从地震灾害看中外应急机制

丁元竹

  四川汶川大地震发生以来，很多外国媒体对我们国家的应急救援表示了赞赏。我觉得，这次我们的应急表现是非常出色的。这几天我一直在想，这次危机和前几次危机的处理特点是什么？我总结为：这次我们政府快速反应、措施得当、效果明显，标志着我们国家突发事件管理的体制和机制已经走向成熟。

　　第一、反应迅速。第一时间迅速做出反应，迅速公布信息，减少不必要的社会恐慌，另外也得到了国际上的支持。我们通过各种媒体渠道，在第一时间把这个让人感觉到震惊的消息告诉全社会，而且，胡总书记立即作出批示，温总理在第一时间赶到灾区，我们的救援队伍迅速开始行动，反应非常的迅速。

　　第二、这次救援的人员非常专业，参与的部门非常协调，提高了这次救助反应的效率，突出的表现就是政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合。另外中央政府和地方政府密切配合。在这种配合的过程当中，达到了很好的救助效果。

　　第三、我们党、我们政府、领导人表现出了非常好的亲和力。这是危机管理当中非常重要的一个方面。通过这种亲和力凝聚了全党和全国人民，也吸引了国际社会的关注和支持。

　　第四、我们在及时沟通信息、及时提供援助、及时提供各种物质支持的同时，启动了心理援助。汶川地震发生不久，我认识的一些搞心理援助的朋友，都被通知要赴灾区。目前，心理援助已成了灾区救援很重要的一部分，提高了我们这次应急管理的水平和质量。

　　从这四个方面，我认为，这次应急处理标志着我们国家在突发事件管理的机制和体制建设方面，走向了成熟，走向了一个新的阶段。

　　发达国家处理突发事件的主要特点

　　国外一些发达国家如美国和英国，突发事件管理起步比我们早。根据我的观察，他们主要有6个方面的特点：

　　分级管理、分级响应。如美国应对突出事件就是分级管理、分级响应。联邦政府和地方政府有不同的责任，他们是根据突发事件的性质、规模、可能产生的影响分开来管的，这样能提高管理效率。我们必须看到，美国是一个联邦制国家，如果地方政府发生了事情，首先地方政府自己解决不了，要求联邦政府解决，那么联邦政府就会参与，这个是它的特点，也是由它的体制决定的。

　　相关部门协作，大家共同快速有效地采取措施。因为突发事件一般有综合性、跨地域的特点，这就需要不同政府部门之间的合作。比如英国伦敦爆炸事件当中，警察、情报、交通、文化等部门密切合作。

　　增强全社会突发事件意识和能力。美国等国家不断进行全民训练，通过这种培训来提高各种突发事件的管理水平。如美国“9·11”事件后，联邦紧急事务管理署通过市民服务队，对全国的居民进行一些应急培训。培训的主要内容为：准备应急物资，要求每个家庭必须准备三天的医疗设施、药物、饮水等；学习自救和互救技能等；必要的时候能够迅速参与一些应急的事务。在美国“9·11”事件发生过程当中，两个双子座都面临着倒塌的危险，很多男士在楼梯上还要让女士先走，这表明他们的危机反应能力和训练有素。在没有发生这次大地震之前，我在文汇报写过一篇关于提高全民应急意识和应急能力的文章，提高全民应急意识和应急能力非常重要。美国参议员罗布特·埃克斯说过一句话，突发事件第一反应者不是警察也不是消防人员，最快的就是目击人。如果目击者做出第一反应，并由此启动应急管理，应急处理就会快一些。

　　重视预警分析和结果评估。这里有两点：一点是在突发事件没有发生之前我们要通过对于各种信息的筛选，尽可能不让它发生，就是说在事件发生之前就把它控制住，把损失降到最低程度。还有一点是突发事件发生后对结果进行全面评估。“9·11”事件之后，美国国会专门成立了一个委员会，对“9·11”发生的原因、过程、产生的影响以及以后怎么采取措施进行了评估，出了一个很长的报告。这就是说，一方面要注重事前管理，另一个方面在危机过后要进一步总结和评估，所谓“前事不忘，后世之师”。

　　重视常规管理。这个就是在日常的管理过程当中，尽可能避免问题发生。日本阪神大地震发生后，他们发现这个地区80%死者都是死于建筑物，尤其是老朽的木质建筑。根据这个教训，他们先后3次修订《建筑标准法》，就是提高建筑标准的抗震设计，这就为后来的预防做好了准备。

　　应急心理救助机制。西方一些发达国家有完善的应急心理救助机制。“9·11”事件就是一个非常典型的例子。他们通过调查发现，在“9·11”事件中受过影响的人存在心理问题，联邦政府为此投入大约2000万美元的资金，动员社会各个方面的力量，包括社区、个人、社会组织等等，进行心理恢复工作。我2005年去美国的时候，正好发生新奥尔良灾害。在美国红十字会，我问了他们这方面的问题。他们说，政府也好，军队也好，可以把受灾的人救出来，可以给他们吃的、住的。但是，对于那些失去了亲人和遭受损失的人们来说，他们进入正常生活以后，周边的人和社会组织怎么关怀他们，让他们心理上得到更多的宽慰和安抚，也是非常非常重要的，西方国家特别是美国、英国对此都比较关注。

　　国外很注重应急志愿者的“平时培训”
　　在四川这次地震灾后救援中，我们看到来自方方面面的志愿者发挥了很好的作用。在2006年国务院颁布的《突发事件管理条例》里有一条：“研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”。这几年，有关部门在这方面做了积极努力，但是我们的努力与实际需要还是有一定距离，这个距离主要来自于我们对应急志愿者的认识、培养等方面。

　　美国在遇到突发事件时，会动用大量的应急志愿者，但是他们平时就很注重在公民里面进行培训，通过社区或者相关机构，对居民做一些类似地震这样的技能培训，一旦需要的时候政府就公开招募，受过培训的人就可以马上参加。如美国的消防志愿者，就是平时训练。他们平时也上班，但是一旦有需要的时候，马上可以投入工作。为什么要进行培训呢？他们有个说法特别好，公民提高自己的应急能力是应该承担的社会责任。所以，他们周末的时候就会去参加这样的培训，培训一般是八个学时，还要经过考试，也不给你钱什么的，就是你应该接受这样的教育。我们在这方面缺少培训，一旦有紧急需要的时候，虽然有大量需求，但不能得到满足。

　　其实，每个公民都是一个潜在的志愿者。有人问我，这次震后救灾对志愿者有什么忠告？我觉得这次不能对志愿者要求什么，而是要对我们全体公民要求什么，就是要求我们作为公民都应该具备应急意识和各种应急能力。一旦在突发事件需要的时候，我们都应该去做志愿者，这样理解可能比较全面。你看一些发达国家，有各种各样的志愿者，有老年也有青年，不同年龄都有责任去尽社会义务，这是我对这个问题的理解和回答。

　　设立全国哀悼日是“以人为本”也是国际惯例

　　这次抗震救灾，中国人民所表现出来的空前民族团结和在抗震救灾中表现出来的勇敢、正义、关爱和负责任的精神，体现出了我们民族核心的价值，得到全世界的认可和赞扬。这也标志着中国的软实力得到了很好的发挥。什么是软实力？就是一个民族、国家、组织机构的文化价值、政策等，能够吸引别人，能够得到别人的认可和欣赏。我觉得这个非常重要，我也把它理解为中国崛起重要的一部分。

　　抗震救灾中，国务院把2008年5月19日至21日定为全国哀悼日，5月19日14时28分起全国人民默哀3分钟。根据法律以国家最高行政机关发布政令的方式向自然灾害中遇难的平民致哀，在中国历史上还是第一次。这个首先是体现了以人为本，以民为本。现在，国内外普遍认为，这是我国第一次为百姓进行默哀，充分体现了十六大以来我们党以人为本的理念。

　　通过这样一种方式来表达人们的哀思，形成了更好的凝聚力，可以告慰死者，也可以抚慰生者，这个非常重要。这种举国哀悼，我觉得是13亿人对死者的最高礼仪，从领导到百姓，每个人心中都表达着他们心中的一种哀思。同时也向全世界展示中国，中国共产党提出来的以人为本不是一句空话，而是实实在在的，是对生命的一种关爱。

　　设立国家哀悼日也是国际惯例。如美国“9·11”事件以后，就把9月14日设立为国家的哀悼日，还有一些国家也是这样做的。

　　在突发事件处理中“信息公开”可以稳定人心

　　信息公开是国家应急机制的一个重要组成部分。

　　我觉得，这次汶川地震，我们国家“信息公开”做的确实非常好，在第一时间公布地震信息，接着各种媒体就开始直播灾区的情况。我们抗震救灾总指挥部开了十几次会议，每一次会议都及时公布。另外每天都要发布死亡人数、失踪人数的信息、余震的信息等等，这充分表现了信息公开。那么信息公开有什么好处呢？从以往的经验来看，信息公开首先可以稳定民心，这次尽管经历这么大的灾害，我觉得老百姓心里都很踏实，都相信政府公布的这些信息，这样就保持了社会的稳定，同时也避免了各种谣言的流传，因为恐慌大多是由于突发事件中信息不通畅引起的。

　　从国际经验来看也是这样。如美国“9·11”事件发生后不久，美国又遭受了其他方面的袭击，比如说炭疽粉末邮件的袭击，在民众中造成一定的恐慌，美国政府没有因为刚刚发生“9·11”事件就隐瞒事实真相，相反在第一时间向民众公布这方面的信息。当然，他们也考虑到公布这样的信息可能带来的负面因素。这样，美国一方面非常出色地处理了“9·11”事件，另外一方面也处理了“9·11”事件以后出现的新风险和危机。通过这个可以看出，信息公开是有利于突发事件处理的。

　　纽约市市长朱利安尼是处理突发事件一个很有名的高手。他在自己的书中写到，我一确认飞机撞大楼是恐怖袭击后，我第一时间想到的就是应该跟纽约人民说什么，应该告诉他们纽约发生了什么？这次政府及时告诉全国人民汶川发生了8级大地震，而且也告诉民众还有一些余震，甚至震后还有疫情发生的可能，这样大家心里就有准备。这次没有给谣言留什么空间，而且我们国家也空前地团结。我觉得，我们可以总结这次成功进行信息公开的经验，对于我们下一步更好地应对各种突发事件非常非常重要。

　　另外，我还有一个想法，信息公开实际上表明的是政府对于公众的信任。政府向全社会公开信息，就等于政府相信老百姓有这样的承受能力，相信老百姓能够跟政府共同应对这种突发事件，这种相互信任非常重要。从理论上来讲，信任实际上是合作的基础，只有在信任的基础上才会形成合作。所以，这次我们万众一心抗震救灾，原因之一就是因为在信息公开基础上形成的信任。

　　媒体在“高度关注”突发事件的同时还需注意“度”

　　这次汶川地震，媒体反应迅速。我觉得应该充分肯定我们中国媒体在这次抗震救灾中的表现，至少我个人挺感动的。一方面，我们的媒体从来没有像这次这样一天24小时关注灾区，及时把信息向全社会反映。另一方面，我们在前线的记者深入到灾区，了解第一手情况，第一时间反映出来。我们的记者也非常动感情，很多报道都打动了我们的观众。

　　但是，看了媒体的报道，我也想到一个问题，不一定对，说出来跟大家一起讨论。有一天，我在看救人报道的时候，看到我们媒体老是不断地去问一个虚弱的生还者，我想被救者已经坚持了100多个小时，不知道我们的采访者有没有想过他体力耗竭到什么程度，对他的身体有没有什么影响。还有一天中午，我在电视上看到一个伤者，记者就直接采访他，其实他应该问一下医生应不应该跟他谈话，但是他绕过医生直接问病人，我感觉不应该这样做。我们的媒体在一些突发事件里面，是不是应该更专业一些？我想这个专业应该有一些训练，应该充分考虑在危机的情况下，在突发性事件里面，一方面能更准确、更真实地反映突发事件的发生过程，另一个方面能够保证整个应急工作更好地进行。前几天，我跟减灾学院的老师们交流，他们现在开设一些有关应急的媒体专业，我说将来应急媒体专业里面，是不是应该对这方面进行更好的训练？这样就会提高我们应急管理的质量和媒体应急报道的水平。

　　还有就是网络媒体的责任问题，其实这个里面涉及到了一个突发事件的信息管理问题。不少人认为，媒体应该绝对自由，其实我看西方也不是这样的。西方它有一个基本标准，就是说你所有的媒体应该在有利于这个危机管理的前提下开展报道，政府也是要有所控制的。我觉得网络应该有自己的准则，这个准则一方面应该提醒政府、公众提一些有价值的意见，及时把民情传达给政府。另一个方面应该引导网民，朝着更有利于突发事件向好的方向发展。这也就是网络在突发事件中应当承担社会责任。在突发事件中，媒体应该承担起社会责任，就是及时反映社情民意、及时引导民众。

　　“议题管理”是国外危机管理一个非常重要的内容

　　有网友建议，应当把震区灾后重建纳入国家应急机制。从理论上讲，一个应急机制应该包括好几个部分，首先是应急的事前管理，前面我们也讨论过，在危机没有发生之前是预防管理，发生之后是危机的事后管理。第一个阶段是反应，就是对突发事件做出反应，第二个阶段采取应急的手段，目的就是把灾害控制在最小的范围，然后进入平息阶段，最后是恢复阶段。震区灾后重建是一个恢复的过程，这个在理论上没有什么问题，一个国家在考虑危机管理的时候，肯定要考虑其反应、应急处理、恢复正常，这是必然的。

　　近年来，我国各地大灾小灾不断，尤其是四川汶川地震更加提醒我们今后要进一步建立城市危机处理系统。我们确实要增强危机管理，我觉得应该建立危机“议题管理”制度。什么叫“议题管理”呢？就是通过媒体、通过社会讨论、通过各种调研、信息分析，把分散在社会当中、大家想到的或者是大家认为可能会在今后一个时期影响到整个国家的一些突发性事件的苗头都整理出来，形成一系列的议题。

　　在国外，“议题管理”是危机管理一个非常重要的内容，通过对议题的梳理、鉴别来防范各种危机。目前，我们国家这方面怎么样呢？应该说，从2003年非典以后，国家对整个危机管理、突发事件的管理非常重视，中央也成立了相应的机构，另外全国人大在宪法里面也增加了关于应急的条款，国务院也颁布了《突发事件应急管理条例》，包括各个城市、各个地区也都制订了相应的应急预案等等。我觉得，政府也好、民众也好，对突发性事件的认识都有很大提高。但是，在“议题管理”方面显然还有很多事情要做，特别是要加强预警。

　　建立完善一个众志成城适应国家需要的应急机制

　　下一步怎么做呢？我想可能有一些地方需要改进，可以从四个方面进行：

　　一、要加强社会危机教育。今年年初的时候，我去广东。这次雪灾对广东影响比较大，而且广东的反应也非常快。我当时跟广东的同事聊起来，当时我们几十万人挤在广场，如果他们有一定的应急意识和能力，情况就不会是后来的那样，所以要加强社会危机教育。

　　二、要改进我们的预警分析和评估。尽管地震的预测是一个世界难题，但是我觉得还是要提高这方面的认识，提高我们对地震预测的能力。除了地震以外，其他各种突发性事件的预测能力、预警能力都需要提高。

　　三、对已发生的各种突发性事件，要进行影响评估，找出原因和问题，提出下一步的建议。任何一个民族不论从哪里学习，都不如从自己的失败和教训中学习来得快，在应急管理方面也是同样道理。

　　四、加强日常工作。这个我前面已经讲过了，我举了日本的例子，就是类似地震这样的东西，预防是最重要的，另外就是提高我们各种建筑的抗震标准和抗震能力，这是最关键的。

　　我们整个国家的应急机制要真正地建立和完善起来，需要政府也需要全社会的参与。只要我们从国家发展、社会稳定、人民安居乐业的高度着眼，我想我们一定能够建立起一个众志成城、一个更适应我们国家需要的应急机制。