中国的经济转型：30年的经验贡献了什么？

从某种意义上说，中国在上世纪90年代初推动的那场党政制度与财政制度的改革应该最好被解释成加强和改善“国家能力”的努力。其直接目的是为了应对1980年代以来财政分权造成的混乱局面与政治稳定在1980年代末遭遇的威胁。但从事后的影响力来判断，那次的制度改革显著改变了之后中国经济发展的基本模式。的确，中国在上世纪90年代之后的经济发展在推进模式和增长的源泉上已不同于1980年代，而且很容易看出，在之后的经济发展中，国家能力扮演了极其重要的角色。

曾写出《历史的终结》和《信任》一书的福山教授认为，政治发展至少要包括三个独立的组成部分。第一是国家能力的建设。国家能力建设是指创建合法的强制力、界定主权、塑造官僚体系的行政能力、实施政策法规、征税并提供公共产品。第二是法治和产权保护。第三才是民主。而政治对发展的影响是各不相同的。

福山强调，对于低收入国家而言，国家能力的建设似乎比法治和民主重要得多。越来越多的经验研究发现，法治或者产权保护至少在短时间里并不是支持增长的必要条件。但对于增长而言，保护产权比个人的人权(如言论、集会和宗教自由)更重要。很多高增长的国家政府只是部分地为产权提供保护，但不怎么保护个人的其他权利。大量的跨国研究还发现，民主与增长的正相关性显著地弱于两者的负相关性。而任何一个经济增长和发展的必要条件都是一定程度的国家能力的存在。

在我和Gary Jefferson最近合作的论文“政治变迁的一个内生经济理论”中，我们也特别强调指出，建设有力的国家制度比单纯引进外在的市场元素更重要。这也是新制度经济学文献的一个重要思想。一旦威权政府拥有有效提供政治稳定和公共产品(包括基础设施)的能力，反过来就确保了市场和政治民主制度发育的良好环境。

Vladimir Popov 2007年在一篇重新反思渐进改革与激进改革思想的论文中也强调了国家能力或者国家制度在经济转型和发展中的关键作用。他认为，国家能力就是国家执行其规则和实施政策的能力。他说:“数据似乎证明，威权的和民主的国家都同样可以有强大的法制，并能够提供有效率的制度。区别在于，如果法制无力，在维护有效的制度方面，威权的政府要比民主政府干得出色。”

其实在Popov之前的2003年，Djankov 等人就发表论文，从理论上分析了紊乱与独裁(我们可以理解为国家能力)的关系。他们认为，紊乱与独裁一样都会消耗社会的资源，增加社会的成本。他们使用了一个制度可能性前沿(IPF)的方法描述了紊乱与独裁彼此消长的关系。根据这个逻辑，要减少社会紊乱，就要增加独裁的能力，反过来也是这样。因此，独裁或者国家能力是对法治缺损的一个弥补。

于是，一些经济学家认为，中国和俄罗斯的转型策略之所以会如此不同，主要是因为两者的“国家能力”有很大的悬殊造成的。Jeffery Miller 和Stoyan Tenev最近在一篇讨论经济转型与政府角色的文章中对比了转型初期中国和俄罗斯在对待“国家”问题上巨大的意识形态差异。在俄罗斯和中东欧社会主义国家的转型初期，主导的意识形态便是对国家的严重不信任，国家和官僚体系被认为代表的是旧的政权，是经济发展和市场改革的阻碍者，必须尽快被摧毁和取代。这种对国家缺乏信任和敌意的意识形态很大程度上可以用转型前期的苏联(戈尔巴乔夫时期)国家能力被不断削弱和控制能力持续恶化的政治改革的历史来解释。而上世纪80年代末和90年代初为了推行私有化战略而发动的一系列政治革命又进一步恶化了国家制度的治理能力。叶利钦自己在1993年曾经发表的演讲中就承认“过去几个月来，俄罗斯经历了深刻的国家危机。所有的政治组织和政治家们都在参与旨在摧毁国家的无聊的斗争中。这样做的一个直接后果是国家权威的整体丧失。在这样的情况下，不可能推进复杂的改革了。”

俄罗斯战略研究中心主席德米提也夫在2006年的文章中指出，在上世纪90年代，国家官僚制度的改革在俄罗斯不被重视。国家的能力大大减弱，地方政府的激励也减弱了。到1990年代末，低效的行政体制成了俄罗斯经济转轨的主要制度障碍。看到了这个局面，2000年普京当选总统后动手在公共管理、财政、联邦和地方政府的组织结构等方面进行了改革，地方长官的直接选举制度被废止，由中央任命体系取代。当然，国家能力的重建并非朝夕可为之。

可见，在俄罗斯，改革者在转型初期没有去加强和重建国家制度，而是将经济自由化和私有化置于了重建国家能力目标之上了。今天看起来，这几乎是一个与中国相反的顺序。在中国，总体而言，国家制度和政府在经济转型和经济发展中一直扮演着重要的角色。中国不仅在“文化大革命”结束之后很快回到重建国家制度和用经济发展巩固执政合法性的意识形态上来。而且在推行和维持财政分权的进程中，也意识到改善国家能力、加强中央对地方官员控制对确保政治稳定和组织管理经济改革与发展能力的必要性。

制度与经济发展:谁改变谁？

2007年 3月，在澳门大学举办的国际会议“中国经济增长:原因与前景”上，诺思教授虽年事已高，但仍然精神抖擞，诙谐幽默，他的报告清晰地讲述了英国和西欧的历史，一如既往地强调了政治制度在经济发展中的重要性。是“好的制度”导致了增长而不是相反。诺思教授所指的“好的制度”大概总是指这样一些在英美国家发展起来的那些制度，比如清晰界定和保护的私人财产、有效的资本市场、独立的司法、有效率的执法实践、立宪民主政治等等。

尽管诺思的“制度是重要的”观点受到广泛尊重，但是却与很多经济发展的经验不怎么吻合。最近这几年，在国际上热衷于经济发展和经济增长的经济学家逐步展开了思想与学术的一个大争论。争论的核心是，到底是制度(特别是民主的政治与法律制度)导致经济发展，还是经济发展导致政治制度的变迁。也许局外人会说，两者更可能相互促进与影响。但这样的看法对于理解复杂的经济发展过程以及学术进步却没有任何帮助，因此，为了弄明白经济发展的过程，经济学家宁愿各执一词，把自己归入其中的一派。选择中立或综合的立场，看起来不无道理，其实那是外行干的事儿。

争论的一方在理论上强调，必须存在对政府争衡的政治制度，才能有效保护产权和投资，从而才能有经济发展。另一方则认为，经济发展的过程需要有人力资本和物质资本的积累。即使没有民主政治制度，亲市场的独裁政府会在政策上去保护产权。对发展中的经济而言，民主和政治制度的变化应该是教育和收入水平提高的结果，而不是原因。

这两种不同的解释都有各自的思想来源和经验上的一些证据。不用说，第一种理论有相当遥远的历史源头。亚当·斯密1776年以来的主流经济学的发展总体上是第一种理论的经典和衣钵。而主张经济增长和人力资本的发展导致政治制度转型的经济学家也有其思想的来源。例如，Lipset中就提出过一个基本的思想，他说，受教育的人才更可能借助于谈判和投票而不是暴力来解决争端。从这个思想出发，教育和知识的普及带来的最重要的结果不是技术的扩散，而是对大众参与和对政治问责的需求。另外，在这里我也要提及，中国经济学家林毅夫提出的政府选择正确的发展战略比选择制度更为重要的论点也是这种思想的一个积极的倡导者。

在由吴敬琏教授主编的《比较》杂志上发表了丹麦和德国两位经济学家写的论文“关于制度和发展的两种观点: 大转型与制度优先”。正好是对以上两种观点的一个很好的理论与经验研究。这里的“大转型”概括的就是这样一个观点，它“把经济发展看成是一种稳定的经济增长促使所有制度转型的过程，发展需要幸运的火花来带动，此后事情渐渐沿着相同的方向变化”。也就是说，制度的变化是内生于经济增长和发展之中的。而强调是制度导致经济发展的所谓“制度优先论”则把制度的选择视为发展的引擎。一套良好的制度就是促进经济发展的“幸运火花”。因为制度是外生的，经济发展则是制度选择的结果。

现有的研究还没有足够的证据来支持哪一个观点一定会胜出，但目前有各自的案例来分别支持两种观点。更全面的跨国数据分析并不都能支持制度优先论，而东亚经济的发展经验显然是“大转型”论的最好证据。

对经济学家而言，最难的是预测制度变化的路径和方式。但即使这样，我们在文章中还是从逻辑上识别了内生在经济发展中的政治制度转型的不同阶段，并且充分考虑到了中国现有政治变化的经验。我们在论文中指出，大量的证据表明，产权的初始分配和持续的经济增长使改革早期阶段达到的“皆大欢喜的改革”或者基于共识的改革越来越难以形成。中国势必走向社会的多元主义结构。一旦经济的发展不能解决(甚至在不断制造)偏好的差异、利益的分化与冲突以及收入差异的扩大，政府的现有职能就面临转型的开始。过去作为经济改革的组织者和管理者的政府就需要更多地向利益冲突的调节者和仲裁者的方向转型。这是理解中国政治改革性质和过程的逻辑。这意味着中国的政治改革与经济改革一样，改革将也是自下而上的、渐进的和试验主义的。

特色与模式:自然试验的重要性

在经济发展的跨国比较研究中，为了更好地检验一些变量之间的关系，我们往往需要把国家的大小规模控制住。但在讨论一国的经济转型和经济发展方面，国家的规模本身就可能是一个重要的变量。幸运的是，中国在人口和国土面积两个坐标都堪称大国。中国不仅这么大，而且地区差别更大。其优势是，一方面它拥有规模经济和正的外部效应，有助于空间和地理集聚效能的充分发挥，促进分工、交易和专业化。另一方面，它能允许多样性的制度存在，避免形成所谓的“制度均衡”，有助于制度的变迁；它也能允许制度和政策的局部试验而不伤害整体。这导致中国的很多改革带有“帕累托改善”的性质。最后，它提供了我们观察“自然试验”的机会。

研究经济转型和经济发展的经验，观察地区与部门的差异会更重要，因为差异包含着更多不可观察的信息。走进观察中国的经济转型与发展过程，不难发现，地区的差异往往惊人。有时候的确很难把中国经济想象成一个单一的体制。地区的差异为我们检验一些经济发展的重要理论假说提供了观察样本。而这样的检验通常只有在跨国数据中才能做得到。由这些差异所构造的自然试验也是经济研究者可以依赖的很重要的信息来源。社会学和政治学比经济学更多使用个案的观察，对经济学家的研究是一个重要的补给。与他们不同的只是，经济学家的研究不在个案上面停下来。

中国经济发展和转型道路精彩的地方就在于这些差异无处不在。这里让我先以汽车产业的成长作为例子，因为我手头正好放着一本中国汽车产业崛起模式的案例研究的书。该书的作者Eric Thun 花了7年时间在这5个地方进行调查和追踪，写就了这本书，颇受好评。他的调查研究发现，在财政分权和对外开放之后，上海、北京、广州、武汉和长春的汽车产业的成长表现出了非常不同的模式。作者发现，在体制上，上海模式的特征是集权的行政体制加上等级制的企业关系，似乎更像日本；而北京和广州的模式是分散的行政体制加上市场化的企业关系；长春和武汉的模式则正好是分散的行政体制加上等级制的企业关系，看上去几乎是北京和上海两种体制最糟糕的组合，但它们也找到了自己的汽车产业的发展模式。

体制这个东西是复杂的。把它拆开来的话，它应该包括了政治、行政、人力资源、环境以及历史。但是这些东西组合在一起的结构可能是千差万别的。可以想象的是，每种体制的相对功能以及强弱环节的分布结构是不同的，所以，尽管上海、北京、广州、武汉和长春都依赖与外国汽车公司的合资经营，我们还是能看到不同地方的汽车产业的发展路径的不同。在这些城市里，只有上海能比较好地把合资的汽车企业的国产化率迅速提高了，而广州和北京就做不到。原因是，在上海，汽车集团公司是由原来的行政主管局改制过来的，因此，汽车以及零部件企业之间的协作关系可以继续依赖着政府的行政力量来维系。而在北京和广州，就没有这样的带有很强行政色彩的企业等级关系，它们的汽车企业必须依赖市场并且竞争性地去生存。实际上，上海对合资汽车的国产化率的努力意外地培育了中国的汽车零部件企业在长三角地区的成长，这就使得即使没有上海这样的体制，北京和广州的外资汽车企业也能很好地发展起来。

30年来，汽车产业的成长只是中国体制变革画卷的一个很小的侧面。在很多方面，不同的模式在不同的地方存在，是很有看头的。中国就是个巨大的试验田，但奇妙的是，实验的并不是一种模式或体制，而是不同的制度。被经济学家十分看好的中央与地方的财政分权模式，就根本不是一个模式，各有特色。早在上世纪80年代初期，我们不需要知道什么是制度的设计，但却懂得“包干”这个土办法的道理。于是，中央与地方很快实行了财政大包干的财政税收体制。到了1988年，由于在实践中通过讨价还价和不断的修正，37个省、直辖市、自治区和计划单列城市实际上实行着六类不同的财政包干的体制。

北京、河北、辽宁等10个省市实行的是收入递增包干的体制。而天津、山西和安徽3省实行的则是总额分成这个体制。大连、青岛和武汉3个计划单列市实行的是总额分成加增长分成的体制，这种办法是在“总额分成”基础上增加的收入再进行与中央的比例分成。广东(包括广州)和湖南采用上解额递增包干的体制，它以1987年上解中央的收入为基数，每年按照一定比例递增上解。上海、黑龙江和山东实行定额上解的体制，也就是按照原来核定的基础，收入大于支出的部分，确定固定的上解中央的数额。吉林、江西等其余的15个省市(区)则实行着定额补助的体制，即按照原来核定的基础，支出大于收入的部分，实行定额补助。

回顾这30年的诸多领域体制改革的经历，我们就总是发现，中国没有恪守固定的模式，而是允许不同的地方尝试新的不同的模式，这样的做法在其他转型经济里很少出现。很难说这是中国政治的优点还是缺点。但无论如何，这使得中国的体制变革总体上带有了浓厚的经验主义和自然演进的性质，尽管政府扮演着非同寻常的角色。虽然批评家们很容易发现中国经济体制的种种缺陷，但是由于忽略中国内部的地方差异和不同模式之间可能存在的互补性，其往往悲观的预测总是得不到验证。看起来拙劣的和凌乱的改革过程并不容易产生糟糕的结果。

长期以来，人们试图去评价珠三角的模式与长三角的模式、苏南模式与温州模式、上海与北京、山东与江苏的模式优劣，试图告诉政府什么才是最好的模式，但这些努力几乎无济于事。这些模式的差异依然并继续存在着。观察中国的体制和经济发展，兴许微妙之处就在于，我们必须承认并接受这些地方模式的差异，并且因为存在这样不同的发展模式，我们才能更好地从整体上懂得，尽管漏洞百出，但中国的经济二十多年来总能不断取得成功的发展。割裂或者分离这些模式的做法都可能误读中国经济发展和制度转型的内在逻辑。中国的模式就是不存在一个模式。

中国的政治制度条件为什么允许并可以出现这种多样化的模式？它让我着迷。在这些问题上，我们还需要更多的经验体察与研究。经济学家有时候会发现，中国各地区的禀赋、社会、政策与体制条件的持久差异往往为经济研究提供一个很好的天然实验的场地。比如，做教育回报、贫困、收入分配以及公共政策的评估等，中国这样的“自然实验”是不可多得的。于是，细心的观察常常带来格外的喜悦。来源：21世纪经济报道