中国的危机管理及奥运安全的应对

贾庆国

    摘要：加强对危机管理的理论研究，是提升危机管理法制化、制度化的基础；建立各应急部门的协调机制，是有效进行危机管理的突破口。2008年北京奥运会的安全管理，是对中国危机管理的一次重大考验，中国尤其是北京相关各方已经做了很大的努力，预计出现重大安全事件的可能性很小。

一、中国危机管理的现状

    1．危机管理研究的滞后
    2003年SARS之前，我们对于危机管理的认识比较滞后，尽管也碰到过很多危机，也都处理了，但事后的研究和评估比较薄弱，而且通常都是闭门造车，对社会不太公开。SARS出现以后，政府才真正开始把危机管理看得很重，把它提高到了制度化建设这样的高度来认识。也就是说，我们对危机管理的重视也就没几年，尽管近年认知能力、重视程度都在提高，毕竟为时甚短，对危机管理的研究水准还处于初级阶段。
    2．危机管理制度化建设滞后
    危机管理的制度化建设是建立在对危机管理认识和研究的基础上的，正因为对危机管理的认识和研究比较滞后，结果当然是危机管理制度化建设也相对滞后。在过去的一些年，我们在危机管理制度化上也做了大量工作，各级都成立了危机管理小组这种机构，但在法制、机制和体制的建设上都存在着诸多欠缺，特别是不同机制间协调的问题很大，因为我们所谓的机制多数都是纵向的，而一个危机往往涉及方方面面，比如公共卫生的危机涉及到的不光是医疗顾问，还涉及到交通、公安、宣传等很多部门。当公共卫生危机出现时这些不同的部门之间怎么协调，还没有制度化，表现在现实中往往就是无头绪、打乱仗、低效率。
    3．权力相对集中的社会主义制度带来的优势
    虽然我们国家在危机管理的机制和法制方面还很不完善，但是我们国家它真的动起来，还是很有效率的。社会主义制度面对危机具有的制度优势，可以集中力量办大事儿，因为其权力相对集中。比如在SARS的后期处理上，领导一重视，动员就起来了，很快就把这个大危机控制住了。

二、中国危机管理能力的提升之路

    首先，要加强危机管理研究，要对危机以及危机管理研究透，要有理论，而不局限于经验总结。
    第二，在认识和理论提高的基础上，制定相应的合理的法律法规，使得危机一旦出现，启动和运行应急机制时有法可依、有章可循。
    第三，在理论、法律的基础上，建立合理的正常的应急运行机制，一旦危机来临，应急机制就启动，按照相应的紧急状况打破平常的条条框框和程序，完全运行一条新的程序和协调机制。
    第四，做好预案的规划和准备。在预案中，在理想状态和成本之间寻求平衡性是关键和重点。以这次南方大雪灾为例，之所以造成这么大的问题，一方面跟我们应急能力比较弱有关，另一方面也跟这次雪灾的非同寻常有关。这场雪灾可能是五十年上百年不遇的，因此即使事先在预案的规划和准备中想到了，但你要不要按照防五十年上百年一遇这样的要求来做准备？如果按照五十年上百年一遇来准备，成本会非常高。防五十年一遇，还是防百年一遇？原则上，我们应该考虑得更长远一些，但成本问题始终存在，平衡成了关节点。再比如我们搞奥运会，如果想弄得绝对的安全，确保每一个人都不会出现任何的意外，这个机会成本就太高了，所以最终还是要有一个平衡。
    第五，保持我们的制度优势，至少应急之时集权体制能快办事、办大事。

三、中国在奥运安全方面如何应对

    1．北京奥运会可能遇到的危机事态
    在北京举办奥运会是一件大好事，是中华民族的一个壮举，但同时也带来了很多风险和潜在的问题。比如公共卫生问题，恐怖主义问题，球迷可能闹事的问题，交通问题，天气问题，还有一些意外的事件，比如场馆塌了。开奥运会是一个复杂的系统工程，可能遇到的问题方方面面，要动员各个方面的人来想可能会发生什么样的问题，然后在这个基础上制定和准备相应的合理的应急预案。
    比如说公共卫生问题，要是出现禽流感怎么处理？出现SARS这样的问题怎么办？是取消奥运会，还是根据具体情况把这个病源控制在一个局部的范围内，奥运会照开？显然，要根据疫情的具体状况来做好不同的预案。
    再比如恐怖主义问题，要想到哪些人有可能在中国制造恐怖事件，东突？还是伊斯兰教极端份子针对在中国的美国人进行袭击？因为他去不了美国，难以在美国本土进行袭击，有可能利用北京奥运会来中国，针对美国运动员、美国游客进行攻击。至于可能的具体的恐怖手段，从病毒，到炸弹，到制造什么政治事件，所有的都得想到，每个都要有应对措施。显然，在这个方面也是有无穷无尽的事情要做。
    还有，针对可能的球迷闹事，怎么预防？像中日足球对抗赛，如果到时候中日关系出现问题，有一部分球迷情绪激动出现闹场，怎么办？首先就是怎么防止，如果真的发生了，要有针对性的预案来应对。
    由于可能的突发事件涉及宣传、安全、交通、气象等众多领域，相关部门之间的协调众多而复杂，应建立相应的法律法规和相应的应急机制，到时候在什么情况下启动，都要有程序，有准备，这个工程非常大。
    有一年我带国内的大学教研人员去美国访问，参观了洛杉矶警察局，洛杉矶的警察在美国是出了名的，他们的警察局局长在给我们介绍洛杉矶情况时讲到一点：你们要举办奥运会，而我们举办过奥运会，双方可以合作，我们可以向你们介绍一下我们的经验。在他的介绍中谈到他们为了保障奥运会的安全，提前五六年就开始做预案，而且有的人说这个时间都可能还不够，因为它涉及的因素特别多，需要采集的数据也特别多，这都需要时间，需要研究，需要理顺，需要建立相关的机制。
    2．确保北京奥运会安全的具体举措
    为了迎接北京奥运会，我们已经做了很多很多的准备，成立了奥运会应急领导小组，各个方面都针对有可能出现的问题做了各种各样的预案，尽可能地做到防患于未然。我觉得从北京的角度来说，能想到的它都在做，别的国家碰到的问题它都在研究，没碰到的问题它也都想了。
    比如奥运会赛事门票的售票方式就很有意思，必须拿着本人的身份证去买，等于门票上面牵带着本人的身份证号，所以这个门票是不能转让的，这主要不是防止黄牛倒票而是出于安全考虑，也就是在奥运会的时候谁也不许闹事。
    再比如体育比赛的报道和评论，记者都要培训至少是要教育，确保他们就事论事，搞专业和职业的点评，而不是把它看成民族之间和国家之间的对抗。从理念上来讲，政治不应该干预体育，但是从历史上来看，政治和体育从来都是联系在一起的，不可能完全分开。当年，希特勒用奥运来搞法西斯主义；后来，伊斯兰极端主义者在慕尼黑奥运会期间枪杀了好几个以色列运动员，来宣传他们的理念；再后来，苏联入侵阿富汗，西方国家抵制在莫斯科举行的奥运会；接着就是苏联和华沙条约国那些国家反过来抵制在洛杉矶的奥运会。由此看来，政治和体育从来就有着千丝万缕的联系。
    还有交通方面，实际上北京已经演练了，中非论坛的时候北京就已经采取单双号上路，到奥运会期间也会实行单双号，而且在重大的开、闭幕式上有可能禁止非公共和特许的车辆运行，对于这些，都已经有了安排。
    公共卫生也是，卫生部门做了很多的工作，北京市急救的医生还到希腊去，研究他们遇到的一些问题。
    再有就是天气，也有许多文章要做。如果开、闭幕式当天下雨该怎么办？我不知道这方面他们是不是参考了新加坡的经验，新加坡每年都要在一个七万人的体育场里举行纪念国庆的仪式。由于它地处热带，经常要下雨，因此对天气非常关注，为的是保证举行庆典的时候不下雨。于是在云彩过来时，它就会马上发射催雨弹，让雨先下来，以确保国庆期间不下雨。
    总之，在北京奥运会的安全方面，我们做了很大的努力，已经尽力，应该说出现重大安全事件的可能性非常小。当然，万无一失是不可能的，绝对安全也是不可能的。

结语

    经过这些年的努力，中国对危机管理的认识在深入，研究也在继续进行，而且得到了越来越多的重视。在这个基础上，危机管理的法制、机制、体制建设会不断地发展和完善，尤其是在不同机构之间的协调上。

（作者：北京大学国际关系学院副院长、教授，全国政协常委）