世界各国抗灾应急机制概述

 日本　警钟长鸣不懈怠

　　地震频发常态化

　　日本群岛地质的主要特点就是不稳定性。首先是因为日本群岛正好位于亚欧板块和太平洋板块交界处，在亚欧板块与太平洋板块碰撞、挤压之下，交界处的岩层便出现变形、断裂等运动，产生火山爆发现象与地震。其次是日本国内存在活火山86座，占世界活火山总数的约1/10。火山多，地震发生次数也多。日本每年平均有感地震1000次，仅东京的有感地震年均约40次。因此，日本是地震频繁发生的地带。2007年日本新潟发生强烈地震，当地核电站损坏严重。有人指责电力公司把核电站建在地震带上，后来发现日本现有50多个核电站都无法避开地震带。日本媒体经常发表专家学者的文章和谈话提示民众：日本随时可能发生强烈地震。警钟长鸣使日本民众对地震灾害不懈怠。

　　地震监测网络化

　　对于地震发生，尽管日本目前还无法准确预报，但监测地震是多方投入、不惜成本。位于筑波科技城的日本防灾科学技术研究所，是隶属文部科学省的国立科研机构。该研究所共设立的监测网包括三级2000多个点。其一是有感地震监测网，在全日本有1000个点。其二是包括能测微小地震在内的24小时监测网，共有1000多个点，基本是20至25公里有一处。其三是强震监测网，主要用于分析和监测地震发生的原因，这个监测网在因特网上设有网页。在日本东海地区和关东南部地区30多个点的地下数十米深处，气象厅设置了监测岩石体积变化的感应器，相关数据随时被传送至气象厅，作为分析地震的重要资料。在新干线列车途经的东海地区，日本铁道东海公司在铁路沿线设置了“早期监测地震警报系统”，以尽量保障行驶列车安全。

　　抗震防灾法制化

　　为及时有效应对地震灾害，日本不断完善相关法律。1978年12月开始实施《大规模地震对策特别措施法》，主要内容有：根据大规模地震相关信息，总理大臣发布紧急宣言，指定“地震防灾对策强化地区”，指示地方政府采取紧急措施，努力减轻地震灾害等。1979年6月，根据中央防灾会议专家委员会的建议，在可能发生震度6弱以上、20分钟内2米以上海啸可能波及范围，总理大臣指定静冈县及其相邻地区167个市町村为“地震防灾对策强化地区”。1995年1月阪神大地震发生后，为了健全地震调查研究体制，同年7月开始实施《地震防灾对策特别措施法》。该法律规定，“地震调查研究推进本部”设置在总理府，该推进本部负责全国地震调查研究的规划和协调，组成学者专家为主的政策委员会和地震调查委员会，制定关于地震活动的政府行政见解等。

　　损失推算精确化

　　就可能发生在近畿和中部地区的内陆直下型地震，日本政府中央防灾会议的专门调查会今年5月14日公布了建筑倒塌等造成的全年经济损失预测。预测称，受灾最为严重的近畿地区的经济损失将达74万亿日元（约合5万亿元人民币），中部地区为33万亿日元，虽均低于首都直下型地震所造成的106万亿日元经济损失，但近畿的损失数额比政府最初的2008年度预算仅少9万亿日元。上述预测以在冬季中午发生超出阪神大地震的里氏7.6级强震为假想案例。此外，近畿与中部地区震后第二天的避难人数预计分别达555万和250万人，两地暂时无法回家的受灾民众则分别为200万和96万人。垮塌的建筑将造成大阪府与爱知县西部几乎所有地面交通中断，恐将给救援与避难带来很大困难。专业调查会去年11月的公布预测称，如果两地发生地震，预计近畿与中部地区将分别有4.2万与1.1万人罹难。不回避预计死亡人数的地震损失精确化，有利于官方和民众做到心中有数，有利于政府相关部门制定抗震救灾预案。

　　避难场所分散化

　　地震发生后，受灾民众去哪里避难？如果是短时间的露天场所，就去附近的公园。日本城市公园的特点是整体数量多、单个面积小，人们可以就近紧急避难。日本城市在建设公园立项时，就考虑到地震时作为避难场所。如果是数日或长期的室内场所，受灾民众就去附近学校、市民会馆或体育馆等。避难人群必须考虑分散安置，过分集中将导致局部环境卫生条件下降，容易引发疾病。在日本，学校被看作儿童的主要活动场所，也是灾害发生时的疏散地。阪神大地震后，日本没有学生因地震死于学校。尽管如此，去年新潟县中越近海地震中约有300幢教学楼受损，有的因房顶坍塌而无法发挥避难作用。据文部科学省推算，全国共有约1万幢学校设施很可能在震度超过6强（日本标准）的大地震中倒塌。政府将从2008年度起，用5年时间强化抗震性能较弱的设施。

　　抗震教育普及化

　　9月1日是日本的“防灾日”。每年这一天，日本社会各界都要举行防灾知识讲座、防灾演习、防灾新产品推介等丰富多彩的活动，各行各业为抗震救灾献计献策。

　　地震发生后，应该做什么？在校学生说，钻到桌底下；家庭妇女说，先关掉火源；公司白领说，别盲目向外跑。灾区以外的大学生说，去灾区当志愿者。

　　应对地震发生，企业做了什么？建筑公司说，临街窗户不能安装易碎玻璃；家具公司说，提醒消费者把高大家具固定好；通信公司说，设置专项服务应对震后出现拨打电话高峰。

　　地震发生前，个人能做什么？日本商店大都销售“常备灾害应急物品袋”，袋中有饮用水、压缩食品、收音机、常用药品、常用器械、简易帐篷、便携马桶等。购买并常备这种应急物品袋，一旦地震发生，短时间内可以不依赖救援。

　　中国四川省汶川大地震震惊了日本。日本专家估算，其能量至少相当于阪神地震20倍。捐款捐物援救中国地震灾区，在多震多灾的日本已成为民众意识和自觉行动。连日来，前来中国驻日本使馆赈灾的日本人络绎不绝，体现了日本人民对近邻中国人民的关爱之情。 （记者 于 青）

　印尼　发展规划有防灾

　　印度尼西亚是一个地震等自然灾害多发的国家，正如印尼亚齐与尼亚斯重建机构负责人卢迪在接受记者采访时所介绍的那样，印尼的众多岛屿均处在地震带上，“都很不安稳”。经历多次地震灾难的“万岛之国”，在灾害管理方面有许多值得借鉴的地方。

　　印尼政府曾因灾后救援不及时和低效率，广受民众诟病。印尼全国救灾管理中心曾一度隶属于副总统秘书处，只在灾害发生后才发挥有限的协调作用。2007年，印尼政府出台了《灾害管理法》，规定全国救灾管理中心升格为独立的政府机构，担负救灾指挥和执行功能。该法还规定在突发事件发生后，各级政府部门根据事件的不同类型和严重程度应采取的对应措施。

　　同一年，印尼政府还发起了全国防灾减灾行动计划，该计划的实施有助于协调相关部门有效参与防灾救灾工作。全国防灾减灾行动计划被纳入国家中长期发展规划，涉及地震灾害的监控、早期预警系统配置等内容，而且规定灾后紧急救援所需的资金全部来自中央和地方政府的年度预算。

　　印尼政府还大力推广以社区为单位的防灾救灾行动，宣传自防自救，其中最为人称道的是“自然灾害志愿者”项目。该项目由印尼社会事务部发起，成员多具备一定的技术知识。目前，这个项目的志愿者已有两万人，几乎遍布全国各地。他们一方面向社区或乡村宣传防灾救灾意识和技能，另一方面成为地震等灾害发生后的先遣队，及时参与抢险救灾。

　　在一些通信等基础设施很不发达的地区，发生灾难之后政府援助常常不能及时到位。针对这种情况，政府大力鼓励社区自救，包括使用土办法预测自然灾害等。印尼的贫困人口大约占一半，长期以来，他们都把养家糊口放在第一位，对平常时有发生的小地震已习以为常，所以防震意识比较淡薄。经过政府这几年的宣传教育，他们的防震、防灾意识已有所提高。

　　卢迪还告诉记者，对于地震、海啸等自然灾害，人们是无法准确预测的，但是可以做到有备无患。2007年12月，为了纪念2004年底印度洋海啸罹难者，印尼总统苏西洛亲自主持了一次大规模的防震、防海啸演习。这种演习主要是让民众提高警惕性，一方面要警惕地震，另一方面也要警惕地震引发的泥石流、火灾、疫病等种种次生灾害，以及帮助广大民众懂得，如何在灾难来临的时候有效应对，及时逃生。

　　另外，印尼还与多个国家在利用卫星监测地震等领域展开合作，同时健全灾害信息搜集和传播系统，以提高精确度，保证及时有效地展开抢险救灾。（记者 孙天仁）

　西班牙　应急部队作用大

　　在2006年10月12日西班牙国庆日检阅队伍中，出现了一支由头戴黄色贝雷帽、身着黑制服的官兵组成的新型部队，这就是西班牙武装部队中的应急部队。

　　这是根据2006年4月颁布的皇家法令而创建的一支保护公民人身和财产安全的专门部队，其任务不是打仗，而是应对严重自然灾害和重大突发事故。其应对的自然灾害包括地震、雪灾、洪灾、滑坡和森林大火，重大事故包括核、化学、放射性物质等的泄漏以及突发重大环境污染、恐怖袭击或暴力行为等不测事件造成的严重破坏。

　　应急部队现有近4000人，都是经过严格选拔的，并全部经过应对重大自然灾害和突发事件的理论培训和实战训练。部队配备有先进的抗灾救援装备，如水陆两用飞机、直升机、救生艇、各种车辆、重型工程机械、除雪机、水净化机、防核防化设备以及警犬等。优秀的人才、精良的装备，使这支应急部队具有反应快、能力强等应对重大灾害和事故的强大战斗力。

　　这支部队分散驻扎在全国7个基地，一旦某地发生紧急状况，便可就近以最快的速度到达现场，对灾害或事故进行有效处置。如今，它已经成为西班牙抗灾救援、处置突发事故的一支“尖兵”，2007年以来已多次参加国内外的抗灾救援：在国内，参加了加纳利、科尔多瓦、特内里费和卡斯特利翁等地的森林大火扑救，以及阿里坎特地区的抗洪救灾；在国外，参与了扑灭希腊和意大利境内森林大火的行动。（记者 张金江）

　　墨西哥　注重预警促防范

　　早在10年前，墨西哥城就开始实行地震预警机制。设在太平洋沿岸的预警装置感受到地壳的震动后，40秒钟左右就能通过电台信号将信息发回墨西哥城的控制中心，控制中心随即发出预警信息，人们就能迅速撤离到安全地带。目前这一机制已经在学校和一些大型商务楼里得到了运用。

　　墨西哥也是曾经遭受过大地震的国家。1985年9月19日7时19分，一场里氏8.1级的地震袭向墨西哥城。第二天晚上7时38分，里氏7.9级的余震再次袭击这座城市。在这场灾难中，共有近4万人死亡。墨西哥国家地震服务中心主任卡洛斯·巴尔德斯博士介绍说，这次大地震导致3万座建筑物被毁，6.8万多所房屋受损。这使墨西哥1986年出台了严格的建筑法规，要求建在土质松软地基上的新建筑物之间，必须留有一定空间，避免地震发生时房子互相碰撞而倒塌。

　　墨西哥还特别强化了居民对地震的防范意识。墨西哥内政部公民保障局技术主任何塞·路易斯认为，平时教大家学会如何保护自己，是地震时最有效的逃生办法。墨西哥政府对全国青少年实行地震灾害的义务教育，让他们知道如何防御地震灾害。一旦发生地震，学校老师会带着学生去空旷的地方躲避。墨西哥所有公共场所都贴有如何防范地震的宣传牌。路易斯说，墨西哥和地震多发的日本有着不同的防震经验。日本房屋结构比较轻，所以会教民众在地震来袭时躲在桌子底下，但墨西哥的房屋结构沉重，当房屋倒塌时，桌子下的人很难幸免，因此墨西哥居民应熟悉自己所处的环境，知道紧急出口在哪里，即便晚上睡觉时发生地震，也知道家里何处最安全。另外，裹着床单和被子逃生，远比只穿内衣逃生安全。此外，每个家庭都要求有防范地震的意识和预案，比如断电的情况下如何离开、熟知家里钥匙或重要文件的位置，还可以给家里每个人准备写有名字、地址和血型的卡片，随身携带以防不测。

　　对于如何救援，路易斯说，救援时最好的交通运输工具是小型飞机，虽然能运载的东西可能比较少，但它速度快，能在最关键时刻起到作用。救灾队的队长应该是熟悉倒塌房屋结构的人，因此楼房的设计者是比较好的人选。由于房屋倒塌后无法迅速判断废墟下是否有人，因此不能轻易使用机器，最合适的方法是使用人力。巴尔德斯补充说，挖掘废墟时，要尽量避免大量粉尘导致被困在废墟下的人窒息而死。救援工作要有一定节奏，最好能挖掘一段时间后，全场安静5分钟，用听诊器来判断是否有幸存者求救的信号。

　　1985年的地震让墨西哥人拥有防震意识的同时，还让墨西哥拥有了一支名为“鼹鼠”的救援队。他们通过特殊的绳索、打钻和固定工具打通行进渠道，使用搜救犬、敏感的震动和声波仪、机器人来寻找幸存者。有时，他们甚至爬到坍塌建筑物内部来确定幸存者状况。“鼹鼠”救援队已在印尼海啸等多次国际救援行动中发挥作用。（记者 王新萍）

　智利　应对灾害靠机制

　　智利位于太平洋板块和美洲大陆板块交界处的狭长地带，是世界上地震和火山频发的国家之一。中低强度的地震基本上每年都有，一些火山至今仍处在活跃期。就在今年5月初，智利南部休眠了9000年的柴滕火山再次喷发，附近居民被迫疏散。

　　智利政府和人民在与地震等重大灾害作斗争的过程中，积累了很多经验，特别是建立了一套比较完善的应对机制。智利在宪法中就规定了各大区区长和省长具有采取一切必要措施防范和应对突发灾害的权利和义务。许多应急救灾机制已经规范化、法律化。智利中央政府设有国家紧急事件办公室，专门负责监测、组织协调全国范围内的突发灾害的预防和应对。国家紧急事件办公室对各类灾害都有一系列的应对计划，比如地震应对计划、火山喷发应对计划、化学品泄漏应对计划等。

　　在地震应对计划中，有如下几项应做的工作：事先注重预防，包括长期进行地震安全教育，实施防震建筑规划，包括整改违规建筑、指导加固不安全建筑等。在灾害突发后，则以最快速度启动紧急行动委员会，负责搜集和报告灾害，向社会发布消息，提出抗灾建议，组织指导各方的救灾行动。

　　在紧急救灾的同时，展开灾民安置，包括提供临时居住点、发放食品饮用水、提供医疗服务等。最后一步是灾后重建，重建要首先听取专家意见，以决定是否组织在灾害地点原地重建，还是迁移到更安全地带重建。

　　国家紧急事件办公室还专门有一项“学校安全计划”，指导各级教育单位的应急防范工作。该计划要求各类学校都要成立安全委员会，其委员一般由校长、安全监察员、教师代表、高年级学生代表、附近的警察、消防、医院代表、家长代表等组成，平时训练老师和学生的安全防范能力，突发事件发生后则负责指挥应对。安全委员会要制定计划，对可能发生的地震、火山喷发、海啸、洪水、泥石流等自然灾害，以及对火灾、交通事故、触电事故、化学品事故等，要知道如何应对。

　　作为一个自然灾害多发国家，智利领导人对救灾非常重视。5月初智利南部柴滕火山喷发后的10天时间里，智利女总统巴切莱特两次赶赴灾区，组织救援和疏散，政府还特设了一个总统特别代表处，负责灾区重建和灾区民众安置。智利军队在各项救灾中表现出色，这次火山喷发导致陆路中断，智利海军从河道上组织疏散灾区民众。（记者 范剑青）

　英国　防灾救灾重长效

　　英国是地处欧洲西部的岛国，与欧洲大陆隔海相望。由于特殊的地理、气候等条件，极其严重的自然灾害并不多见。比如地震，英国有记录以来最强烈的地震是发生在1931年的里氏6.1级地震。今年2月底英格兰东北部发生里氏5.3级地震，就成为过去25年来最强烈的地震。去年夏天，英国两大河流泰晤士河和塞文河水位暴涨，英格兰中西部地区以及威尔士大部分地区遭遇了６０年来最为严重的洪涝灾害，10多个郡的居民生活一度受到严重影响，但没有造成重大人员伤亡。

　　虽说英国的自然灾害较少，且不是特别严重，但英国的防灾、救灾措施不少，而且极其注重长效。

　　一是信息畅通。去年的洪灾一出现，全国的新闻媒体便迅速跟进，铺天盖地报道最新灾情，这不仅有利于受灾地区的救灾行动，更及时提醒其他地区人员避免进入灾区，进而减轻灾区压力，也防止了不必要的损失。

　　二是反应迅速。洪灾出现，政府迅速启动应急机制，增派救援人员火速赶往灾区，展开救护。同时在第一时间开通救援热线电话，不间断地通过媒体向社会公布，并且通过媒体指导受灾地区居民如何实行自救和互救，甚至包括如何在洪水造成污染的情况下采取措施获得洁净水。

　　三是善后处理得法。无论是地震、洪水，还是常见的风灾，英国善后处理有一套完善的机制。除了政府拨款和社会捐助外，更重要的是依靠商业保险。据英国保险业估计，英国去年洪灾后，保险公司向灾区居民家庭及商业企业理赔金额高达15亿英镑。平时鼓励买保险，受灾后获取赔偿，不失为保证长期平安的可行之道。

　　四是建立多渠道应急机制。任何国家、社会都难免发生天灾人祸。为防不测，最重要的是建立多渠道的应急机制。在英国，除了政府建立常备应急机制外，一些大型公司，甚至社区都有相应的应急措施。记者曾采访过英国石油公司旗下的威奇法姆油田，据那里的工作人员介绍，为防不测，公司号召职员充当志愿者，平时在工作之余进行适当培训，一旦有事随时能组建应急小组，在第一时间处理突发事件。依靠这种自上而下的常备应急机制，才能真正做到“迅速而有效”。（记者 王如君；来源 人民日报）