中国危机应对机制的优势与不足

贠  杰

    摘要：在抗击“非典”等突发性重大危机时，体现了我国社会主义体制独特的制度优势：集中统一的决策系统，灵活、统一、高效的行政执行系统，“战斗堡垒”的基层党组织。同时，也暴露出我国条块分割的公共管理体制在应对危机时严重地不适应。立足中国国情，借鉴他国经验，从危机意识培育、危机能力训练、危机预案制定、危机管理法制化、危机设施储备上改善危机管理，是中国公共管理需要强化的重点。

序言

    对中外危机管理机制进行比较可以看出，它们在许多方面具有相似的地方，如部分危机管理组织的设置、应对机制的选择、法律方面的规定等，但是由于社会制度和国情的不同，它们在实际运作中表现出明显的差异。在这些差异中，我们可以发现中国危机管理所具有的独特优势，特别是它的政治制度优势，这些优势在近年抗击“非典”、应对雪灾中表现得尤为明显。同样，在比较差异中，我们也会发现我国危机应对机制的不足，特别是条块制、少法制、危机意识和危机训练薄弱等不足，由此而积极吸收和借鉴国外危机管理的有益经验，与我国国情相结合，逐步建立起具有中国特色的、科学化、系统化的危机管理体系与机制。

一、危机应对彰显我国体制优势

    不管是2003年的“非典”，还是今年的雪灾，我国现行体制——社会主义制度——表现出了明显的优势，这种优势主要体现在集中统一的决策指挥系统，行之有效的行政系统和基层党组织的战斗堡垒作用等方面。
    1．集中统一的决策指挥是战胜危机的关键
    长期以来，以“三权分离，权利制衡”为主要特征的西方民主模式受到了许多国家的追捧，甚至被誉为是包治各种社会问题的“万灵药”。但是，“非典”和雪灾危机证明，在应对突发性自然或社会危机时，特别是涉及个人权利的危机方面，我国社会主义制度“集中力量办大事”——集中统一的组织、动员、指挥——制度优势得到了充分的体现和展示，并成为战胜危机的关键制度成因。
    以“非典”为例，爆发初期，由于经验不足，我国政府系统的反应机制还显得不太完善，但是社会主义制度强大的整合能力和社会动员能力，使某些具体的工作失误被迅速纠正和弥补，整个决策、指挥和管理系统也立即进入实战状态。国务院成立防治“非典”指挥部，作为一种临时性的政府机构和功能的重组，党中央、国务院统一决策，统筹协调整合各方资源，减少了决策环节，降低了组织成本，大大提高了管理效率。从2003年4月下旬到5月上旬的整整20天，中央政府发出了180多项政令，涉及行政、立法、司法以及军事系统各方面，几乎涵盖了政府事务、公共管理的各个领域。实践证明，集中统一的决策指挥系统是迅速战胜“非典”等重大危机的极为关键的因素。像这种管理效果，显然是一个各自为政、分散决策的指挥系统所无法办到的。
    2.灵活、统一、高效的行政体系是战胜危机的保障
    对于大多数西方国家而言，政府行政系统已经形成相对固定的思维模式和行为方式，等级结构森严，职责范围明确，对公务员的个人权利极为重视。这种典型的“韦伯式”官僚体制的结构功能特征，虽然有利于常态下政务的执行和政治生态平衡，但也存在着明显的缺陷：僵化、冷漠、各自为政、以规则指导行动、缺乏主动性和创造性、缺乏协调和配合，等等。与之形成鲜明对比的是，我国公务员系统在保持一般官僚体制基本规范的同时，更为强调社会主义国家的政治特性和为人民服务的根本宗旨，在管理过程中重视人与事的结合和效率与公平的统一，这一点在抗击“非典”、雪灾中表现得尤为明显。首先，我国的行政系统具有灵活性：“非典”和雪灾来临后，整个政府工作的重点立即转移到抗击“非典”、雪灾上来。在此期间，许多部门都放弃了正常的作息时间，采取灵活多样的工作方式，一切工作以应对危机为重心，这些措施对遏制危机起到了主要的作用。其次，我国的行政系统在中国共产党的统一领导下是一个有机的整体，具有统一性，这与西方许多国家地区与部门各自为政的情况不同。与灵活性、统一性相联系，我国行政体系还具有高效性特征。总之，通过抗击“非典”和应对雪灾证明，灵活、统一、高效的行政体系，是战胜大型突发性危机的基本保障。
    3.基层党组织的“战斗堡垒”作用得以充分发挥
    改革开放以来，我国社会、经济领域发生了广泛而深刻的变化，这些变化在给我国带来经济发展和社会活力的同时，也对我国的政治体制提出了诸多挑战，这些挑战相当突出地集中于基层。外界普遍怀疑我国基层政权和党的基层组织的有效性，甚至认为基层政权、基层组织已经处于涣散和瓦解状态。抗击“非典”和应对雪灾，是检验基层党组织贯彻中央和上级党政机关政策落实情况的试金石。在抗击“非典”过程中，虽然中央政府表现出了强有力的动员和协调能力，但防治“非典”不是仅靠宏观政策就能凑效的，必须在基层得到不折不扣的贯彻落实。事实证明，我们党的基层组织在抗击“非典”等危机过程中，经受住了来自方方面面的考验，并发挥了突出的作用。
    按照传统的说法，我们党的基层组织被称之为“战斗堡垒”。何谓“战斗堡垒”？不妨与西方公务员制度作一番比较。西方政治体制之下实行公务员制度，基层公务员受雇于人，一切行动属于职业行为，与个人思想意识无关，只是官僚机器中一个零件而已。在西方体制中，公务员制度也是行之有效的，他们是朝九晚五，上班来，下班走，上班效力，下班后工作则与个人自由无涉。在这种制度下，公务员缺乏自组织性和能动性，而且作为整体，在西方政治制度和法律体系下也缺乏主动性和创造性的制度空间。
    与之相比，我们党的基层组织——各级党委、支部，都有意识形态功能，具有进行主动性、创造性工作的空间。党中央的路线、方针、政策的下达，具体如何操作，一般都要靠基层组织自主理解和执行，主要取决于以党委、支部为核心的基层组织的创造性发挥。从抗击“非典”、雪灾的实际效果看，基层党组织完全无愧于“战斗堡垒”的光荣称号。

二、条块分割公共管理体制在危机中的弊端

    任何突发事件所造成的危害的大小，都直接与组织管理有关，一个社会的灾难反应机制，能够以高度浓缩的形态反映管理体制的效能。以“非典”为例，淋漓尽致地暴露出我国现行的部门与属地条块分割的公共管理体制在应对突发性危机时严重地不适应。
    1.条块分割成为“非典”科研的主要制约“瓶颈”
    中国科学家深受各自为政的科技体制危害之苦。中国是世界上第一个报道“非典”病例的国家，也是“非典”疫情最严重的国家，然而，最早在国际上发表“非典”病毒基因组序列研究论文的，并不是中国科学家，而是美国疾病预防与控制中心和加拿大大不列颠哥伦比亚癌症研究署基因组科学研究中心的科学家。是中国科学家的能力不行吗？当然不是，人类基因组计划已经完成，中国是六个参与国之一，中国科学家完成了1%的基因测序任务。但是，对“非典”病毒测序的前提，首先是要有病毒，但中国科学家一直拿不到用于测序的病毒，因为中国疾病控制中心才是病毒的合法持有者，其他部门难以介入。中国的科学家们感慨：人类基因组的测序都跨越了国界，可面对“非典”病毒，我们却难以跨越部门与部门的界限。
    中国科学家们的遭遇并不是惟一的，一些部门和单位把病毒样本作为“不宣之秘”，条条块块分得清清楚楚，彼此垄断资源、隔绝信息到了荒缪的地步。中国农业大学罗云波教授为了找到“非典”病毒的阳性对照样本，几次去一个高校系统以外的单位，均被婉言谢绝，最后向德国国家病毒所求援，对方很快寄了过来。一位专家撰文指出：“非典”在中国有5000多个病例，这是灾难，但也是医学研究的机会，那么多的病毒样本，相对于国外的医学研究单位来说，无疑是一个很大的优势，可惜的是，这样的优势反而被我们各自为政的科技体制抵消掉了。
    2.条块分割使我国政府在应对“非典”危机中历尽波折
    一般而言，在中国的行政结构里，行政权力偏重于中央而非地方，许多政策的决定权在中央各部委。惯例是，各省市出问题后，按相应对口的部门逐级上报。以“非典”为例，各地市报到省疾病控制中心或卫生厅，省疾控中心或卫生厅报到国家疾控中心或卫生部，同时抄报省政府。事实上，危机发生时，更能准确地判断形势与作出决策的是地方，是“块”，但他们恰恰在很多时候无权决策。在条块体制下，我国在“非典”危机的最初阶段几乎丧失主动权：2002年11月16日广东发现首例“非典”病例，2003年2月广东进入发病高峰，3月疫情蔓延到全国24个省市，直到4月北京高发，其间历经的时间不能说太短，但在防治“非典”问题上，各自为政的管理体制，无法及时进行协调统一的行动，使北京失去了防控“非典”危机的最佳时期。

三、提高危机意识，加强危机管理法律和组织体系建设

    1.提高政府和民众的危机风险意识
    “非典”问题的产生和发展虽然情况特殊，但也暴露出各级政府和有关部门以及民众危机意识淡薄、危机应对经验不足的弱点。事实上，2002年年底“非典”在广东某些地区已经出现和蔓延，并且由于非正式信息的四处传播造成一些民众的恐慌，导致部分药品和生活消费品价格飞涨，但是这些情况却没有引起地方政府和相关部门的足够重视，仍把它作为一般性传染疾病加以对待和处理，并且没有通过正式渠道向媒体、公众以及全国其他地区进行通报和警示。直至2003年年初，特别是在春节前后，随着返乡和旅游等流动人口的明显增加，“非典”开始迅速向外省市扩散并造成严重的后果，从而给后期的应对工作造成了很大的被动。这一方面说明了我们的危机预警机制不健全，另一方面也说明了政府和民众的危机意识淡薄。
    2.加强危机管理的法律体系建设
    国外大部分国家经过多年的实践，已经逐步形成针对不同性质危机的、层次不同、调整范围各异的危机管理法律体系，这些法律体系在各国处理和应对危机的过程中发挥了极为重要的作用，是政府、企业、民众和其他社会各界共同遵守的基本行为准则。它使中央和地方各级政府及其各部门在面对突如其来的危机时，能够职权清晰、责任明确、相互配合，而不是主要依靠大量临时性的政府文件来指导、控制和化解危机，以及借此来规范人们的行为。当然，我国目前在危机管理法律体系方面的建设已经取得较大进展，但是在其他领域和方面，特别是重大综合性危机事件中政府各部门、各层级之间统一协调应对和责职划分，以及危机状态下如何规范媒体行为等法律体系建设方面，还相当不健全，这是我们今后需要加以重点解决的问题。
    3.加强危机管理的组织体系和基础设施建设
    许多国家在应对危机事件，特别是各种自然灾害和人为及技术性事故时，都设有一个统一的管理、协调和监督部门，如美国的联邦紧急事态管理局，俄罗斯的联邦紧急情况部，澳大利亚和瑞士等国的应急管理中心等机构，它们在应对各种危机时发挥着管理和协调方面的核心作用，为各国管理和化解危机，特别是综合性危机做出了突出贡献。另外，大部分国家特别是西方发达国家，应对危机的基础设施都比较健全和完善，这也为及时化解危机创造了良好的条件。当然由于国情不同，特别是受财力的限制，中国不一定要比照其他国家设立独立的危机管理机构，也没有能力建造耗资巨大、配套设施齐全的各种危机管理基础设施，但是对于经济发展和人民生活必需的一些硬件设施，如医院、应急物资储备等，应该满足基本的需求，而不是在危机来临时仓促募捐和临时建造。

结语

    我国正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的关键阶段，同时也面临全球化和信息化所提出的诸多挑战。在这个过程中，保持社会生活的稳定，为经济发展创造良好的外部环境，已经成为政府公共管理的首要目标和主要任务，而建立科学、有效、符合中国国情的危机管理体系，则是实现这一目标的重要手段，因此我们应该对危机管理工作给予足够的重视。事实上，这正是我国公共管理工作需要重点加强的领域。

（作者：中国社会科学院政治学研究所副研究员）