加强安全危机管理迫在眉睫

张沱生

    摘要：冷战结束以后，全球化加速，正在日益融入全球化、综合国力日益提升的中国所面临的安全威胁有了重大的变化：大规模的外敌入侵这一传统的最大威胁基本上不存在了，非传统性安全如恐怖主义、金融安全、SARS、食品安全、环境灾难日益突出，再加上炸馆、撞机等传统军事安全仍然存在，我国面临的安全危机管理形势严峻。为此，我们应加强危机理论研究、预案准备和机制协调。

一、国内外安全危机形势严峻

    过去10年间，中国与美国经历了许多引起双方紧张对峙的危机事件。比如20世纪90年代初的银河事件，美国非说我们的银河号船上有化学武器材料，要强行搜查，双方搞得很紧张。再比如1995年—1996年的台海危机，还有1999年美国轰炸中国驻南联盟大使馆和2001年的撞机事件。追溯到几十年前，中美还曾因朝鲜战争、20世纪50年代的两次台海危机以及越南战争引发彼此间的紧张态势。这些事件的发生和发展过程不仅揭示了当时中美间存在的严重对抗倾向，而且也揭示了两国在危机管理上存在的缺陷。当然，近年来中美在危机事件管理中也呈现了一些积极的趋势，这从朝核、伊核问题上可以看到。
    上面列举的几个事例都是安全危机。所谓安全危机，主要由三个因素构成：第一，通常是两个国家，也可能是多方，存在着重大的利益冲突或核心利益受到威胁。第二，危机事件的发生往往是突然的，存在时间限制或紧迫感。第三，如果处理得不好，可能引起军事冲突，甚至战争。
    对目前和未来中国安全危机管理影响最大的背景是，冷战结束后我们国家面临的安全威胁出现了重大变化。冷战时期，我国面临的最大安全危机是军事威胁。冷战以后，大规模外敌入侵这种威胁对中国基本不存在了。与此同时，各种危机事件相当频繁，这可能是一种新的形势，跟全球化、多极化以及信息化的发展有关。
    冷战后，中国面临的安全危机主要有下列几类：
    第一类危机是偶发性危机，引起军事冲突的可能性不是很大，危害程度也较小，但若处理不好，给国家带来的威胁还是很大的，例如炸馆、撞机事件都属于偶发性危机，在当时给中美带来的危害也还是相当大的。
    第二类危机叫结构性危机，指对立双方长期存在着根本方面的利益冲突，对立双方都极力避免发生危机，但一旦发生危机，就很难管理，像台海危机。
    第三类危机，我们不是直接冲突方，但对我国也可能带来影响，像朝核、伊核危机，印、巴两国都有核武器，并且长期有矛盾，一旦发生危机，也可能会给我们国家带来危害。
    此外，近些年来，非传统安全危机在上升，与传统安全危机不同，如对水资源的争夺等，也可能发生危机。
    总之，随着冷战结束，威胁中国的军事入侵危机下降，但随着全球化的发展以及中国日益融入全球化进程，中国与国际社会交往日益密切，传统安全仍然存在，非传统安全越来越突出，像能源、环境问题，再加上最近出现的食品安全问题，都有可能引起国与国之间的摩擦甚至危机。如果一个事件仅仅引起国内的一些矛盾，那是国内的冲突。但是，现在许多非传统安全往往可能引起国家间的摩擦，甚至导致危机，变成涉外安全问题，都可能给我们的国家安全带来威胁。再加上对于中国的崛起，许多国家有防范的心理，使得中国面临的危机形势越来越错综复杂。新形势下，加强危机意识和危机管理能力对维护国家安全是非常重要的。

二、危机管理研究越来越重要

    我们国家的安全危机管理研究从20世纪90年代初才起步，比美俄（苏）等国家晚了几十年。美苏在1962年发生古巴导弹危机，差一点两个核大国就迎头相撞。该事件对于美苏的危机管理研究起了重大的推动作用，当时，美国国防部部长麦克纳马拉有一句名言：“今后，战略可能不再存在了，取而代之的将是危机管理。”从那以后，美国就开始大规模的研究危机管理。苏联垮台后，美国成为惟一的超级大国，几乎卷入了世界各地的危机，这就促使美国必须加强危机管理研究，可以说，美国在危机管理的理论和研究上都走在世界前面。现在的美国，各种危机管理的书非常多，研究方法也很深入，囊括了历史案例研究、危机管理理论研究和模拟实践等各个方面。相比来讲，我们国家的危机管理研究还比较初步。20世纪90年代初，我国出版了第一本关于危机管理的书，作者是胡平博士，主要还是介绍西方的一些东西。后来，慢慢地出版了一些涉及到中国危机管理的书，如现代国关研究院、国防大学就出版了一些研究成果，我所在的中国国际战略研究基金会也于2007年出版了一本有关中美安全危机管理案例研究的书。
    虽然我们危机管理理论研究开始得比较晚，但并不意味着中国没有处理危机的经验。从毛泽东、周恩来、邓小平到现在的中国领导人，在危机管理方面有着大量的实践经验。今天我们处理危机的许多原则，其实早在抗日战争时期就提出来了，像毛泽东“有理、有利、有节”这一重要的危机管理原则就是在抗日战争中提出的，直到今天我们仍然把这个原则当成最重要的处理危机的原则。建国后，我们又经历了多次危机：朝鲜战争，上世纪50年代发生的台海危机，中印边界危机，以及越南战争……在这个过程中，培养了领导人处理危机的能力。当然，值得思考的是，我们过去的领导人是从长期的革命斗争中走过来的，有着丰富的处理危机的经验，但对危机管理经验缺少认真的总结。有人讲，周恩来一个人就是一个很好的协调机器，一旦事件出来以后，马上就能把党政军各方面的人找来，很快就能商量出办法。但这种条件现在已经不存在了：新的历史条件下，我们的许多领导人都是新走上工作岗位的，不像毛泽东、邓小平那个时代了，毛泽东、邓小平是几十年在大风大浪中走过来的。今天的中国领导人不少在走上全国性领导岗位之前，可能只是一个省（或部）的领导，此前可能没有接触过多少国内外重大的危机。更何况，现在的危机远比上世纪五六十年代的危机更为复杂，在这种情况下，如何进行国家危机管理？如果没有一套完善的危机管理机制，显然不成。所以说，加强危机制度建设，是个大方向。

三、影响危机的关键变量

    由于国内外的形势变化很快，加强危机管理，需要注意一系列认知性、结构性和程序性的关键变量，这对国家处理危机具有重要影响。
    1.危机意识
    处理危机的时候要有大局意识，居危意识。如果没有危机意识，认为一切都是风平浪静，形势都很好，那一旦出现危机，就很难应对。不但国家领导人要有危机意识，各级干部乃至普通公民都应具有相应的危机意识。不是总讲居安思危吗？但我们真正做得怎么样呢？
    2.信息情报和沟通机制
    很多危机是突然发生的，需要在很短的时间内就作出决策，这时信息情报就很重要，如果不准确、不及时，难免拍脑门决策，既耽误时机，又低效。有一套很好的信息情报机制，是保证妥善处理危机的基础。像美国这样的国家，信息情报系统非常庞大。当然，这里面需要协调，因为各个部门送来的信息会不一样。
    国家间危机的应对，双方加强信息情报沟通，就很重要。例如朝鲜战争，危机出来了，美国干涉了，周恩来立即发出警告：“中国人民决不能容忍外国的侵略，也决不能听任帝国主义者对自己邻人肆行侵略而置之不理。”由于当时中美没有外交关系，我们就通过印度驻华大使把这个信号传递过去，但美国认为中国根本不可能去干涉，认为中方的警告是口头传递给印度驻华大使的，而这位大使在华盛顿的可信度不高，美国认为：“在收到更多的信息之前，可以当成是说大话。”麦克阿瑟也向杜鲁门保证中国干预的可能性很小，即使中国干涉也会被美军完全击败。在这种情况下，美国继续出兵，等到中国发现美国要打到鸭绿江边了，中国不出兵不行了，中美间的大规模战争就发生了。反过来说，如果当时中美间有一个沟通机制，就有可能不会发生后来这么大的战争。后来，在越南战争中，由于中美双方有了历史经验，有了某些私下和公开的沟通渠道，避免了双方直接的军事冲突。
    当然，重视信息情报远非一朝一夕之功。炸馆、撞机事件发生以后，暴露出中美双方间的沟通仍然不通畅。炸馆事件发生后，热线没用上。热线是做什么用的？就是应在危机中发挥作用的。再如2001年的撞机事件发生以后，双方也都没有用热线，美国没把它当成太大的事，觉得也就是一个事故，但我们这边损失了一架飞机，飞行员失踪，加上美国老来侦察，我们想这事哪能这么简单？就这样，两国领导人在接到报告后没有直接联系。由于美国有24个人落到我们手里，美国沉不住气了，美军太平洋总部很快就对外公布了这一事件，要求把人放回去，说这是一个事故。鉴于美国对事件公开发表说明，我们这边也就公布了，说责任在美国，并决定由外交部发表对外谈话。接着，布什又对撞机事件发表谈话，要求机组人员和飞机尽快返美。江泽民也公开发表谈话，指出责任完全在美方，美方应向中国人民道歉。结果，撞机事件演变成一场危机，并一度出现升级的危险。
    现在，情况已经有所改变，例如，中美已建立军事热线。现在中美两国领导人之间有热线了，外交部也有热线了，军事热线开通了，对两国都很好。我觉得，要把这个热线的功能安排好，把程序设置好，到了哪个程序，热线就能马上启用。当然，危机处理仅仅有热线是不够的，像我们与美国有一些热线，在平常关系好的时候，用得很频繁，电话打来打去，但一旦危机来了，反而不用了。其实，越是在紧张的情况时，越要发挥热线的作用，特别是最高领导人之间的热线，如果是双方都希望化解危机和防止危机升级的话。
    安全危机，缘于双方有重大利益冲突，因此，危机管理必然是一场尖锐的斗争。双方要实现危机管理，就有必要妥协，否则，谁也不让步，危机极易升级。危机管理的功能并不是彻底地解决利益冲突，而是降低危机的风险，防止危机转化为军事冲突。在处理危机时，有一套权威的沟通渠道非常重要。中国要与其他大国建立危机处理时的沟通机制，特别是存在严重矛盾的国家，有人建议中美、中日之间应建立常设的危机管理工作组，在平时就危机防范保持接触，一旦出现危机，就可在第一时间建立联系，派上用场。我认为，这个建议是有道理的，只可惜现在还没有这种共同的危机管理机制。
    3.公众舆论
    公众舆论对危机处理的影响也很大。过去，在毛泽东、周恩来时代，公众舆论的影响没现在这么大，因为领导人的威信很高，说跟日本建交，就建交了，说和美国建交，就建交了。因为老百姓认为，领导作出的决策都是正确的。现在可不是那个时候了，随着经济和社会的发展，公众舆论对国家决策、对国家危机管理的影响越来越大。重视公众舆论，引导公众舆论，是我们危机管理中一个重要的新课题。

四、建立一套危机管理机制很重要

    随着国际国内形势的重大变化，在今后一段较长的时间内，我国可能遭遇的危机会不断增多，其中既有传统的军事安全危机，也有非传统性危机，而且各种危机的内外相互联系也越来越突出，如何应对，对我们是个挑战。
    当然，在今天的危机管理中也有一些积极的趋势，这从中美双方在反对台独势力破坏台海现状以及朝核、伊核等问题上的合作可以看到。近几年中美之间在很多危机中合作因素在不断地上升，像台湾问题，过去美国基本上完全站在台湾一面，这几年，中美在维持台海现状方面有了合作。美国从它自身利益出发，不希望在台海再出什么问题，因为现在的伊拉克、伊朗已经把美国搞得焦头烂额了，所以，美国为了在上述问题上与中国加强合作，开始在台海方面与我们合作。另外，朝核问题中，中美也在合作，因为双方存在着一些共同的利益。值得我们注意的是，美国有一整套处理危机的系统，有一个国家安全委员会，有一帮人在那专门研究危机管理。相比之下，我们这方面就有些落后，尽管我们在处理危机方面已经有了许多经验，但总体上还是比较分散，不系统，有点临时性，缺少全盘综合协调。
    如何加强我们的安全危机意识和机制建设呢？
    第一，加强人才的培养。现在我国在危机管理人才方面还存在不足，应该在中央党校、国家行政学院、国防大学设立危机管理课程。我们做危机管理研究工作，就要研究危机管理的理论、原则、危机管理的变量、危机管理的历史案例。如果这方面都没有研究，那么加强危机管理只是一句空话。还要有危机管理专家，各级干部要有危机管理的意识和能力，一旦事情出来以后，马上能想到这里面有个危机管理的问题，怎么做才能维护社会的稳定，怎么做才能维护国家的利益。研究表明，人在危机中所承受的压力是很大的，领导人的性格对危机处理也有一定影响，没有一定的训练，没有长期的积累，处理起来就很难。
    第二，建立协调机制。危机管理涉及到许多部门，例如涉外安全危机，涉及到外交、国防、安全、公安、宣传等部门，怎么把这些部门协调到一起，把劲拧到一起，这就要求有一个协调机制。像美国就有国家安全委员会，总统、副总统、国务卿、国防部长、参联会主席、财政部长等一起参会研究国家安全问题，中央情报局局长可列席会议，还有一个国家安全助理，基辛格就曾担任过这个职务。在它之下设有常设机构，负责制定各种预案，每天把最重要的安全事件递到总统那里去。这样，既有了协调机制，也有了决策机制。尽管我们的体制与美国不一样，并不说明我们不需要一个强有力的危机管理综合协调机制。现在，我们有很多负责安全问题的领导机构、领导小组，但这些领导机构缺少常设的附属机构。总的来讲，协调机制很重要，特别是高层的协调机制，而这个机制里面一定要有常设的工作人员和工作班子，其最大的作用是制定预案。因为有许多事件，如果有一套好的机制，有一帮人专门做这事，是可以预测到的。拿炸馆、撞机这两件事来说，炸馆那事不大好预测，偶然性比较大，但像撞机这个事件，它就绝不是一个完全突发的事件，因为美国的飞机老在我们附近侦察，我们的飞机也总是起来监视它，这就应该考虑到有可能会发生撞机事件。当时，中美有一个海上军事安全磋商机制，但在撞机的时候没能充分地发挥作用。美国处理危机的一些办法，值得我们研究。对于撞机事件，美国国务院与国防部有着很大的分歧，布什利用这种分歧，就搞了两手，在要求我国放人的时候，他就不让国防部来管，他知道让军方的那种强硬的人来谈，可能谈不成，他就让驻华大使出面。但刚把人放回去，要解决飞机的问题了，要解决赔偿的问题了，美国的态度马上就不一样了。我们提出不要来我们这侦察，美国就派国防部的人员来谈判了，谈判又陷入僵局。这个也表明，美国军方和外交的利益也不一样，外交考虑的是妥协，是想改善两国的关系；而军方，它本身的任务是要打仗的。从这方面讲，发生矛盾是必然的，怎么协调，这就非常重要了。
    说到协调机制，预案很重要。一旦危机出现以后，要迅速送到最高层来处理，如果仍然逐级上报就会误事。我们国内有些事件发生后，上报很慢，甚至还有隐瞒不报的情况发生。所以，事先要有预案，出现什么情况后，可以越级上报。如果有危机预案机制，当出现炸馆、撞机事件后，在逐级上报的同时，也能直接报到危机处理的最高机构，迅速启动危机处理程序，对危机处理的效果就会好一些。
    第三，要有处理危机的各种能力，要有物资的保证。一场安全危机，要有外交的能力，要有谈判的能力，还要有公关与宣传的能力，可能还要动用军队。像国内的危机也是这样，例如雪灾，即使有了机制，如果没有能力也不行，如果不能把该送的物资送过去，不能把电网及时修好，那也不行。
    第四，要有模拟研究与演练。这在美国、日本是广泛应用的。我们现在也不是没有模拟，但存在一个很大的问题，如军方的红军、蓝军演习，都是我们自己在做。现在像美国，他们是两国甚至多方来做。其实，美国的模拟并不看重结果，他们看重的是过程，即双方在模拟演练中的危机决策、处理措施，他们认为加强双方的互相了解，对将来真正处理危机有很大的帮助。

    总之，加强危机管理，既要重视危机的防范，又要重视危机的处理，两者都很重要，但我们应更强调危机的预防。很多危机是有预兆的，现实中由于我们对许多危机事先没有预测，没有做好相应的预案，危机一旦出来，仓促决策，难免会出现失误。如果有了好的预案，许多危机是可以避免的。

（作者：中国国际战略研究基金会学术评审委员会主任）

● 本文责任编辑张润东