[摘要] 社区建设是推进社会公平正义落实的有效途径， 社会公平正义落实不落实又是社区建设成效如何的试金石。社会建设必然包含制度创新， 制度创新的实质是把社会公平正义落实到中国特色社会主义这一新型社会主义的具体制度中， 通过制度创新推进和落实公平正义， 是社区建设、社会建设的应有之义和重要性所在。

[关键词] 公平正义； 社区建设； 制度创新

自科学发展观与和谐社会提出以来， 我国社会从上到下和从下到上都有很多创造， 为中国特色社会主义这种新型社会主义增加了许多新鲜的内容。就从下到上而言， 和谐社区制度的创新是最耀眼的亮点， 它也是和谐社会建设的抓手和基础工作。我本人有幸对广州、武汉的社区建设作过比较系统的调查， 对南京、深圳、济南、镇海、苏州、郑州等地社区建设情况也有所考察。各地的做法、探索的深度、广度、探索的自觉性， 都有差别， 但他们都在探索和创新。在这过程中， 我接触了不少领导、社区工作者、城乡社区居民， 与他们共享制度创新成功的喜悦， 共同梳理其中的问题和教训， 受到了极为深刻的教育、也为自己的社会学研究汲取了许多新鲜的养料。[1]

近年来， 社区建设成为不少学者非常关注的研究领域之一， 它也成为中国人民大学社会学理论和方法研究中心的主要方向之一。这是因为中国社会学要取得实质性的进展， 有两条特别重要： 第一是站在国际社会学的前沿， 把握社会学理论、方法、历史研究方面的新成果、新趋势； 第二是深入到我国社会快速转型的实践， 特别是在社会重心下移的今天， 深入到基层的社区建设的实际， 把握住制度创新的脉络。这就是说， 当代中国社会学要取得实质性的发展必须有一种“顶天立地”的精神。这里“顶天”， 就是要追求前沿， 要有世界眼光； “立地”， 就是要深入基层， 要有草根精神。顶天立地， 就是要把追求前沿与深入基层结合起来， 把世界眼光与草根精神结合起来。这里， 无论“顶天”还是“立地”， 都要以马克思主义的观点， 特别是马克思主义中国化的成果来指导。

一、社会公平正义与社区建设

什么是“社区建设”？ 民政部这样定义： “社区建设是指在党和政府的领导下， 依靠社区力量， 利用社区资源， 强化社区功能， 解决社区问题， 促进社区经济、政治、文化、环境协调和健康发展， 不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。”[2]

从社会学的观点看， 要真正了解社区建设， 必须了解社会建设。就社区建设谈论社区建设是有局限的， 必须把两者联系起来思考。

什么是社会建设？ 社会建设可以从正向、逆向两个方面来理解。从正向说， 就是要在社会领域或社会发展领域建立起各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制， 并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会组织和社会力量；从逆向说， 就是不断地研究社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势， 创造正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体， 通过这样的新机制、新实体和新主体， 更好地弥合分歧， 化解矛盾， 控制冲突， 降低风险， 增加安全， 增进团结， 改善民生。这正向、逆向两个方面同样也都适用于社区建设：

那么， 社会建设和社区建设的重要性在哪里呢？

1.就社会三大部门( 政府组织、市场组织和社会组织) 的关系来看。社会建设、社区建设， 既能弥补政府失灵， 又能弥补市场失灵。相对于政府行政运行， 它的运行方式能够降低社会管理的成本； 相对于市场调节， 它的调节方式更能够保证社会公益的目标。这是从正向说的。从逆向说， 社会建设既能减少政府成为社会矛盾的焦点的概率， 又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾， 特别是与民生问题有关的问题和矛盾。

2.就与民生问题的关系来看。作为能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制以及相应的社会组织和社会力量， 它与老百姓的日常生活， 联系最密切、最直接。例如， 作为社会建设重要内容的公共服务， 随着现代化的进展， 越来越成为老百姓生活不可离开、不可或缺的东西。这是从正向说的。从逆向说， 作为正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体， 能够更好、更有效地处理民生问题， 更好地解决民生问题以及与其相关的种种问题。正如胡锦涛同志在十七大报告中提出的， 社会建设与人民幸福安康息息相关。

3.就与党的执政能力的关系来说。能否有效地推进社会建设， 在新阶段也成为对共产党执政能力的考验， 对它合法性基础的培育。只有能够使群众安居乐业的党， 才能得民心， 得到广大群众的拥护。十七大报告把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”， 放在这样重要的地位， 表明了它作为一个与时俱进的政党主动接受考验的决心， 以及克服社会建设征途上必将出现的一个个困难的信心和力量。

在明确了社区建设和社会建设及其相互关系之后， 我们就能进而看看它们与社会公平正义的关系了。这就是： 社区建设、社会建设既是推进社会公平正义落实的有效途径和重要力量， 反过来说， 社会公平正义落实不落实又是社区建设社会建设成效如何、成功不成功的衡量器和试金石。这是因为社会建设的过程， 就是制度创新的过程， 既包括宏观的社会制度的创新， 也包括微观的社区制度的创新。而制度创新的实质归根到底就是把社会公平正义的概念落实到中国特色社会主义这一新型社会主义的具体制度的方方面面， 让全体人民， 特别是让社会弱势群体也共享社会发展的成果。同样， 所谓正确处理社会矛盾和社会风险， 归根到底也是按照公平正义的概念和原则来处理社会矛盾、社会问题和社会风险，特别是民生问题上的社会矛盾、社会问题和社会风险。总之， 通过制度创新推进和落实公平正义， 这是社区建设、社会建设的应有之义和重要性所在， 而落实的程度和效果，反过来又推动社区建设、社会建设事业的发展。

二、社会公平正义的两个维度： 制度安排与百姓认可

把社会公平正义落实到社区制度方面， 涉及到社会正义及其维度问题。

什么是社会正义？ 在理论上综合马克思恩格斯和罗尔斯等人的观点，现实上根据新中国建国以来， 特别是改革开放以来的实践， 可以这样定义： 社会正义就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性[3]。这里，公平与平等都能表达正义， 但又是不同程度的正义， 正好能够表达社会正义也是有阶段性的。在初级阶段， 正义概念主要与公平概念， 即是与“合理的差别”联系在一起的。而在高级阶段则是与平等的概念，特别是“事实上”平等或实质性的平等观( 即社会经济平等观和满足需要的平等观) 联系在一起的。新中国建立以来的一个经验教训是我们过早地以平等观念为主导观念而不知道在社会主义初级阶段， 我们只能遵循公平的正义概念而不能实际奉行平等的正义观念。违背这一点，超越了初级阶段， 也就不能很好地坚持和发展中国特色社会主义这种新型的社会主义。

如何把握作为初级阶段社会公正的社会公平？社会公平主要有两个维度：制度安排与百姓认可。在当前， 把握了这两个维度， 在我看来， 也就较好地把握了社会公平。

社会公平首先指的是一种客观的制度安排的合理性问题。正如罗尔斯指出的： “对我们来说， 正义的主要问题是社会的基本结构， 或更准确地说， 是社会主要制度分配基本权利和义务， 决定社会合作产生的利益之划分的方式。”还指出“社会基本结构之所以是正义的主要问题，是因为它的影响十分深刻并自始至终”[4]。用社会学的话来说， 就是社会制度和社会结构如何来分配社会资源和社会机会。这里，作为制度安排合理性的社会公平， 主要体现在社会资源分配和获得的差别是合理的； 社会机会对每个社会成员都是自由开放的、可竞争的。例如， 改革开放前， 以阶级成分、家庭出身这种次级制度来分配社会资源和社会机会是不公平的， 因为它们是先赋的、与生俱来的， 通过后天努力无法改变的。社会学上以职业为主要标志的阶层或分层则要求这样来安排： 各阶层之间的差别是合理的， 各阶层的地位是开放的； 下层可以通过自己的努力提升到中层上层， 不会永远没有翻身的机会， 一个家庭甚至可以通过代际流动来改变自己家庭的阶层地位； 上层也不能凭借自己的优势永久地占据主导地位， 他也可能由于竞争失败、不求上进而阶层地位下降。这样的安排，使上层永不松懈， 中层永不满足， 下层永不绝望， 从而使作为绝望的派生物的种种消极后果， 如自杀、“人肉炸弹”等概率大大降低。每个阶层的成员都可以根据自己的情况、通过自己的努力， 找到改变自己地位和命运的机会。

社区的制度安排同样涉及社会资源和社会机会的分配的合理性问题。社区作为居民的自治组织应该代表社区居民的利益， 将社区资源和机会用来为不断提高社区成员的生活水平和生活质量服务。这样来安排社区制度是公平正义的。如果社区不是成为社区成员的“头”， 而是成为区、街道的一条“腿”，这样的制度安排表明公平正义还没有真正落实到社区的具体制度中。

社会公平还在主观上体现为百姓的共同认可、认同。这就是社会公平度、公平感的高低问题。这种社会公平度、公平感， 在社会学上是可以通过社会指标体系来加以衡量的。同时， 我们也可以从经验上体会到， 多数老百姓不认可、不认同的东西， 是不公平的。没有差别， 如改革开放前的干多干少一个样，干好干坏一个样， 这是不公平的； 差别过大， 如两极分化现象， 这是另一个极端的不公平。这两者都是老百姓不认可、不认同的。只有合理的差别， 多数老百姓认可的差别， 才是公平的。所谓老百姓心里有杆秤， 归根结底是有一座认可公平的天平。如果老百姓的不认同感、不公平感发展到相对剥夺感， 就会对社会稳定和社会和谐产生极不利的影响。

社区制度为社区成员认可、认同， 使他们亲身感受到社区是与他们的切身利益相关的， 才能产生社区的归属感、荣誉感， 才能有自觉的参与意识。这同样是很重要的。如果多数社区成员对社区觉得事不关己， 高高挂起， 这样的社区制度肯定是有缺陷的。

在制度安排和百姓认可两个维度中， 尽管两者是不可截然分开的， 但是宏观微观的制度安排无疑是基础性的， 百姓认可是制度安排合理性的反映和体现。就是说， 在制度公平与认可公平中， 制度公平是更为基本的， 但是一点也不能忽略认可公平。老百姓认可度低的种种制度， 肯定是有毛病的。这是推动制度创新的最直接、最重要的动力。

明确了社会公平的两个维度， 我们就可以进而对近年来我国社区制度创新进行分析了。

三、社区建设的制度安排之一： 探索了社区居委会成为名实相符的自治组织之路

各地社区建设在制度创新方面的探索逐步走向系统化， 主要表现在三个方面： 第一， 探索了社区居委会成为名实相符的自治组织之路； 第二， 探索了社区民间组织健康发展之路； 第三， 探索了社区服务体系有效成长之路。

这里首先看第一个方面： 探索社区居委会成为名实相符的自治组织之路。

从各地的做法看， 逐步减少行政性， 自觉增加自治性， 是使社区居委会真正成为自治组织、实现社区制度安排公平的实际途径。如何实现“逐步减少行政性， 自觉增加自治性”呢？ 各地逐步形成了社区“议行分设”的思路。但各地对议行分设的理解和做法很不一样。民政部在总结全国各地经验的基础上，在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出， 要“按照社区自治、议行分设的原则， 以社区居委会或社区委员会作为主体组织， 探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式”。现在， 我们做过调查的广州、武汉、深圳， 我们到过的南京、苏州、济南、郑州、上海、镇海， 我们居住的北京等城市的试点， 已经取得了很大的进展。

1.“议行分设”或“居站分设”社区管理新模式的含义。怎么理解“议行分设”呢？ “议”就是居委会进行议事、讨论， 代表社区居民意见和利益， 实质是表达与决策的民主过程， 成员不坐班可兼职， 不领取报酬只有适当生活补贴， 是没有固定工资的公益岗位， 每届任期3 年。“行”有两方面的含义， 一是社区事务工作站执行居委会的某些决议， 二是社区事务工作站从居委会中剥离， 执行街道交办的政府行政工作。这样， 居委会就不再是政府的“腿”， 而真正成为居民的“头”； 以前居委会的“腿”的功能就由社区事务工作站来承担。这种“议行分设”或“居站分设”， 实际上是“1+2”的模式， 即在居站这两个议事层和执行层之上， 还有社区党组织( 党支部或党委) 。社区党组织是领导层， 负责统领、协调居委会和工作站这两支“桨”的工作， 是社区这条大船的“舵手”， 是平衡完成政府的事务性工作和实现居民自治两者之间的杠杆。

2.“议行分设”的创新和意义。“议行分设”的创新和意义， 主要有以下几个方面：

首先， “议行分设”有利于给居委会减负。“居站分设”的模式， 把那些不属于居委会职责范围内的行政工作分离出来， 转移到社区事务工作站， 从而让社区管理工作者有能力和精力进行社区建设管理工作。实行议事层和执行层分离， 居委会不再对应政府工作， 实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变， 这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化倾向的问题。通过社区管理模式的创新， 以新的思路解决长期以来困扰居委会的“上面千条线，下面一根针”的超负荷工作和难以提高管理水平的问题， 改变了以前居委会干部80%以上的精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务的情况。

给居委会减负， 说说好说， 做起来很不容易。有的地方如南京的做法很实在， 这就是对原来政府部门委派或转移到居委会身上的行政性工作进行持续不断的清理回收。与此同时， 他们还有两个配套措施， 第一， 建立职业化和专业化的社会工作机构， 使得政府清理回收的工作有合适的机构来做。第二， 他们建立“准入制度”， 充分发挥社区建设领导小组和社区工作自治协会在审核进社区工作上的作用， 防止旧病复发， 把已经清理回收的政府工作， 又这样那样地变相地放回到社区去。可以看得出， 南京在切实减少行政性、自觉增加自治性方面， 态度坚决， 措施得力。

其次， “议行分设”有利于进一步扩大基层民主。推行议行分设， 既可以使政府各项工作得到较好落实， 工作重心真正实现下移， 社区工作队伍逐步走向专业化、职业化和知识化， 社区工作的水平也将得到提高。同时， 通过职能归位， 理顺了内外关系， 强化了基层民主自治功能， 社区事务工作站从居委会剥离后， 居委会就有更多的时间和精力去从事自治方面的事情， 开展自我教育、自我服务、自我管理、自我监督。“议行分设”的社区管理事务决策模式， 是城市基层管理体制由行政化管理系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变， 是实现社区的民主决策、保证市民参与管理决策的可持续发展决策模式。“议行分设”的具体制度设计是通过设立“一个大会， 两个机构”的方式实现的， 社区成员代表大会， 是社区的权力机构， 其主要职责是选举产生社区议事协商委员会成员和社区管理委员会成员， 讨论和决定社区事务； 下设的社区议事协商委员会(简称议事会)和社区管理委员会(简称管委会)， 分别体现“议行分设”。

最后， “议行分设”有利于推进社区服务工作专业化、产业化、规范化。由选举产生的社区居委会作为社区的议事机构， 对社区的公益事业和公共事务进行调研决策， 其下设的社区工作站作为社区的执行机构， 来完成社区居委会决策的任务和社区有关职能部门需要社区居委会协助完成的工作。社区工作站主要完成社会福利和便民利民服务工作， 使社区服务工作产业化。同时， 完成社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计生等工作， 使社区工作规范化。社区居委会的成员由选举产生的委员组成，社区工作站的工作人员是面向社会公开招聘的， 由专业化、职业化的人员组成。通过组建社区工作站，使有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区， 使社区建设工作得到全面的启动和推进。

3.发展不平衡， 行政化问题仍然很严重。探索社区居委会成为名实相符的自治组织之路， 发展是不平衡的。在我国社区建设与社区发展过程中有些地方社区组织行政化的倾向仍然严重存在， 有的甚至还在发展。社区组织行政化主要表现在： ( 1) 组织设置功能行政化； ( 2) 自治章程、工作制度及人事决定行政化； ( 3) 经费收支行政化； ( 4) 运行方式、考核机制行政化。造成社区居委会行政化的原因， 可以从政府、社区组织自身以及居民的参与几个方面去找。但是政府干预过多是其中的主要原因。因为， 政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理， 社区居民的自治意识、参与意识因而比较淡薄。因此， 各地应参照这方面走在前面的地方， 加快社区组织“去行政化”进程、加强社区自治能力建设， 这有利于扩大公民有序的政治参与， 增强民主意识； 有利于促使公共权力的重心下移， 使社区公共权力直接置于社区成员的监督下；