其一，城市单位的社会职能外移，现有城市管理体制和功能难以承接，往往会引发许多社会问题。 其二，城市社会人口结构性变化加剧，实行管理和维护稳定的难度增大。主要表现在：（1）下岗、失业人员的出现，复杂因素增多。（2）人口老龄化趋势明显。（3）体制外人员和流动人口不断增多。（4）城市贫困人群开始出现,而且随着今后几年的经济体制改革和产业结构调整，这类人群仍处于增长的趋势。

其三，城市管理任务日益繁重，自上而下的行政管理机制面临严峻挑战。近些年来城市管理的工作量、任务量在成倍增长，原来的层层负责的行政性、直接性管理方式已经无法承担和落实。 

其四，经济结构的调整和居民生活质量提高的需求，为城市社区发展赋予了新的使命。 

上述这些问题，反映出这样一个事实：随着社会转型的深化，城市中有关的人和事，已经“溢出”了现有的城市社会的基本结构框架，管理和服务环节上的“真空地带”和“灰色地带”越来越多，原来设置的城市基层体制、功能和运行机制，已经严重不适应发展变化了的新情况、新问题。城市的改革与发展，已经呼唤着城市工作应该及时向社区化转轨。目前，我国的城市社区发展已经到了新的突破阶段，也是一个质的飞跃阶段。如果我们把它置于经济体制转轨和城市化、现代化进程之中来考察这个问题，就会发现这种的突破和飞跃主要表现为“五个转向”的变化趋势： （一）社区发展内涵的系统性的趋势。传统的城市基层工作，内容主要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围很狭窄的居民自治性事务；近些年发展起来的社区服务，则是从一些社会成员的特殊救助服务逐步扩展到相对广泛的便民利民服务，初步拓展了社区工作的内容。新形势下的社区发展则是内容更广泛的系统工程。它应该包括：社区经济发展、社区环境发展、社区文化发展、社区教育发展、社区服务拓展、社区城市化发展和社区安全建设等等。它既包括了传统的社区行政性、社会性工作，也包括了体制变化和社会发展带来的许多新的内容；既包括了由街居组织直接抓的一些事情，还包括社区中应由社会组织、中介组织、市场主体和居民自己去干的大量事情。它可以说是现代城市综合性的“社会生态”在社区这个局部的集中表现。 （二）社区发展管理与服务对象转向各类社会单位和人员的属地化趋势。随着改革的深入，城市传统管理体制中的条块分割状态逐步被打破。社区面临着“一变五增”的新情况，即老体制下的职工逐步弱化了对单位的过分依赖，由“单位人”向“社会人”转变；新兴的多种所有制成份的“无主管”企业增多；外来人员、流动人员的比例增加；下岗、失业人员增多；老龄人口增多；贫困人群等问题增多。这些变化，要求今后的社区管理和服务，必须突破原来较为狭窄的范畴，面向工作和生活在城市社区的所有单位和人员，也要求所有居住于社区的单位和人必须强化属地化与社区制意识，自觉地把自己生活的社区作为参与社会活动、实现自身权益、形成社会整合的重要基地。 （三）社区发展管理转向更多的民主性和互动性的趋势。长期以来，城市基层的街居组织主要是执行上级交办的行政任务。这是老街居体系的最大特征和基本定位。“上面千条线，下面一根针”。在这种格局下，居民成了街居组织完成行政任务的简单工作对象，街居组织与居民的社会生活并没有形成一体，法律上所设定的“自治”实际上难以实现，而且在各种工作任务日益繁重和细化，街居组织力量又有限的情况下，相当多的社会管理工作是部署多、落实少。可以说社会多元化趋势和单一行政管理模式之间的矛盾已经成为我国城市管理体制的基本矛盾。今后，从行政化的街居体制转向社区制，就是要把传统的街居组织由现在的政府的“脚”，变成社区居民的“头”；把作为简单的行政区划和行政设置的街居，转变为具有自我组织性和能动性的“地方性社会”，从而变革其发展和管理的方式。它在保持部分协助政府进行基层管理工作的行政职能以外，更多的是通过民主性、自治性原则，把社区的各类社会单位和社会成员组织起来、凝聚起来，依靠大家的力量办好大家的事情，进而使社区发展成为广大社会成员的社会生活的共同体。这也是我国城市基层社会主义民主政治发展的客观要求和重要导向。 （四）社区经济发展转向市场化运作的趋势。长期以来，街居自办经济的发展，主要出于两方面原因：一方面，由于街居组织承担着大量的行政性任务，但政府又无力满足其经费需要，只好“给政策”，让街居组织进行创收以解决自己“有钱办事”的问题；另一方面，出于对“以经济建设为中心”的片面理解，以为各级组织都应该直接抓经济、办企业。现在，随着市场竞争日益激烈，这种自办经济的弊端也逐渐显露。从今后的发展方向看，社区经济发展应该按市场化运作的原则去整体指导。各类企业都应该成为独立经营的法人实体和市场主体，街居组织抓社区经济建设的劲儿，应该主要用在为各类经济实体创造良好环境，搞好社会化服务上。原有的街居自办企业应通过改制，解决好自主经营、自负盈亏和政企分开等问题，而且今后应不再提倡街居组织自办企业，特别是不要自办那种竞争性、风险性经济项目。对于社区服务业中那些属于满足居民消费需求的项目，也应该按照第三产业的发展规律，推向市场，以形成良性的发展机制活力。 （五）不同类型城市的社区发展模式转向多样化的趋势。在老体制下，各种类型的城市在基层管理模式上都是相同的。在今后的社区发展中，不同的城市以及不同城市分区之间差异性和多样性会越来越明显。不同的城区功能和特点，决定了在社区发展方面应该从各自的实际出发，走出各具特色的路子。近些年形成的一批新兴城市和老城市新扩展的城区，其社区构成的基础单位差别很大。有些是由经济发达的村镇演化而来的；有些则是条件较差的农村转化而来的；有些是相对开放性的、各类城乡单位交叉形成的区域，有些则相对封闭性的独立村队整体“转非”（非农化）的。这些不同的条件，对于其社区发展的模式选择具有重要意义。譬如，一些由过去的经济强村转化而来的居委会（所谓“村改居”），它不同于一些老城区居委会，具有以村集体经济实力为后盾、不愁无钱办事的优势，但它又不同于原来相对封闭的村委会，需要按城市社区的要求，改进和完善其新的社区功能，不能长期停留于农村村委会的运转惯性之中。这类社区体系的发展完善本身就带有明显的探索性等等。 通过对以上社区发展趋势的分析可以看到，新形势下的社区发展，是对老体制下的单纯行政性管理模式的突破，是对以往城区相对狭窄的管理服务范畴的超越，是对日益多元化的城市社会格局的新的整合，是对包括各类不同特点的城市新社区健康发展的探索。我们倾向于这样概括新形势下的社区发展,即它是指在政府的指导和帮助下，依靠社区的力量，利用社区的资源，强化社区的功能，加强社区管，发挥社区经济，开展社区服务，优化社区环境，发展社区事业，形成与有中国特色的社会主义经济、政治、文化发展目标相适应的新型城市社区的系列工作和过程。

针对社会转型中的社区发展的变动趋势，我们认为城市社区发展，经过几年的局部探索，现在已经到了既抓长远性发展研究，又抓实质性进展突破的时候了。为此，提出如下建议： 第一，转变观念，树立大社区意识。城市管理者要提高认识，把强化社区发展作为城市各项基础工作的总纲要。采取有效措施，把社区发展纳入城市工作的总体规划和布局，从管理体制、政策导向、考核办法等多方面，推动街区工作重点向社区发展转移。驻区单位也要打破传统的条块分割界限，树立“驻于社区、服务社区、同享资源、共建社区”的意识，自觉地把自身发展与管理纳入社区发展之中，真正做到我为社区做贡献、我与社区共发展，既成为社区发展的参与者，又成为社区发展的受益者。区街居各级组织要淡化本位意识，强化大社区观念，积极主动地密切与所有驻单位和居民的联系，以真诚的服务赢得各类社区成员的理解和支持，切实调动驻区单位和居民参与社区发展工作的积极性，培育各方面同创共建新型社区的意识和氛围。 第二，改革和完善管理体制，构建新的社区发展组织体系。为了适应社区发展新形势、新任务的要求，必须分层次理顺体制，强化相关组织建设。建议在各城市的市、区两级建立社区发展指导协调委员会，由政府牵头、各类涉及社区发展的部门和上级驻城区大单位负责人参加。其主要职责是规划社区发展目标，确定社区发展中的重大事项，协调社区发展中的重点、难点问题，以克服条块分离的弊端，形成社区发展的合力。街道是整个社区发展的重点环节。应由街道办事处牵头，驻街大单位负责人参加，对社区发展实施全面领导。依据法律、法规、规章和市、区政府的授权，对辖区内的社区经济、社区环境、社区服务、社区治安、社区精神文明建设，行使组织领导、综合协调、监督检查的行政管理职能，对地区性、社会性、群众性工作负全面责任。关于居委会这个层次的建设，当前要尽快抓好两件事；一是对新建城市迅速改变农村体制构架，健全居委会组织，并根据我省特点，搞好“村改居”的实践经验总结和新模式探索；二是根据居委会组织法的规定和社区发展的要求，完善现有居委会的工作方式和运行机制，提高居委会组织的整体素质。包括对居委会在社区经济发展中应如何正确定位、居委会应以何种方式介入物业管理、如何把居委会的基层自治功能和行政协助功能结合好等问题，都应该认真研究新情况、解决新问题、创造新经验。 第三，探索建立新的财力机制，为社区发展提供资金保障和物质支撑。在以往的城市街居基层工作中，为了满足其经费需求，靠的是在政府政策扶持下自办经济项目来创收。现在，这方面我们面临着一个两难境地：一方面，街居经济中的政企不分、职能错位和随着市场竞争激烈，风险日益加剧的弊端越来越突出；另一方面，社区发展任务繁重，使办公经费、人员工资和场所建设所需资金进一步增加。为此，应该加快探索一种既有利于社区经济发展，又有利于形成稳定的社区组织的财力来源的新途径。这就是运用财政杠杆下伸的办法，建立新的社区财力机制。其探索方向是：街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，把社区的财政收入的“蛋糕”做大，在此基础上运用财政支付转移的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。具体可考虑三个方面的政策调整：（1）实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收和财政下拨的经费为基数，将每年新增加的创税部分按比例返还；同时，引导街居组织搞好自办企业改制，使之由过去的依靠自办企业创收，转为依靠增加税收获得财政返还上来，从而提高其大力发展个体私营经济和各类社区经济，搞好协税、护税的积极性。这个办法主要着眼于搞活增量，因而对上级财政也不一定会增加很大压力。（2）实行“条费转块”、事权与财权相统一。在加强社区的综合功能的过程中，应该将过去在绿化、环卫、治安等方面条条部门的专项收费，相应拨支街居单位，实行“费随事转”。这件事可以结合完善“收支两条线”制度、加强预算外资金管理来研究、办理。（3）实行各类社会募集资金的切块下拨。即将以社会募集形式形成的来自驻区企事业单位、社会团体和个人支持援助公益事业的资金，根据社区的职责向街居组织切块下拨。我们认为，运用这些办法完善社区财力机制，是符合市场经济条件下的企业、社会、政府三类组织规范运作趋势的。

第四，大力发展社区服务，把它作为城区工作社区化的突破口和生长点来抓。近年来，社区服务在各个城市均已有很大发展，不少城区已经建立了网络、完善了制度、形成了比较规范的社区服务体系，并为整个社区发展积累了经验。可以说，社区服务在实践中已经对社区发展起到了示范和突破口的作用。当前，社区服务面临着新的突破，我们应该始终把它放在城区工作的突出位置来抓。要根据所在地广大居民群众的意见和需求，最大限度地利用社区资源，广泛开展居民参与的互帮互助的社会公益活动；建立健全社区帮困救济、敬老养老、便民利民的服务体系；调动城区各部门、各单位和社会各方面力量，实行服务设施共建、社区资源共享，充分体现其社会化和自治性的特点。社区服务功能要由单一型向综合型、粗放型向集约型、被动应付型向主动创造型转变，由无偿性、互助性服务向作为第三产业的社区服务业延伸发展，从而使社区服务真正成为拓展全面性社区建设的生长点和拉动力，成为安排就业的重要渠道。要积极调整所有制结构，大力发展非公有制经济；积极调整产业结构，大力发展以社区服务业为重点的第三产业，既提高适应市场的活力，又增强吸纳劳动力就业的能力。要跳出过去自办区街居经济的“小圈子”，把经济工作的视野转向整体社区经济的繁荣。特别是要以主要精力优化经济发展环境、搞好各方面服务，积极吸引民营、私营、三资企业来社区投资发展，形成“你办企业我服务，你获利润我得税”的新的区域抓经济工作的格局。

第五，加强街居干部队伍建设，适应社区发展新形势的迫切需要。社区发展的全面拓展，客观上要求作为工作第一线的街居组织的干部素质要有一个大的提高。实际情况是，城市街居干部队伍在年龄结构、文化结构、观念素质、服务协调能力等方面，存在明显的差距。因此，建议各级组织部门强化对街道办事处领导干部的配备，借助当前机关结构改革在即、大学生来源充足的机遇，选择一批年轻有为、素质较高、适应社区发展新要求的干部充实街道这一重要层次的领导班子。对居委会这个层次，要依据居委会法对其自治性的法律规定，结合换届选举，尊重居民的选择，来进行合理调整。为了指导基层的社区发展，有的城市从上级机关或下岗职工中挑选部分优秀人员，下派到居委会帮助工作，取得较好的效果，要在实践中进一步总结完善，特别是注意处理好行政性与自治性之间的关系。同时，面对社区发展中的许多新情况、新问题，各级政府还要重视加强对区街居干部的政治、业务培训，引导他们解放思想，更新观念，不断学习新知识，接受新事务，创造性地开展工作，在建设社会主义新型城市社区的活生生实践中创出新的路子、新的经验来。 

参考文献：

1、梅志罡主编：《社区概论》（内部试用本）。

2、方明 王颖 著《观察社会的视角——社区新论》，知识出版社，1991年。

3、刘继同著：《中国社区工作》，中国社会出版社，1995年。

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*本文是华中师范大学科研基金项目“社区的理论及其应用”（批准号为00XSK021）的阶段性成果之一。