北京国际化进程中的安全危机及对策思考

孟祥青

    摘要：随着国际化程度的不断加大、加深，北京面临着各种传统与非传统的安全危机。有效应对多样性安全危机的基石，是安全危机机制的常态化，但北京尚不具备。奥运是个契机，北京应抓住：通过建立健全应急管理领导机制和危机管理、评估、预警机制，完善相关法律法规体系，提高国民危机意识和应急能力等途径，为首都安全提供更有力的保障。

    随着国际化进程不断加快，北京出现了影响城市安全的诸多新问题，如生态环境、经济、社会、文化、人身健康、资源供给，等等；同时，城市与人口规模也在扩大。这些因素使首都在应对可能发生的各种危机时，面临着抵御能力不足等挑战。因此，我们要未雨绸缪，做好相应的准备工作。

一、北京国际化进程中可能面临的安全危机及诱发原因

    在全球化条件下，首都的安全危机呈多样性发展，其面临的安全危机主要有以下几方面：
    1.自然灾害型危机
    北京地处暖温带半湿润气候向中温带半干旱气候过渡区，有较重的旱涝风雪雾雷等气候灾害，尤其是每年的三伏期间和降水气候主汛期，热浪、暴雨、洪涝、雷电冰雹出现的几率较大。北京还属于温带大陆性季风气候，冬春季节，西伯利亚冷空气侵入北京，有时伴有强烈的沙尘暴，给生态环境造成严重威胁。由于北京处在华北地震带北翼，被河北山西地震带包围，在历史上就是多震的地区之一。
    2.事故灾难型危机
    随着社会经济的高速发展，北京各种交通工具数量与日俱增，但是道路通行能力却远远无法满足现有机动车的需求，交通安全问题越来越突出。北京也存在着严重的火灾隐患，从20世纪90年代以来，火灾情况每年都有所恶化。另外，北京是全国带有标志性的、重要的建筑物最多的城市之一，仅为2008年奥运会新建的工程就达19个，改扩建13个，需要改造的训练场馆58个。建筑、建设安全不仅涉及到安全进行，更关系到北京市公共安全问题。
    3.公共卫生安全型危机
    2003年北京发生的“非典”疫情，不但给国家和社会造成了巨大的财产损失，而且严重打乱了百姓的正常生活。近年来，尽管北京的大气质量有所好转，空气质量二级和好于二级的天数明显增多，但是主要污染物的平均指数仍超过国家标准。特别由于北京三面环山，仅东南面为平原，这种大簸箕型地形很不利于污染物的扩散。
    4.社会治安型危机
    北京的安全环境相对来讲比较稳定，犯罪率较低，但近年来随着外来人口的增加，盗窃、欺诈等犯罪现象也在上升。作为首都，北京经常举办体育赛事、国际和国家会议等各种重大活动，安全问题十分突出。以2008年北京奥运会为例，预计有10500名运动员来京，参加奥运会的国家之多、种族之全、运动员之众都是独一无二的。奥运会的举办还将刺激国内旅游和北京市民出游的增长，预计奥运会前后，外省市来京游客人数将增长到1.13亿人次，市民在京旅游人数将达到5400万人次。数量众多的国内外客人入京，势必会增加更多的安全隐患。
    5.经济安全型危机
    北京市作为中国金融重镇，不仅吸引着国际机构、跨国公司，而且吸引着国际金融资本。“首都经济”一旦出现问题，就会影响全国。作为现代化的大都市，北京的正常运转有赖于一个先进的现代化信息网络系统作为支撑。信息产业的高速发展，在为北京经济和社会进步及更好地融入国际社会带来便利的同时，也为城市公共安全埋下了隐患，轻则造成一定的经济损失，重则影响到国家的政治、经济、军事安全。
    6.权力异化型危机
    主要由政府权能体系中的失效——如腐败、司法权的不完善等引发，表现为集体上访、示威游行、暴力抗法等各类群体事件。我国正处于“经济转轨、社会转型”的关键时期，社会压力和冲突增加：一方面，社会成员的公民意识、政治参与意识，尤其是对国家现代化的期望值在不断增长；另一方面，我国的体制性弊病却进一步凸现，诸如权力资本的恶性膨胀、社会阶层的进一步分化、权力不平等的加剧等。这两方面的不平衡导致了各种社会矛盾凸现，有的甚至激化，近年群体事件呈升势，而北京以外的任何此类事件都可能在北京引起反应。
    7.意识形态冲突型危机
    由于北京的首都地位和政治敏感性，强权政治、霸权主义多以北京作为它们指向中国的主要目标城市，极力宣传西方意识形态、价值观念，扶植反华势力。因此，在全球化背景下，北京在发挥保障国家政治安全和政治稳定功能的同时，更面临意识形态方面的挑战。
    在西方意识形态的冲击下，传统儒家思想体系的教化功能逐渐减弱，原有的规范系统在急剧变迁的社会生活之中紊乱，引起了信仰危机和公共伦理的失范。这样既可能诱发危机，也可能导致危机的激化。在2003年的SARS危机中，一些商家趁疫情蔓延之际哄抬物价，一些人利用网络散布谣言、制造恐慌，一些人对SARS病人及其家属歧视，等等，正是公共伦理的失范导致了这些不道德的行为，加速了“非典”的蔓延。
    “首都稳则天下安”。恐怖分子为了增强恐怖袭击的震憾效果，往往把首都作为实施破坏的目标。在宗教极端主义、民族分裂主义和国际恐怖主义的影响下，极少数逃到国外的分裂分子和境内的分裂分子相勾结，在国际反华势力的支持下，转向以恐怖暴力为主要手段，进行分裂破坏活动，一些“东突”组织公开宣扬要通过恐怖手段达到分裂目的，而首都地区有可能成为其实施恐怖活动的重要目标。同时，随着我国与国际社会反恐斗争合作的加强，国际恐怖组织可能在北京对我或第三国驻京机构、人员实施报复性袭击活动。
    8.军事安全型危机
    包括外敌入侵、主权危害等。由于我国的社会主义国家性质，意识形态的差异，以及我国周边国家和地区的历史遗留问题较多，地缘环境复杂，因此存在领土和领海划界、民族宗教等诸多问题。我们必须提高警惕，保障首都安全，防患于未然。

二、首都现有应急管理机制的主要缺陷

    多年来，由于各方面条件的制约，我国首都安全危机应急体系建设仍存在诸多问题，主要表现在以下几个方面:
    1.缺乏完善、系统的法律规范
    建立一个既保证紧急权高效率地行使，又谨防其给公民、团体和国家带来危害的法律系统，是当今宪政国家有效对抗紧急事件的成功经验。但北京市乃至全国还缺乏一些跟城市安全危机管理相关的法律法规，如专门的紧急状态法和危机事件处置法以及信息公开法，等等。其中，最突出的问题是没有专门的紧急状态法。紧急状态法，是指在国家安全和社会秩序处于紧急情况时采取的一种保护措施。这种保护措施是根据实际情况需要而采取各种程度的手段，包括使用一切国家权力所能使用的力量，保护主权和领土安全。紧急状态法缺乏带来的影响是：一方面，我国宪法修正案虽然明确了政府紧急状态管理权的宪法授权，但对于在什么情况下、如何行使紧急状态权力，相关法律还没有明确规定；另一方面，我国在危机应急机制方面的立法并不少，但目前没有统一的处理各种危机事件的应急制度。
    2.未建立健全协调统一的危机管理体系与相应的组织机构
    长期以来，北京市政府实行的是分部门管理的模式，即在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应付一项或者几项危机事件，没有建立起统一协调的应急管理体系，缺乏常设性的安全管理综合协调机构。从基础信息建设看，各部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏沟通，信息资源还没有整合起来。这种各自为政的管理模式，难以实现资源整合和协同决策，以及对风险进行全面的监测和预警，很难适应现代风险管理的需要。
    3.欠缺及时有效的危机信息通报机制
    北京现有独立的救助系统11套，其中属紧急救助性质的5套，包括警务110、消防119、交通122、急救120、红十字999；属非紧急或亚紧急性质的6套，包括市长电话和水、电、气、热、城管等。其中前5套规模较大，设备先进，各系统间有转接功能，初步达成了业务上的协作。但总体上，全市1l套系统远未达到统一高效、联动的水准。这样就致使应急管理的政令不畅，决策指令难以及时到位；部门之间相互掣肘，缺乏协调配合。另外，虽然北京已初步建立防灾体系，但还存在着单一灾种防灾减灾重复建设严重、全市统一的综合减灾管理机构尚未建设、防灾减灾科研尚停滞在局部高水准而总体水平偏低等状况，尤其是城市防灾减灾缺少法制保障。
    4.缺乏内容详实的危机处置预案
    危机管理是一个系统工程，危机管理决策须以危机处理方案为基础，危机处理方案则以危机分析与评估为前提。目前，北京市的危机管理较多侧重于危机事故发生后的应急处理，而在危机风险的分析、评估和灾害预警等方面则相对落后。同时，不能有效利用各种先进的决策技术与方法，也是目前存在的突出问题之一。比如，各种信息技术、人工智能技术以及运筹学、规划论、对策论、数学模型等决策技术与方法应用较少，即使进行了硬件建设，实践中也没有得到灵活、合理的运用。此外，危机管理通常集中在自然灾害、安全生产事故、意外事故、公共卫生事件等传统领域，对于金融危机、恐怖活动等风险还缺乏经验，对于社会发展所带来的风险（如社会公平、劳动关系、群体性事件等），对于新技术（如基因技术、纳米技术、信息技术等）发展带来的危机等，则关注不足。
    5.公众缺乏必要的危机应对意识与必要的应对训练
    目前，我国各级政府危机意识较为淡薄，缺乏应对危机的必要技能和素质。同时，危机教育（训练）的缺乏导致公众危机意识缺乏、应对危机能力低下，当危机来临时，公众就容易惊慌失措，最终导致以非理性情绪来对待社会危机，从而对社会的正常秩序造成严重冲击。
    6.没有足够的应急金融及物资储备
    目前，北京市仍然没有形成覆盖全市的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏物资储备和资金保障机制，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
    7.城市建设发展规划中对于危机的预防意识不足
    主要表现在城市基础运行系统较为脆弱，公共安全基础建设较为落后。而近年来大规模、大面积的城市建设，对城市基础设施网络系统（由道路、通讯、水、电、热、气等六大系统组成）的运行构成极大威胁，增加了更多的安全隐患；随着人民生活水平的提高，各种易燃、易爆危险品也越来越多地进入家庭，使基础设施网络系统的运行处在一个十分脆弱的环境中。

三、如何使北京的安全危机机制常态化

    北京的国际化特色，决定了城市安全的脆弱性。为此，我们必须以奥运安全保障工作为契机，使北京安全危机机制常态化。
    1.加强协调，健全首都应急管理领导机制
    建立健全指挥协调机制、财政资源的应急反应机制，加强应急咨询机构和专家咨询队伍的建设；建立健全重要应急物资监测网络和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，各种战略性资源的储备制度，社会力量的动员与参与机制，危机管理的培训和训练系统。同时，建立公开、透明的危机政策制定机制，加强政府与社会公众的合作。将突发性事件、危机事件的真实情况，特别是对那些涉及到重大灾害的灾情信息，及时准确地提供给公众，以防出现因为信息闭塞而导致的无谓恐慌。
    2.建立健全首都危机管理、评估和预警机制
    第一，应尽早建立健全首都危机风险评估机制和危机的标准。对首都灾害的诱发原因、特征、演变规律、措施等进行前期研究，将危机管理转化为一系列可识别指标，建立灵敏、准确的信息监测系统，并加以科学评估。该系统至少应包括以下六个量化的指标体系：
    一是城市人员分布指标体系，即对无业人口比重、社会财富分配及贫富差距指标、流动人口数量及分布状况、受教育人口比重及分布状况等可能对首都安全造成影响的因素，进行定量评估；二是城市治安状况指标体系，如对社会普遍安全感、警务力量分布情况、重点机构、人员（重要机关、会议人员，外国驻华机构、来华人员等）的安全程度等，进行评估；三是城市自然生态指标体系，如对气候情况、地震地带、环境污染程度等，进行评估；四是城市经济因素指标体系；五是城市规划指标体系，以城区建筑密度为例，密度过高就会增大灾害风险；六是风险防御机制指标体系，可评估人为性风险，包括火灾、交通事故、工伤事故、环境公害、食物中毒，等等。
    第二，加强首都危机应急监测预警信息系统建设，提高危机风险预警能力，重点加强首都应急指挥中心的系统建设。在综合利用计算机网络、通信网络和数字监控等先进技术的基础上，结合城市公共安全应急指挥的实际需要，建立城市公共决策系统。在110、119、120、122等系统联动的基础上，将防洪、防震、水电气等公共事业、市长公开电话等公共服务的公共安全信息资源统一集成在新的信息化、数字化平台上，实现全市范围内的应急紧急联动。同时，应建立公共安全专家决策支持系统，为危机处理提供科学决策依据。
    第三，建立首都城市档案系统，加强对重大危险源、重点保护目标的动态管理。城市档案系统应包括城市规划、建设和管理活动中直接形成的对国家和社会以及城市发展具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。要充分利用数据库技术、网络技术、地理信息技术和多媒体技术，将这些重要信息集成在一个有机的整体中，实现对重大危险源和重点保护目标的实时显示和动态监控管理。
    第四，加强应急训练和应急预案的演练。北京应针对诸如地震、火灾、恐怖活动等突发性危机事件，适当进行救灾反应演习，训练民众在危机撤离和救援中的良好心理素质和处置能力，以形成较强的社会整体危机应对能力。同时，应加强搜救和紧急医疗救护社区志愿者自救和救援的预案演练，加强灾民紧急撤离和安置、处理危险物质、控制次生灾害发生蔓延的演练，加强政府在恢复灾区交通设施、启用备用紧急通讯系统、抢救灾民等方面的统筹协调演练。要针对不同地区、范围或单位（如奥运会场馆、火车站、地铁、高楼、商场、超市、学校等），制定相应的应急预案。
    3.建立、完善应急管理的法律法规和制度体系，以法律手段来处理危机事件
    依据宪法制定统一的紧急状态法，并健全紧急状态下政府与人民关系的法律法规、信息报告制度、行政协助法、突发事件应急条例等，并依此来完善、协调、修改与紧急状态法相关的法律或条款。加大立法宣传力度，使政府官员和普通民众懂得如何依照法律应对危机，做到有法必依，执法必严，从而使危机状态下的决策、执行过程透明化、制度化、规范化。
    4.加强危机管理的教育和训练，提高国民风险意识和防灾应急能力
    危机意识是危机管理的起点。应通过学校教育、专业培训等方式，开展公共安全教育，实施情景训练，使公众了解各类灾难、事故发生的规律和过程，掌握一定的自我保护和自救方法；应向公众进行紧急状态义务教育，提高公众对突发事件的心理防御能力和社会承受力，让他们了解自己在危机事件中有依法配合政府部门行动的义务；应对政府官员进行反危机模拟训练；教育部门应有计划地开展“校园安全”、“消防自护”等防灾演练活动，把各级学生的反危机模拟训练列入教学计划。
    5.开展跨国性信息收集、共享与应急合作，提高首都应急管理的效能
    城市危机可能发展成国际危机，国际多边合作已经成为危机管理的主要模式。我们应积极探索，建立一个国际公共安全共同利益联盟，对威胁各国公共安全的世界性问题进行预测、监控、规划、协调和统一行动。同时，密切监视一切网络动态，做好信息安全保卫工作。
    6.控制城市建设规模和人口数量
    目前北京旧城区的建筑密度已是近郊区的5.9倍，城市化地区人口密度已是纽约的1.7倍，中心区已处于超饱和状态，并引发了交通堵塞、环境恶化等问题。如果人口规模过度增大，当前的用水、住房、就业、交通、生态、医疗卫生以及恶性传染病等一系列问题都会变得更加突出。
    7.加强包括网络警察在内的警力队伍建设
    随着国际化进程的加快，北京警务人员、装备明显不足。国际性大都市中，每万人拥有警察的平均数量为50人左右。纽约市万人拥有警务人员62.4人，东京万人拥有警务人员37.1人。而北京现有警务人员总数约4万，以2004年北京人口(含流动人口)1550万计算，万人拥有的警务人员仅为25.8人1。按照国家关于“消防车应在接到警报后五分钟内到达责任区边缘”的标准规定，北京市城市发展规划要求全市消防队、站数在2000年应达到87个，2010年达到147个，而目前实际只有40个，总体上看，装备状况满足不了现实需要。
    8.高度重视首都可能面临的潜在军事威胁
    我们要积极采取防御、抗击、反击等多种方式和手段，实施全面而有重点的防卫，坚守城市要害目标。首都要害目标多、价值大，要求必须大力提高首都的整体协同作战能力。因此，要着眼于军、警、民有机结合，加强信息监测和城市防空基础设施建设，努力做好人力、物力、财力等各种准备。

（作者：国防大学战略研究所教授）

 1 张志铭等著：《世界城市的法治化治理》,上海人民出版社2005年版，第261页。