全球化时代的国际危机及其中国的应对

刘长敏

    摘要：全球化时代，相比传统军事安全，环境、经济、文化等非传统安全威胁日增。“地球村”的形成，使得任何一场国际危机都有可能波及到其他国家，传统的纯粹的双边冲突或国内危机已日趋罕见。全球性，多领域，相互触发，如何应对全球化时代的新危机，中国应了解全球化时代国际危机的特征、全球危机问题与安全理念的转变，并借鉴有关国家危机应对的做法，居安思危，防患未然。

序言

    新中国建立以后，我国经历了多次危机。在党中央领导下，全国人民同心同德，使一些危机得以化解和有效控制。但总体来说，我们的危机意识还比较薄弱，危机应对的心理准备、制度准备、法律准备还需要进一步地完善和加强。今天，是一个全球化的时代，中国的发展已经无退路地融入于全球化进程，了解全球化时代国际危机的特征、全球危机问题与安全理念的转变和有关国家危机应对的做法，对我国居安思危、积极防范和沉着应对全球化时代的国际危机，意义重大。

一、全球化时代国际危机的特征

    人类社会一产生，危机便随之出现。如古代罗马与迦太基对抗导致的紧张局势，古代希腊与周边城邦国家产生的纠纷和战争，等等。进入近代以后，随着大批民族国家的形成，国际危机，特别是战争危机层出不穷，其典型或高潮是20世纪上半叶的两场世界大战。第二次世界大战以后，特别是20世纪下半叶以来，在全球化迅猛的进程中——主权国家数量急剧增加、人类科学技术水平高速发展、全球经济的联系日益加强——国际危机呈现出一系列与以往截然不同的全新特征。
    1．越来越强的扩展性
    与以往相比，当代国际危机在规模上具有越来越强的扩展性。在古代和中世纪，受生产力发展的限制，国际危机的影响基本上局限在一个很小的地域范围内，如中世纪欧洲大陆的王朝战争，有时对一海之隔的英伦诸岛都没有什么触动。500年前地理大发现后，欧洲列强开始向全球进行殖民扩张，但是影响面还是有限的，即使是拿破仑战争这样重大的战乱，主要影响仍局限于欧洲。20世纪初，第一次世界大战的爆发，使人们第一次看到了全球性的国际危机。
    进入20世纪下半叶，情况发生了剧变。一方面，大型远洋舰队、超音速喷气机、原子弹、中远程导弹、人造地球卫星、核潜艇、宇宙飞船，乃至航天飞机的陆续出现，使我们的星球显得日益狭小；另一方面，随着各国在原料、市场、资金、技术、人力等方面互相依赖的加深，“地球村”日趋成型，使得任何一场国际危机都有可能波及到其他国家。近年来纯粹的双边冲突或国内危机已日趋罕见，相比之下，若干国家或国家集团之间的冲突趋多，而这往往会扩展为整个地区的冲突和危机不断。更令全人类震惊和担忧的是，超级大国之间或具有全球影响的大国间一旦发生冲突，则会导致世界性危机，甚至会勾画出“星球大战”战略，出现冲突从地球扩展至太空的可能。
    2．连锁反应的综合性
    与以往相比，全球化时代的国际危机在内容上具有多元化的特征，并相互交织和影响。全球化时代，国际社会空前的流动，国家间交往的频繁，使得国际政治中的传统安全问题不再始终占据首要位置。任何一个“非传统安全”领域——经济、社会、金融、环保、国际组织犯罪、恐怖主义、走私、非法移民、贩毒——都可能出现危机，并产生重大的国际影响。以金融风暴为例，全球资金一体化加上交易电子化，使得资金在瞬间就可以快速地流动，金融风暴可以在很短的时间里从一个国家传到另一个国家，从一个区域传到另一个区域，最终形成一场全球经济浩劫，其破坏力并不亚于一场世界大战，1997年东南亚金融危机产生的连锁反应就是明证。
    2003年在全球范围内爆发的SARS，虽然是一场由异常病毒引起的公共卫生危机，但由于传染性极强、死亡率较高，一时间引起了国际社会的恐慌，同时，疾病的流行还导致了一些国家市场的萧条和经济的暂时衰退。
    今天，科学技术的新成就在某些领域被滥用以至畸形发展，也会在人类与大自然的关系方面引起国际危机。近几十年来核工业、石油化学工业、电力工业、汽车工业、冶金工业、军火工业等部门不断采用新的科学成果超高速发展。一些国家的工业化进程使人类正面临全球范围越来越严重的陆地、海洋、天空的污染问题，由于环境污染导致的恶性疾病的流行、农业生产的衰退、自然灾害的频发使危机呈现出综合性的特征。
    3．难以预料的突发性
    与以往相比，当代国际危机在形式上愈发难于预料和应对。如美国“9·11”事件，“敌人”是劫持飞机而来、又与飞机同归于尽的，谁也无法确定恐怖主义的方位、攻击位置、攻击形态，甚至无法确定到底敌人是谁？其攻击的动机又是什么？遭到攻击、立志将反恐进行到底的美国人也是一头雾水，正如美国著名学者沃勒斯坦（Wallerstein）评论所说：“我想美国政府也不知道反恐怖主义指的是什么，又该如何来做。我相信美国政府内部对这个议题一定是辩论激烈，这样的辩论会一直存在。”
    2003年春天，SARS病毒在世界范围内流行，由于这是一种从未见过的病毒，国际医学界束手无策，拿不出有效的治疗方案，死亡率居高不下。直到5月1日，美国《科学》杂志才刊登了两份“非典”病毒基因组序列研究论文，科学家第一次观察到了新病毒的分子组成结构。SARS余波未平，2004年新年伊始，亚洲各国又突然爆发了以H5N1病毒为感染源的禽流感，包括中国在内的亚洲一些国家陆续出现疫情，这促使世界卫生组织宣布：全球安全面临新的威胁。可以预料的是，未来人类面临的危机形式将超出我们的想象，愈来愈多的新形式会出现。

二、全球性问题与安全理念的转变

    在全球化时代，全球性问题大量涌现。所谓全球性问题，是指全人类在自身发展过程中所共同面临的世界性问题。根据我国著名的全球化问题专家、中国政法大学全球化问题研究中心主任蔡拓教授的总结和归纳，全球性问题主要有：战争与和平、南北关系、国际新秩序、生态失衡与环境污染、资源短缺、人口爆炸、粮食危机与全球贫困、海洋利用与宇宙开发、人权、民族主义、恐怖主义、难民、毒品、艾滋病、精神迷乱与道德失落，既包括人与人的关系，也包括人与自然的关系。所有这一切使全人类比以往任何时候都更加连为一体，人类将面临一系列全球性问题的共同挑战。
    1.安全内涵的外溢，出现了传统安全和非传统安全
    全球性问题的出现，直接导致和出现了传统安全和非传统安全的区别。在全球化时代的今天，军事安全等“高级政治”问题已经不再始终居于国际政治议事日程的首位，经济、社会发展以及环境保护等“低级政治”的重要性日趋凸显。非传统安全因素，如资源供给、生存环境等一切与人类生存与发展有关的因素都进入了安全视野。“今天，国家面临的是风险和危险，而不是敌人”，联合国开发计划署的《1994年人类发展报告》明确指出：“安全概念必须改变——由单独强调国家安全转向更多强调人的安全，由通过军备实现安全转向通过人类发展实现安全，由领土安全转向食物、就业和环境安全。”同时，传统安全威胁与非传统安全威胁的内容是相互交织且可以相互转化的，如恐怖主义袭击，看起来属于非传统安全因素，实际上威胁的是国家的传统安全领域。
    2.安全对象的泛化，出现向纵向伸展和横向蔓延的趋势
    以往国际关系学研究的主要对象是国家安全和国际安全关系，随着全球化时代的到来，国际社会行为体多元化成为现实，安全研究的领域逐步扩展。从纵向来看，如果我们把安全问题看成是从个人到国家、国际社会的立体结构，就会发现安全对象出现向垂直两端发展的趋势，更加强调位于最上端的全球（国际体系和国际社会）安全和最下端的人（国家和国际社会的最基本单位）的安全。从横向分析，如果我们把传统的安全问题仅局限于主权完整和军事安全，现在出现了向众多领域蔓延的明显趋势。总之，向上外溢至国际组织、国际体系，向下外溢至团体、个人，侧向外溢至政治、经济、社会、环境、人类领域。在这种外溢中，个人顺理成章地成为安全关注的焦点，人类安全也被提到了前所未有的高度。
    3.安全模式的转变，从竞争安全向制度安全和合作安全发展
    国际关系的现实主义学派认定国际体系的基本特征是无政府状态，断言国际关系的本质是竞争安全。为了制约国家的行为和保证国际社会的安全，相应的国际制度和机制被建立起来。今天，在时代主题发生变化和全球化背景的共同作用下，世界大多数国家已经自觉或不自觉地调整了发展坐标，合作安全的新理念越来越被人们所接受。因为，传统的对抗性政治思维和“一方所得必定是另一方所失”的国际交往法则已不适用：在核战争与核扩散、世界经济政治秩序混乱与不公正、生态失衡与环境污染、资源短缺、人口爆炸、毒品泛滥、艾滋病传播等全球性问题面前，坚持社会制度、意识形态的对抗毫无意义，人类整体的生存威胁已经摆到首位。全球化问题具有鲜明的跨国界特征，任何单个国家都无法解决和应对，只能在相互交流与合作中求得问题的最终解决。“非此即彼”的零和博弈模式日趋减少，共赢的正和博弈模式越来越被国际社会所接受，突出共同利益与共同特点日益成为处理国际关系的基本准则。
    4.安全主体多元化，全球多层次安全保障体系正在构建之中
    自20世纪七八十年代以来，由于全球化问题及人类所面临的各种危机的出现，国家越来越显示出能力的局限性，尽管在各种危机的处理中国家依然发挥主导作用，民族国家依然是国际政治舞台上最重要的行为主体。因此，“有效的治理必须建立在国家和市场之上”已经成为越来越多国家的共识，国家的权力出现了“对外向超国家实体转让，对内向次国家集团转移”的现象，建立全球公民社会基础上的“全球治理”已经成为冷战结束以来国际关系领域兴起的新的话语，其基本认知是：从全球角度来说，治理事务过去主要被视为处理政府之间的关系，现在它还涉及非政府组织、公民的迁移、跨国公司及全球性资本市场。在“全球治理”视角下，国家和国家之外的各类国际行为体均被看作是治理合作的主体，合作的主体由政府扩大到非政府，强调不但要重视国家间的合作，而且要重视国家和非国家行为体之间的合作。

三、加快危机管理制度与机制建设

    全球化日益发展的今天，突发性灾难引发的全球性危机出现增长趋势，在危机应对过程中，建立和完善行之有效的危机管理制度，加强与国际社会的交流与合作，以整体的力量战胜危机，已成为各国政府必要的政策选择。
    1.增强国际合作意识，更好地维护中国的国家利益
    中国除了2001年与俄罗斯和中亚五国成立了上海合作组织、2003年成为刚刚生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的成员国外，还应该进一步扩大与国际社会进行合作的渠道和领域，以最大限度地减少损失，更好地维护中国的国家利益。
    在2003年处理SARS公共卫生危机中，我们深切地体会到与国际社会合作的重要性。SARS流行初期，由于我们没有找到有效的预防和治疗措施，对疫情控制不力，信息不通畅，病情呈蔓延趋势，工作一度陷入被动。中国在惨痛的教训中学习按照国际惯例处理危机，于是，便有了一系列越来越开放的新闻发布会，每日的疫情通报、研究成果的交流与交换、WHO官员的调查和来访，以及国际社会研究成果、信息和经验的交流。事实告诉我们，面临危机，各国政府在沉着应对的同时，还需积极寻求国际援助，开展多层面的国际合作，只有这样，才能增强应对境内危机的能力，有利于危机的妥善解决。
    2.全力以赴，完善危机应对的机制建设和法律建设
    在处理突发性灾难的实践中，政府的管理活动是中枢和核心。很多国家都做出了相应的规定，一旦发生危机，马上成立危机处理委员会或相应的临时机构。还有一些国家在中央政府一级成立了处理危机的常设机构，并赋予这些机构特定的权力和资源，为及时处理危机提供了充分的制度保证。
    相比之下，中国的政府危机管理机构和立法都亟需完善。虽然我们处在一个以和平与发展为主题的时代里，但是依然要树立危机意识。在国际方面：少数西方国家特别是美国对中国的发展心怀疑虑和恐惧，相互间的摩擦和利益冲突在所难免；在周边地区，朝鲜半岛、南海诸岛、美国导弹防御体系、印巴冲突等问题上潜在的危机不容低估；经济全球化产生的跨国界商品流、资本流、信息流和人力流加剧，国际社会的金融危机、石油价格波动都将对我国经济安全产生重大影响。在国内方面：存在着大量的弱势群体（主要是失业人员及其家庭）；由于收入不平等的加剧带来的贫富、城区、城乡差距拉大的问题；腐败现象的蔓延和深化严重危害着党和政府的合法性；各种邪教和反社会势力活动频繁，危及着中国的政权基础；“台独”势力加强，中国政府在祖国统一问题上面临严峻考验。国际、国内潜在的危机如此之多，怎么应对？有专家认为，我国现有的国家职能部门和危机处理机制还不足以应对可能来自多方面的危机，亟待加强。
    3.调整观念，制定应对多方面危机的综合安全保障战略
    在当今时代，一个国家的安全问题不仅包括军事安全、领土安全、政治安全，还包括经济安全、环境安全、金融安全、卫生安全、能源安全、水资源安全、防灾安全、文化安全，等等，而且各种安全问题往往相互关联、相互影响、互为因果。以往，中国习惯于将国际事务高度集中在国家主权、国家安全和国家利益方面，现在，随着大量“非传统安全”因素的出现，要求中国迅速调整安全观念，有效地将处理传统安全问题和非传统安全问题相结合，将二者放在同等重要的位置上。事实证明，重大的自然灾害和流行性疾病的蔓延不仅使政府面临严峻的考验，而且往往被国内外的敌对势力和反对派所利用，容易成为引发社会动乱、意识形态危机、阶级和民族矛盾、群体事件的导火索，从而危及社会秩序的稳定和政府的控制能力。由于非军事安全的安全要素同样关系到国家和民族的生死存亡，我们必须树立“大安全”理念，制定综合性的国家安全保障战略，调整和更新传统的以军事安全为核心内容的安全战略，把防治重大灾害、大规模武器扩散、非法移民、食品安全等危机统统纳入国家安全管理的总体框架之中，从而提高我们应对各种危机的能力。
    4.建立国家安全体系势在必行
    清华大学国情研究中心的长期战略研究小组在胡鞍钢博士的带领下，推出《构建国家安全体系，强化危机处理能力》的报告，提出了建立国家安全体系的政策建议，包括以下三个内容：
    （1）建立国家安全委员会。由国家主席直接领导，成员包括外交、国防、安全、公安、中央银行、财政、外贸、计委、港澳台事务等关键性部门领导。全权负责制定短期、中期和长期安全战略、纲要和实施方案；全权处理涉及国家安全的重大突发性事件，协调各部门的行动计划。该委员会可以设立两类小组：一是长期战略与安全小组；二是危机处理小组，使其危机处理更具专业化、专门化。
    （2）建立国家安全咨询会议。该会议实行召集人负责制，由国家主席任命，并对国家主席负责。该会议根据不同专题和危机事件召集或邀请有关专家、专业部门。专业人员以灵活方式进行研讨；对现行国家安全政策和危机处理进行事后评估和总结；可以邀请有关部门安全研究机构或咨询机构作专题报告；在涉及国家安全方面应当广揽人才和重用专家，广开言路，鼓励内部政策辩论与争鸣。
    （3）研究制定《国家安全法》。明确国家安全目标、原则和基本任务，明晰国家基本利益，授权国家安全委员会在国家安全受到严重威胁时能够动员全社会人力、物力、财力，从而将处理复杂与突发性事件纳入法制轨道，以体现依法治国的原则。

结语

    全球化时代，各国相互依存度不断深化，面对各种危机频发以及其影响的日益全球化，包括中国在内有必要尽快加强跨国家、跨地区以及全球范围内危机管理的协调与统筹力度。

（作者：中国政法大学国际政治教研室主任、教授）

● 本文责任编辑周仕凭