国家利益是国际危机管理中最重要的变量

邱美荣

    摘要：中国和平发展的过程之中，融入国际社会越多，国家利益之间的摩擦和冲突就越有可能增加，危机问题由此产生。今天的中国不再是一个内向型的国家，危机管理包含于中国和平发展的大战略当中，其最主要的分析变量就是国家利益。当中国逐渐强大、国际地位日益提高，不管有意还是无意，国际危机管理都是中国必须承担的一种责任，也是国家利益的现实需要。

一、中国不再是一个内向型的国家

    与中国目前正处在社会转型期相类似，国际社会同样也正处在一个转型期。国际社会中的每个国家都有自身的国家利益，中国要和平发展，在和平发展的过程之中，中国融入国际社会越多，与其他国家在国家利益上的摩擦和冲突就越有可能增加，这就是国家转型期与危机管理的关系。
    以前，中国是一个比较内向的国家，国内的事情是中国国家利益中最根本的东西；国外的事情，关注点就没有那么多，在国家政策中的分量也没有那么重。现在不一样了，中国发展了，国家利益的内涵和外延都不断扩大，在全世界都有了利益需求，比如说能源；再比如中国的企业，像联想、海尔，他们要走向世界，也可能去收购美国的企业；还有就是中国的商人，正越来越多地去世界上很多国家经营，等等。这些都导致海外利益在中国国家利益中所占的分量越来越重。这样，中国就不再像以前一样是一个内向型的国家。
    对此，有一个很恰当的比喻：中国以前虽然也是国际体系中的一员，但是涉及国际社会的程度不是很深，这就好像我们是骑自行车，人家是开小汽车，因为双方并不在同一个车道里行驶，所以发生摩擦和碰撞的可能性总会小一点。但现在，我们也开上了小汽车，也进入了汽车道，很自然发生摩擦和碰撞的机会相应会增多。中国的国家利益发展了、需求多了、国际地位也提高了，使得我们越来越多地涉及到国际事务中的危机管理问题。从1979年中美建交到1989年柏林墙倒塌这段时间里，中美之间没有发生很重大的事件。20世纪90年代中后期以来，中美之间发生了多次摩擦、冲突或者危机事件，比如台海问题、中国驻南斯拉夫大使馆被炸事件、中美撞机事件，这些都是国际危机的具体表现。
    但从另一个角度看，中国与其他大国在维护国际秩序方面，也寻找到很多共同的利益。维护国际和平和国际秩序当然也是中国的国家利益，所以在朝核危机、印核危机还有达尔富尔问题当中，中国和美国都有很多互动。有人认为，中美危机管理是一个平行的双向轨道：一方面是协调中美之间的紧张状态；另一方面是中美共同管理国际事务中的合作。从这个角度来看，危机管理当然包含在中国和平发展的大战略当中。

二、国家利益是国际危机管理中最主要的分析变量

    现在学术界经常谈到一个比较新的趋势，就是在反恐之后，中美在管理国际危机中增加了合作。如果几个大国能够合作共管一个国际危机，其中就要有一个最根本的基础——一致性的国家利益。对于“共管国际危机”这样的新说法，美国人喜欢，中国有很多人不喜欢。但现在不论是美国人还是中国人，至少在一个问题上都要说“共管国际危机”，那就是朝核危机。
    朝核危机中，朝鲜半岛无核化对中国和美国来说是共同的利益，但这个共同的利益，又在中美各自的国家利益中有着不同的排序。对美国来说，这个利益可能优于中国。2006年7月6日，朝鲜外务省发言人证实，朝鲜发射了导弹。美国特别害怕出现一个新的现象，就是大规模杀伤性武器扩散与他所谓的流氓国家结合在一起——朝鲜半岛的导弹试射正好是一个很典型的例子。朝鲜是美国的敌对国家，朝鲜拥有核武器，是对美国国家安全的威胁，而国家安全在任何国家的国家利益当中都是最基本的，所以只要能消除这种威胁，美国会不择手段，甚至可以去颠覆这个政权。
    对中国来说，中国不希望朝鲜半岛核化，但是在“颠覆朝鲜政权”这个问题上，中国肯定跟美国有着不同的国家利益。我们现在虽然不再提朝鲜是“传统的盟友”，但朝鲜在地缘政治方面对中国的国家统一有着很现实的利益：朝鲜在一定程度上牵扯着驻韩美军的军力，朝鲜自己也认为他减轻了美国对台海的压力。再有一个国家安全方面的考虑就是，朝鲜半岛实际上是中国和美国安全之间的一个缓冲区，朝鲜半岛若倒向其中一方，另一方自然受创。在这些方面，中美就产生了利益诉求上的冲突。所以，虽然中美在朝鲜导弹试射事件中实行共管，一致谴责了朝鲜，但是这种共管的效力和效果是不太一样的。7月15日，联合国安理会通过了关于朝鲜试射导弹问题的第1695号决议，对朝鲜导弹试射表示严重关切和谴责，但是这个决议并没有任何实质性的制裁内容。显然，共管的有限性导致了其效力不足。朝鲜外务省在16日就发表声明，强烈反对1695号决议，表示朝鲜将不受这一决议的任何约束。
    2006年10月9日，朝鲜宣布成功地进行了一次地下核试验。核试验发生后，中国与美国的国家利益马上发生了一些变化和调整。首先，朝鲜违背了核不扩散的准则，违反了国际机制，他把危机又提升到一个非常紧张的状态。朝鲜核试验之后，很可能会引爆东北亚地区的军备竞赛，因为日本、韩国，甚至台湾都曾经有过这方面的举动，所以朝核试验对中国的国家利益会造成非常多的损害。而且中国黑龙江、吉林两省与朝鲜接壤，经济方面的联系非常密切，一旦朝鲜因为核试验与美国发生冲突，朝鲜难民极可能涌入中国东北，从而威胁到中国的安全。所以，朝鲜半岛的无核化，在中国国家利益的排序中又提前了。
    同样，美国在朝鲜核试验后也调整了自己国家利益的排序。以前，美国非常希望颠覆朝鲜政权，当事态发展到这个程度，美国听了中国的意见，也认为一个没有核的朝鲜政权是可以被容忍的，因为朝鲜长期以来一直认为美国是他对外关系中最重要的国家，也一直在追求与美国关系的正常化。更重要的是，如果没有中国支持，美国也没有办法用军事手段真正去颠覆朝鲜政权。所以美国也让步了，颠覆朝鲜政权也不提了。就这样，中美两国之间本来一个冲突型的利益就降格成一个非交叉型的利益——既不冲突也不一致的利益。正因为中美关系中一致性的利益增多，冲突性的利益减少，合作共管的力度就加强了。2006年10月14日，联合国安理会一致通过了关于朝鲜核试验问题的第1718号决议，决议中包含了实质性的制裁内容。在制裁方面，美国也听取了中国的意见，此时的共管，更多地体现了平等、伙伴的特点。这个共管实际上也取得了很大的效力，通过实质性的制裁内容，朝鲜很快又回到了六方和谈的机制之中，危机得以缓和。
    由这个例子可以看出，中国与其他大国之间的危机管理，最主要的分析变量就是中国的国家利益。中国发展了，国家利益的内涵和外延扩大了，以前在国家利益中并不是很优先的事情，现在的排序也可能就提前了，这就导致中国更多地参与国际危机管理。对于中国的发展，也有一些国家认为这是一种威胁，这就更需要中国以一种很负责任的大国形象，积极地协调处理国际争端，更多地承担起一个大国的道义和责任，而这样做当然也会为中国的和平发展战略带来好处。
    当然，中国在管理国际危机过程中也会遇到两难的局面，这在达尔富尔问题中就有体现。我们在对外交往中一直坚持“不干涉别国内政”，在达尔富尔问题中，我们首先遵循的原则就是不干涉内政，希望事件和平解决，但是美国指责我们的就是：你没有利用你的影响力为这一事件的解决做出你的贡献。我们也曾就这个问题请教过外交部政策研究部门的人士，中国以前是一个内向型的国家，只关注自己内部的事情，很少去承担国际危机管理者的角色，而对现在的中国而言，承担这种角色的需要已经越发强烈。因此，对于不干涉别国内政的原则，存在着如何重新界定和思考的可能。

三、中国周边环境中的潜在危机

    对于中国自身来说，中国周边环境中引发危机的潜在因素肯定是存在的，其中最重要的就是领土争端。在所有国际争端当中，领土问题是最有可能引发危机的因素。我们之前有过一些很好的解决边界冲突的协议、协定，但目前看来，至少在中印边界问题上，双方对这些协议、协定的理解是有分歧的。1993年印度拉奥总理访华时，双方签订了《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》，双方从各自所认为的实际控制线后撤15公里。我们认为，这是为了保证边境安宁所采取的一种临时性措施，但印度认为，中国已经承认了这个现状，双方已经不存在边界问题了，只是有一些小的制度需要修改、需要划定。显然，中印两国在边界问题上还没有真正达成一致，这就存在一个潜在的、有争议的问题。
    中印如此，中日也是。中国跟日本之间存在一个摩擦——东海问题，这跟国家发展也有关系。国家要发展，大家对能源的需求都会不断增加，能源就越来越具有战略意义，这个战略意义也许未必是指向安全，更多的是指向国家经济发展的战略意义。东海争端就是这样一个问题，经常导致中日之间产生摩擦，虽然目前来看还没有达到危机的状态，但是很紧张。
    说到中国的周边环境，存在一个特殊也非常重要的因素——新疆和西藏。这两个地方与外国接壤，一直是外国势力——“东突”恐怖主义、“藏独”——渗透的地方，西藏问题也是经常被西方跟人权联系在一起的问题。当然，这些都还只是不安定因素，跟国际危机还没有关系。
    环视周边环境，中国的安全还是面临着许多挑战，我们必须对此有清醒的认识，并积极应对、慎重处理。其实，从某种程度上来讲，国际危机管理就是一种大国之间合作的游戏。中国与印度在1959年和1962年发生过边境战争，在冲突刚刚开始产生的时候，无论中国还是印度，都不希望冲突发展到战争的地步，在这个过程当中，两个国家会以一些行动，去处理这些突发的边界事件；1995年、1996年的台海危机，美国派遣了航空母舰，中国也采取了相应措施，但是双方还是都不希望事态发展到失控的地步，还是需要一种心照不宣的合作。

结语

    中国与西方相比，在处理国际危机中有很大的不同，中国比较强调和平发展，西方比较强调人权，这是在理念上不一样的地方。“共管国际危机”，并不当然意味着大家要去平均承担、采取平行的或者一致行动，共管也会有意见分歧的地方，任何大国之间的共管，包括美国和英国那么紧密的盟国，在处理一个国际危机的时候，也会存在意见分歧。毕竟我们刚刚进入“汽车道”，会遇到一些以前没有遇到过的情况，同样，这也是摆在西方世界面前的问题。展望未来，中国会崛起是一个前提性的共识，中国作为国际危机的管理者，会承担越来越多的角色。当国家逐渐强大、在国际上的地位日益提高后，不管有意还是无意，国际危机管理都是中国必须承担的一种责任，也是中国国家利益的现实需要。

（作者：同济大学亚太研究中心危机问题研究室主任、副教授）