家庭承包制确立以后，农村政策总的目标一直是“坚持和完善家庭承包制基础上的统分结合的双层经营体制”，先后推出了发展集体经济、发展农业社会化服务体系、推进农业产业化三个政策重点。十七届三中全会仍然把这个作为农村政策基石，强调要加以完善。完善的关键是土地流转还是加强农民合作，是今天需要辨明的问题。

    土地流转要真正能增进农民利益，一是要真正确保农民土地承包权，二是要建立更多的配套制度，如合作金融、农村社会保障。只有如此，土地流转才能扩大。但是对于无法在市场化环境中获得各个涉农产业环节利润的小农来说，土地规模增加一倍也不能保证就有好的收入，真正通过扩大农民合作规模才能使农民增收得到切实保障。

    一、“统”“分”不合的双层经营体制

    农村改革已经走过30年。家庭承包制推行之初，国家试图通过壮大村级集体经济来构筑“统分结合”的双层经营体制。但是由于全国大多数的集体经济组织客观上已经没有了固定资产，仅退化为纯粹的集体土地发包方，没有了经营功能。而利用多种集体资源兴办的乡镇企业在在90年代的改制中也大多实现了私有化，其统一经营潜力也随之丧失。因此，壮大集体经济最终更多表现为“有集体无经营”。

    此后，国家在政策层面上又提出把完善农业社会化服务体系作为稳定、完善统分结合双层经营体制的重要内容。设想以农村集体或合作组织为基础，以国家经济技术部门为依托，以企业和个体服务为补充。但政策的实际效果却使涉农企业和“大农”得到了发展，尤其是国家经济技术部门得到充分发展，得以不断向乡村两级推进。这样，各服务主体提供的多是营利性服务，而利润则不由农民分配和支配，于是农业服务体系只有“社会化”而事实上没有“服务”。

    随后，国家又把农业产业化作为调整农业产业结构的重要力量，并从扩大对农户服务的角度，在政策上将发展龙头企业视为统一经营层次的主体，农业龙头企业因此得到了政策优惠实现了发展。但事实上，龙头企业提供的也只能是经营性服务，其并不能主动帮助农户扩大经济利益，因此，农业产业化最终带来的是“公司吃农户”——政策扶持龙头企业的投入不但没有转化为对小农的扶持，反而发展了公司和农户的市场关系，恶化了农户尤其是兼业小农的经济和社会处境。

    二、部门下乡与资本下乡

    在土地家庭承包制之下，人地矛盾的尖锐，农村的低社会保障水平，以及城市化的迅猛发展，农民主动适应的方式就是户内的兼业化，即一部分劳动力进入非农产业，务农劳动力减少，同时发展务农劳动力的专业化。但国内外的实践均表明，兼业农户在农业商业化和产业化中由于谈判地位低、获取利润机会少、获取利润水平低而日益处于劣势地位，户内的非农就业力也如此。但兼业农户面对这一处境并不是必然处在完全被动的地位，解决这一困境的办法之一就是：发展各种形式的农民合作经济组织，以节约同外部市场主体打交道的交易费用，更多实现利润。然而，在我国的现实国情下，在上述的农业政策的实际运作中，农民合作经济组织的成长发育却面临着艰难和复杂的环境条件，最主要的就是部门和资本等优势力量已经下乡。

    首先，在农业商业化和产业化过程中，农村经济中资本的数量大大增加，这些资本最先占据的是农产品流通领域，然后扩展进入农产品加工和最终经营领域，于是附加值最高的农产品加工和经营环节的利润被资本占有。而兼业农户中的务农劳动力则只能主要从事初级农产品的生产，每遇市场波动，其狭小的利润空间还要不断被挤压。并且，在以上资本进入农村推动农业的商业化和产业化的过程中，政府的招商引资、推动扶持起了关键性的作用。

    与资本下乡的同时，是中央和地方各级政府推动的部门下乡。政府之所以积极推动部门的下乡，一是为了解决日益严重的涉农部门生存危机，通过让部门开展经营和营利性涉农服务，以减轻“包袱”、减少各级政府维持部门运转的财政投入；二是政府为了解决双层经营体制“统”的层次力量薄弱，改善部门对兼业农户的服务状况，以帮助农户更好地进入市场。但是，部门下乡选择的却是建立营利性的公司、进行垄断性收费，甚至限制农户对服务机构的选择空间，成为面对分散农户的营利性企业和官办行政性收费机构。

    并且，部门和资本下乡客观上是一个相互加强的过程——很多资本下乡，是部门引导、扶持的结果，部门则通过让渡国家利益和农户的利益分享资本在农村的收益。在这样的环境下，分散的小农在资本和部门下乡之后加剧分化，规模大一些的“大农”也可以通过和部门或资本联合获得壮大自身实力的机会。因此，在这个过程中，大农、资本、部门各自利用自己优势资源进行联合，他们只能挤压小农的利润空间获得自己的收益。毋庸置疑，农村经济舞台上的主导者只能是处于优势地位的部门和资本。

    三、“大农吃小农”的合作社 

    2007年7月1起，我国的《农民专业合作社法》开始正式实施，虽然统计数据显示，目前全国农民专业合作组织已超过15万个，农户成员3480万，占全国农户总数的13.8%，比2002年提高了11个百分点。但是真正能使最大多数的小农户获益的农民专业合作社的成长却不容乐观。

    部门和资本要顺利下乡，面临高度分散的小农使得交易成本畸高，在这个意义上他们有动力组织农民，推动农民合作经济组织的组建。但同时他们又会担心农民在提高组织化程度之后提高了市场谈判地位而与其分享利润空间，因此资本和部门的现实选择就是扶持大农、压制小农。最终政府部门、资本和大农这些优势资源拥有者，在共同利益驱使下，利用大农联合小农的不规范的乃至假的合作社的就成为合作社发展的主体力量。在这样的合作社里，实际运行的是“大农吃小农”的逻辑。这种合作社的大量存在造成了合作社发展的虚假繁荣局面，也改变了财政专项扶持资金的公益性质，降低了财政专项扶持资金的效率。

    当前的新农村建设，中央和地方各级政府高度重视，纷纷加大财政投入，财政支农资金每年以很高幅度增加。各级政府的财政投入除了用于农村基础设施和公共服务、改善农业生产条件外，很大一部分也开始投入到建立农民合作经济组织上，但是，财政扶持合作社的资金仍然只是通过部门下达，部门在营利性和追求政绩的双重动机下，只能是扶持已有的“大”和“强”的合作社，这些合作社在前述的资本和部门下乡过程中发展出来，多为不规范和假合作社。如果不强调小农参与、农户控制，拿到财政扶持的合作社仍然会继续以往“大农吃小农”的逻辑。

    从以上分析中不难看出：以加强财政投入为主的新农村建设政策不足以扭转部门和资本下乡的负面效果，涉农部门的营利性部门性质和资本下乡的实际格局使得当前财政投入为主的政策不足以引导出一个健康发展的农民合作经济组织发展格局。

   四、从点到面推动区域性农民综合合作体系成长

   显而易见，仅有国家政策的意愿调整以及财政的投入，农民专业合作社的发展仍然不能保证让小农受惠。这里面另一问题更需要引起足够的重视，那就是单纯的强调专业产品和专门服务的合作社远不能满足村社内大多数兼业小农的收入增长和社会福利增进的综合需求。因此，国家应该着力支持的是农民的综合合作。只有综合合作才能够提供兼业小农所需要的生产技术、生产资料和产品购销、信贷等多种服务，同时，这种合作体系必须是多层次的，通过纵向支持体系使基层合作组织获得来自国家和体系内部的有效支持。在这种多层次的综合合作体系中，才能保证产生足够利润，确保作为社员的兼业小农可以在一个市场化农业和市场经济中取得社会平均利润。 

    同样，发展综合合作体系的现实路径也要基于部门和资本下乡的现实和“大农吃小农”的“合作社”的现实，要有逐步改变这种格局的内在机制，相关政策安排应该遵循国家介入、覆盖绝大多数农户、并要要提供多种合作收益、靠综合收益吸引农民、改善农民生产生活条件等原则。具体如下： 

   首先，政府作为代表社会公共利益从而更代表合作化中小农利益的一方，对现有农民合作化格局中的基本力量要实行有区别的引导，具体应该抑制部门营利化、节制资本、促进大农和小农互利合作、扶助小农。要使政府有关流通、金融、科技部门和农村合作体系有机融合，实现“三位一体”。

    其次，实行区域扩展政策，即从地方到区域再到全国，逐步发展综合性合作体系覆盖范围。具体可以从县级综合性合作体系构建起步，在全国挑选不同情况的县进行综合农协试点，逐步过渡到区域性的综合性合作体系，最后扩展到全国的综合性合作体系。试点工作要解决的突出问题是：县级涉农部门资源如何整合进综合农协结构；农协内部的基层区域性组织和专业性组织的类别和相互关系设定，专业合作和社区合作如何互相促进；金融合作、流通合作、科技合作乃至生产合作的衔接和内部利益联结机制设计；农协利润分配方案；农协经营的风险控制。

   在县级综合农协发展取得一定规模和成功经验后，以县综合农协为基本会员，成立区域性的综合农协联合组织，“区域”可不局限在省内，可跨省建立。在区域综合农协结构里，重点试验内容是：各农协间的合作方式和内容；把依托块块发展和强调纵向协调的合作金融作为综合农协间合作的关键内容；各农协进入城市市场。为确保县级综合农协和区域综合农协的试验，制定财政扶持县级农协和农协区域联合组织的政策，必要时启动有关地方立法。

    另外，综合合作体系应该充分利用社区内在社会资本和体制性的管理资源，推动合作金融、合作购销、合作生产融合的社区合作社发展，把其作为兼具金融合作、购销合作、生产合作功能的综合合作体系的基层组织。要注意利用原有土地制度中集体所有制具有的整合功能，使土地合作成为社区合作社发展的重要资源。特别要注重发挥资本在其中的凝结和组织作用，一个有自我营利能力、面向农户提供金融服务的合作金融体系，应该是综合性农民合作体系的重要一环。其中一个重要的问题是怎样设计一个合理的合作金融模式和怎样使合作金融内涵于综合性合作体系。合理的合作金融模式需要考虑一个有效的营利和可持续运作机制，同时要充分利用现有的农村政策金融和商业金融。推动农户合作金融组织发展，可以分为以下几步：首先，大力发展以小农户为主体组建的农民资金互助组织，培育新型的以社区为边界的村级合作金融；其次，以财政扶持和政策银行支持，用国家支农资金引导和培育农民合作金融组织；第三，大力推进以政府引导为主和农户参与的互助保险和担保业的发展；第四，建立资金互助信托，促使城市资金下乡。在上述步骤下，可以预期建立起分工合理、功能完善、长短结合、适度竞争、品种齐全、服务方便的农村金融组织体系和金融市场。

   总之，当前“三农”问题的症结主要不是缺乏投入，而是现有城乡和农村内部的利益格局和财政投入机制下，政府部门和企业资本只能服务于自身利益的最大化，只能有限度地发育农民组织，在总量有限的涉农产业和农村经济的产值中，获取了不公平市场利润，使得农户尤其是多数兼业小农获得利润份额减少。因此，解决之道应该是在国家支持和组织下，建立由兼业小农为主体的农民合作经济组织体系，来实现其合理和公正的经济利益。“大农吃小农”的合作社在现有力量格局下，可能成为合作社发展主流，局部看不一定有显著影响，但从农民合作社发展的全局看，则蕴含着深刻的危机，必须要统筹政策，追求发展出一个多数兼业小农都能获益，多种合作内容交互发展，城乡经济有机融合的多层次综合合作体系。