于显洋：城市社区管理与自治组织的发展
提要：近年来，中国城市社会发生的最大变化是社区内除了居委会之外，出现了业主委员会和各种社区服务中心等自治性居民组织。这类组织的出现从根本上改变中国城市社会的面貌，对加速中国城市社会的现代化和民主化进程将起到的巨大的促进作用。我们认为，自治与管理是一对相互矛盾的有机体，首先，目前的社区自治组织还没有达到可以脱离政府的支持而独立存在；其次，自治组织是为社区居民利益服务的机构，它离不开老百姓的积极参与，缺乏群众基础的自治组织同样也无法生存；再次，社区自治组织的设置与其它类型的组织有本质的区别。一方面要从居民利益出发，另一方面自治组织和非营利和非政府性也是它有别于其他组织的特点。
关键词：城市社区 管理 自治组织 政府支持
目前，我国城市社区出现了几个并行的、功能重叠的群众性自治组织，如社区服务中心、居民委员会、家属委员会、业主委员会及物业管理公司等，从而形成繁杂的管理体制和不同的运行机制，导致居民思想混乱、行为上的冲突及有限资源的浪费，影响社区乃至整个城市管理事业的健康发展，影响改革进程的深化和改革成果的进一步扩大。本文主要针对这些自治组织在社区内的角色地位及发展状况进行分析，为社区理论和实践的发展提供新的思路。
一、社区自治组织存在的意义
1、社区自治组织发展的重要性
社区自治是基层群众的自治性组织形式，在我国体现为居委会和村委会等组织形式，宪法和《城市居民委员会组织法》、《农村村民委员会组织法》是其活动的法律依据。《居委会组织法》对自治权的规定包括选举权、被选举权、罢免权以及决定本居住区内涉及居民重要利益的问题等等。居委会作为居民自治组织，它有基层性和群众性的性质，居委会原则上可以举办任何居民愿意进行的活动。居民自治组织所赖以建立的基础，既不限于直接的政治权利，也不限于直接的经济利益，而是居民的共同意向和生活习惯。
我国目前的社会转型"实际上就是国家这一社会单位内部各种社会组织、社会群体之间关系的调整和重构，其中最主要的是代表国家行使权力的政府与各种社会组织关系的调整……社会转型看作政府与民间关系的重构也许更为合适"。[1]在这个转型时期，居民自治组织在社会体系中地位越来越重要，这源于居民自治组织的建设和发展被不同的主体赋予不同的意义。
（1）自治组织对居民的意义
从社会这个意义来讲，所谓"居民"是指因居住地域关系而形成的人群的集合。在传统社会中，人们不仅重视血缘关系，而且重视地缘关系。在现代城市社会内部，人群高度异质性，邻居的概念越来越淡，都市人习惯于关起门来过日子，住同一栋楼或同一个单元的居民互相不认识的情况还比较普遍。在中国社会中，由于受"单位制"的影响，居民的生活重心不在所居住的地区，而是在工作单位。单位可以满足人的需要，城市居民与单位存在着强依赖关系。但是随着市场体制对各领域的侵入，企事业单位越来越专注基本目标的实现，并改变对职工生活大包揽的状况，例如一些单位把家属委员会完全交给政府管理，企事业单位逐步退出职工的生活领域等等。这些都促使"单位人"开始向"社区人"的转变，也促使城市居民社会生活的重心由单位到居住地区的转移，这些原本由单位承担的功能被剥离掉，急需一个相应的载体来承接，以免造成整合困境，因此加强社区建设势在必行。而且在新的形势下，企事业单位不再福利分房，购房主体日益个人化和家庭化，促使居民选择适合自己的社区居住，个人的主动性在选择居住地点越来越明显。
居民可以选择自己的生活方式，可以根据自己的情况选择一个社区居住，但与居住地结成什么样的关系却不是个人所能选择的。因为居住的关系，不可避免的要与其他居民发生联系，如对公共设施的共同使用，对居住环境的共同拥有，对治安状况的共同应对等等。"在这个地域社会中的生活的居民，会因为拥有相同的生活环境而密切相互间的关系，尽管这种关系并不是由个人的人格关系所结成的"。[2]从社会学的角度来说，组织就是指人们为了达到某种共同目标而彼此协调和联合的人群集合体。借助一个组织的力量将比单独的个人的奋斗更能满足个人的需求，而且结果更有效率。居民在应付居住地的外在环境的时候，在争取政府或外界增加对社区公益事业的投入时，一个代表社区内居民利益的组织总比居民单枪匹马好。
（2）自治组织对政府的意义
我国城市社区建设的主要推动者的政府，目的是解决城市经济体制改革后单位功能弱化所留下的空间，由此来加强对城市社会人口的管理。面对城市改革过程中所出现的种种社会问题，也使政府逐步调整自己在国家与社会关系中所扮演的角色，政府本身不是万能的，许多事单靠政府解决既不现实，也没有必要。适当的放权，调动民间力量进行自我管理，不仅有利于发挥民间的潜在力量，而且也可以减少因政府做得不好所招致的民间积怨。改革开放以后，政府机构与其它各类社会组织的关系发生了很大变化。随着改革进程的逐步深入，无论是政府机构，还是政府的管理职能和管理方式，都处在调整和变化之中。
社区建设是城市经济体制改革中引人注目的重要举措。1991年民政部提出了"社区建设"的概念，目的是加强城市基层组织的凝聚力和战斗力，社区组织建设是社区建设的核心内容，在这种背景下，居委会作为基层自治组织的地位也逐渐被重视，社会各界开始关注居委会的建设和发展。
为了解决城市管理中的各种问题，城市管理体制改革也被提上议程，"两级政府，三级管理"的管理模式成为大城市改革的目标。在这个过程中，居委会作为居民自治组织，是这项改革最为基本的工作，政府要退出不该管的、也管不好的居民生活领域，让居民自己管理自己的事情，从而为整个城市改革体制创造一个良好的居民舆论。所以在新形式下加强居民自治组织的建设对政府来说就显得很有必要。 2、自治组织的发展条件
改革开放后，基层自治组织的发展已经成为社会发展的内在要求。基层自治组织的发展主要体现在"自我管理、自我教育、自我服务"，这三者的基础和核心是自我管理，而自我教育和自我服务都是在自我管理的基础上确立和发展起来的，自我管理的发展，又表现为自治性的提高。
作为群众性自治组织，其自治性的提高需要两个方面的因素，一是国家对基层社会的控制逐步减少和弱化，为基层自治提供空间。二是社会具有独立性，基层社会有自我管理、自我教育、自我服务的能力。改革开放后，"小政府、大社会"成为社会改革的目标和方向。行政组织正逐步减少对社会的直接管理的控制，转而从制定宏观政策和宏观调控来实现对社会的管理和控制。
国家从对社会的全面控制中退出来，并不意味着社会的独立性和自主性就随之而来。"它在很大的程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体素质以及社会动员的能力"，[3]因此，需要通过加强社区建设整合城市居民，通过社区建设增强居民认同感、公益观念和社区参与意识。仅靠国家和地方政府的努力还不能达到自治的目标实现，必须依靠作为自治主体的居民和居民组织的合作，需要通过自治组织达到民间的自我管理。"即使由国家的正统代表机构来决定意图，但如果得不到与此有直接利害关系的共同体的多数市民的同意，实现这种意图是不可能的。"[4]所以居委会这个自治组织存在的理由是居民对它的需要，但是它的建设和发展取决于两个方面的因素的作用，一是政府的放手，二是居民具有自治的意识和能力。
二、我国自治组织的发展现状
我国城市社区中的自治组织主要是指居民委员会，但是，近年来随着城市社区的发展，许多新建的住宅区组建了业主委员会，尤其在广东和上海等地，业主委员会发展迅速，而且每个地区都有不同的特色。本文主要就北京市的情况分别对业主委员会和居委会进行系统的分析。
1、业主委员会的角色与地位分析
业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织。它是依法成立的群众性自治组织，依据法律、法规，具有作为诉讼当事人的资格。
1949年以后的新中国，房屋管理主要以行政性管理模式为主，房管部门行使业主和管理者的双重权利，担负着业主和管理者的双重角色。自1978年以后，尤其是随着住房制度改革进程的加速，使房屋产权多元化，因此房屋管理模式也开始发生根本性的变化 。1981年，深圳市第一家专业性的物业管理公司--"深圳市物业管理公司"挂牌，表明我国房屋管理体制开始发生变化。1994年3月，建设部颁发了《城市新建住宅小区管理办法》（1994年第33号令），这是建国以来我国有关物业管理的第一个法规。1995年8月，在青岛召开了第一次全国物业管理工作会议，对推动我国物业管理工作的发展起了重要作用。
随着住房制度改革的深入，原来单一公房产权开始向私人产权转化，出现了以小业主（产权人）为中心的物业管理模式。业主委员会的出现是我们生活中的一件大事，它是我国社会组织形态中的一个由产权人、使用人通过民主选举办法推选产生的房屋管理组织。[5]尽管这种推选方式与居委会选举有很大差别，存在不规范、随意性较大及代表性不强等问题，但是经过五、六年的努力，住宅小区内业委会的发展已初具规模，形成了一套自己的运作模式。
上海是我国物业管理比较发达城市，小区业委会将近2000家，北京成立了120家（截止到1998年底），尽管规模和数量在扩大，但是业主委员会的作用却并不是人们想像的那样强大。深圳市曾在一些小区试行物业公司和居委会合二为一的管理模式，但也没有取得预想的效果。香港政府推行业主管理委员会的自治管理和物业公司的专业管理相结合的模式，但在小区内成立业主管理委员会的并不多。
以北京为例，截止1998年底，全市有31家业委会，其中小区内24家，大厦公寓7家，与全市371个居住小区、468家物业公司相比，业主委员会的发展与其他省市相比明显滞后，在社区内的影响也十分薄弱，其原因包括：
一是产权人、使用人在维护自身权益的观念方面存在差距。以计划经济为特色的福利性住房，产权多属于国家或单位，居民只是使用人，他们一般对私有财产较为关心，对公共事务却缺乏管理意识，这种参与意识差、民主观念缺乏极大地阻碍了业委会的组建。
二是物业公司对成立业委会的态度不积极。有些管理公司误把业主委员会看成是专给物业公司提意见、找毛病的组织，觉得是多了一个监督方，害怕日后的管理工作难做；有的物业公司服务意识差、服务水平低，担心成立了业委会后被"炒鱿鱼"。
三是社会各界对业委会的认同还存在一定的差距。而且它的出现与居委会、及其它基层管理部门的关系也有待进一步理顺。例如，主管居委会的民政系统对成立业主委员会的态度就缺乏热情，并认为居委会是社区内唯一的群众性自治组织，没有必要再成立业主委员会这样的自治组织。
在社区发展实践中，无论各方人士的观点如何，与居委会相比，业主委员会在我国目前仍有其重要的作用：
首先，业委会的产生说明个人住户（即业主）发生了很大的变化，在房屋产权归业主私人占有后，业主为了维护自身权益组成业委会。这一事实说明，个人住房户的自我意识有了显著提高，打破了由各个单位对住房进行管理，同一社区的居民分属不同的部门管理的状况。取而代之的是业委会委托物业管理企业进行统一管理的模式，改"条"的管理为"块"的管理。业主们由被管理者变为管理者，把主动权掌握在自己手中。但是，由于这种自主管理的形式刚刚兴起，许多业主思想上还未能摆脱行政管理模式的禁锢，依赖政府的思想仍然存在，所以业委会要达到的目标仍面临许多困难。只有当业主能够把业委会的目标当作自己的个人目标的时候，业委会才能实现目标，业主们才能真正实现共同利益。
其次，业主委员会的成立加强了社会系统的平衡和稳定，在社区内具有新的整合功能，这种整合主要是指通过社区各种社会群体和社会规范调整或协调社区中不同因素的矛盾、冲突与纠葛，使之成为统一体系的过程和结果。这种整合的作用体现在在个方面：
（1）情感整合。业委会的出现可以加强业主之间、业主与物业管理公司、业主与政府之间的交流和沟通，可以加深各方的了解，以使相互之间更好地配合。 （2）规范整合。业委会在走向规范化、秩序化、科学化和法制化的过程中，必须制定一整套行之有效的业主公约，该公约会给业委会的活动提供依据并能够敦促广大业主严格履行自己的权利和义务，自觉遵守公约进而起到维护业主们的共同利益的作用。
（3）功能整合。业委会作为一个社区组织系统的子系统，必须与其它社会子系统相互配合。尽管子系统功能各异，但总体上是围绕社会的正常运转这一目标而运行的，业委会正是诸多子系统中的一环，可以加强社区的平衡和稳定。
归根结底，业委会的产生是由社会结构的变革所引起的，它是一种社会结构的变迁。当前我国住房制度改革实际上就是对原有社会结构的一部分进行调整和更新，改变原有房屋产权的占有和分配方式，将原有的行政管理模式，以居民自治组织取而代之，形成具有自我创新和发展能力的物业管理机制。可见，业主委员会的产生是居民对房产进行自治管理的开始，它打破了过去由国家对房产实行统一行政管理的模式，代表着一种新的社会地位之间的模式化关系的产生，是社会中人际关系的改变和调整，个人从"单位制"中逐渐脱离出来，国家在住房制度体系中的地位和职能发生根本转换，业主自己将成为新的社会结构的主体。
尽管如此，业委会依然面临着能否得到个人和社会普遍认可的问题。尤其目前民政系统大力提倡的社区建设工作，对业主委员会的发展产生一定的影响。
2、居委会的角色与地位分析
我国1982年的宪法首次以根本大法的形式明确了居委会作为基层群众自治组织的性质，办理本地区的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向政府反映群众的意见、要求和提出建议等任务和作用。1989年，第七届全国人民代表大会常委员会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，其中第二条和第三条对居委会的组织性质和任务作了明确的规定。居委会是一个"自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织"。 以北京市为例，自改革开放以来，居委会在城市管理、社会服务、维护稳定和精神文明建设等方面做出了巨大贡献。但是，居委会在自身建设方面也存在一些问题，难以适应社区发展的需要，为此，北京市民政部门针对居委会存在的问题，对居委会组织进行了创新性改革：
（1）重新调整了居委会的规模
过去，居委会的设立并没有一个统一的规定，规模可大可小，有的一栋楼就是一个居委会，有的是一个住宅小区，而且户数也没有统一的标准。据调查资料显示，1998年500户以下的居委会占44%，500户-800户占36%，800户-1100户占15%，1100户以上占4%。这种情况不利于居委会有效开展工作，更不利于完成社区建设的任务。
因此，居委会规模的调整势在必行。这次调整本着有利于加强居委会的建设、合理配置社区资源，提高工作效率、增强居民的认同感和归属感为原则，以小区为依托，以街巷为界限，按一千户左右为标准，对居委会的规模重新进行了调整与合并。北京市现有居（家）委会4664个，其中居委会2812个，家委会1852个。对合并后的居委会财产实施统一交由新组合的居委会使用。
（2）居委会干部的收入和办公条件得到改善
以往居委会的经费是依靠自筹和居民捐助，居委会干部的工作也基本是义务和免费的。尽管政府是提供了一定的活动费用，但仍不能满足工作需要，也很难对居委会干部的工作激励作用，影响了居委会干部的工作热情。
改革后的居委会干部补贴待遇最低为400元。每个居委会的年办公经费按每150户1600元的标准核拨，最低不少于5000元；居委会的办公用房建筑面积原则上不得少于90平方米。每个居委会都要配备办公电话，有条件的配备电脑。 （3）调整了居委会的干部结构
在这次居委会改革中，招聘年轻的事业干部是北京市的重大措施。按规定，社区事业干部的人选需要符合一定的条件，例如报名应征者的户籍必须在本居委会，且身体健康、工作能力强、高中以上文化程度等。招聘的社区事业干部作为居委会的专职干部，按每300户配备1名的标准。但是要对居民负责，他必须在居委会换届选举中当选，然后由政府街道办事处与当选者签定《聘用书》，其待遇、编制由北京市统一管理，聘用期限与居委会任期相同。可连选连任、连任连聘。考核不合格，经居委会按照有关法定程序罢免，聘用关系随即解除。
此次换届选举中有1872名社区事业干部作为正式候选人参加了选举，除5人落选外，1867人当选居委会成员，其中主任1358人，占73%，副主任406人，占有22%，委员103人，占5%，平均年龄34.5岁；大专以上学历855人，占总人数的46%；党员630人，占总数的34%，团员245人，占13%。作为政府机构的民政部门尽管对居委会进行了这些改革，但是，居委会在实际工作当中其职能的定位依然不够明确。居委会作为社区自治组织，应该管理哪些事物，居委会本身也说不清，有的只管计划生育，有的只管防火防盗等等。而且随着社会的发展，群众关心的热点也在发生变化，居委会工作显得比较被动。街道办事处与居委会只是指导、支持帮助或协助的关系，不存在行政上的隶属关系，有些居委会不能处理好与街道办事处的这层关系，在居委会的实际工作中，往往成了街道办事处的"一条腿"，不仅居委会自身的发展受到限制，而且社区居民也不满意。
3、自治组织的发展基础[6]
为使居委会成为名副其实的群众性自治组织，推进城市基层社区的民主化进程，2000年6月至7月底，北京市进行了居（家）委会换届选举。此次选举与以往相比有以下特点： （1）居民积极参与选举，满意度较高，居民参选率达95%，以上采取直接选举方式的居民平均参与率达到86%；间接选举的达到96%。而且居民对新居委会满意度较高（71.5%，见表一）： 表一：居民基本满意这次新选举出来的居委会： Frequency Valid Percent Cumulative Percent
非常满意 196 20.3 20.3
比较满意 493 51.1 71.5
一般 236 24.5 96.0
不太满意 31 3.2 99.2
非常不满意 8 8 100.0
Total 964 100.0
（2）选举形式的多样化
此次选举中，采用全体选民和户代表选举的有80个居委会，占2%；采取居民代表方式选举的有4153个（占98%）；差额选举的344个（占8%）；在居民代表选举中，被选举出来的代表基本以老年人居多，而且据调查资料显示，参加投票的男性占26.3%，女性占73.3%，出现了"老太太"居多的现象。
（3）从选举方式来看，全民代表的选举更能体现居民的利益。参加投票与否是影响居民态度的重要因素。从图一中可以看出这种明显的差别。从选举的满意度看，没有参加投票的居民的满意度明显降低（见图三）。从居委会选举状况看，社区内的居民自治组织，尤其是业主委员会，若想发挥作用并拥有广泛的群众基础还有很漫长的路。
图三：选民对选举的基本态度：
从以上分析可以看出，尽管居委会改革和选举使这一群众性自治组织在许多方面得到了改善，但它依然与业主委员会有着同样的问题，如工作人员素质不高、专业化程度较低、办公经费短缺及规模相对较小等。
从社区自治组织发展的基础及政府态度看，居委会的发展势头明显好于业主委员会，而且通过这次换界选举又奠定了广泛的群众基础和存在的合法性。但这并不是说，业主委员会或社区服务中心就不需要了，他们的存在可以促进居委会工作取得更大的成绩。因为这些组织是社区组织体系的必要组成部分。
三、自治组织的发展原则及其相互关系
社区服务与管理是社会稳定的大事，加强居委会及社区服务工作是维护安定团结的重要环节。但是现代城市社区已经不是过去居委会管理的居民区之含义，居民对服务和管理的愿望也发生了根本变化，城市市民逐步由"单位人"转变为"社区人"。因此，居委会工作无论从内涵和外延上，都不能满足日益增长的居民需要。同样，如果社区内同时存在居民委员会、家属委员会、业主委员会、社区服务中心及物业管理公司等功能重叠的组织形式，他们之间也会面临新的矛盾与冲突，而且，这种矛盾随着住房制度改革的深化日趋激烈。例如，以业主（产权人）为中心的物业管理模式和以居委会为中心的管理模式之间的矛盾；以财产关系、利益关系、亲缘关系等纽带的居民自治组织（如业委会）和传统的街道、居委会行政管理组织之间的矛盾；社区居民在市场经济条件下的取向和计划经济条件下的取向之变化；居民出于各自动机会选择何种组织形态，这些条件的变动对居民组织取向有何影响，等等，都需要深入细致的调查研究。
从实践看，不同组织在利益、权限及活动领域都存在矛盾，相互之间尚缺乏或者尚未发展出各自都能接受的原则。同时，各级政府开始关注社区事务，如居委会的改革和通过选举产生居委会的方式等都是一种新的尝试。如何才能做到以居委会为核心开展社区服务工作，是我国基层政权建设面临的紧迫问题。
目前，全国各地都在积极开展社区建设工作，为自治组织的发展积极营造良好环境。例如广西区规定"各级政府指导和支持社区拥有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的权力，主要包括：民主选举权、社务决策权、事务管理权、财务自主权、摊派拒绝权、内部监督权"；沈阳市的"五权下放"模式，即决策权、财务权、拒绝权、协管权和监督权，大力培育社区居民自治的土壤。
我们认为城市社区自治组织的发展是一个过程，目前的这种发展思路已经走入了误区，即社区自治组织只有有了自主权就会发展起来。从国外的发展经验和我国发展实际看，社区内的自治组织在相当时期内离不开政府机构的帮助和支持。从体制内到体制外，从被管理到自治是一个漫长的过程。在这一过程中应该遵循以下几个原则：
1、功能单一化原则
目前，国内有些地区（如深圳市）在社区建设中推行"一站式"服务，即把所有涉及社区居民的事务由一个部门统一集中办公；有些地区（如上海市）则采取社区事务"四合一"的模式，[7]并把它作为解决社区问题的一种方式。其实，社区自治组织也有其局限性，并不能办好所有的社区事务，任何一个组织都不可能回复到"单位制度"。
2、组织类别的多样化原则
社区组织体系包含多种组织形式，有些组织是自治的、有些则处于半自治状态。有些可以独立生存，有些则需要政府的支持；有些是地区性的组织，有些则是全国性或国际性的机构。它们区别是由工作性质决定的。例如计划生育工作，社区内的任何一个自治组织都不可能有效完成，它需要国家有关部门建立起全国性的协调网络，并提供足够的经费和人力资源。
3、组织工作的合作原则
这种合作包括多个方面，一是与各政府机构的合作，取得他们的支持是发展的基本前提；二是与社区居民的广泛合作，自治组织的生存发展必须为居民做事，与他们的合作是存在的基础；三是与其他社区组织的合作，社区事务单靠某一个部门是做不好的，需要各部门通力合作。
4、满足居民利益需要的原则
社区是社会体系的构成部门，在满足社会功能的前提下，把居民利益放到至高无上的地位，否则社区自治组织就失去了存在的价值。
社区自治组织的发展除了遵循上述原则之外，还需要正确认识和处理以下几个方面的关系：
1、居委会与家委会的关系
家委会承担的责任与发挥的功能与居委会基本是一致的。但是居委会和家委会是两个不同性质的组织形式。居委会作为群众自治组织，与街道办事处的关系是指导与被指导关系。家委会则隶属于一定的机关和企事业单位。它在人员和经费等方面都来自其所属单位，家委会本质上还是计划经济体制的产物，未来的家委会应与居委会合并或直接改成居委会，但是家委会改居委会将涉及房产、人员安排等诸多复杂的社会问题，并且由于北京是国家部委、军事机关的所在地，其家委会改居委会涉及的问题将更难解决。
2、居委会与物业管理公司的关系
物业管理公司是开发商在开发房地产过程中，为了完善售后服务对居民所做的管理活动。它主要以管物为主，是一种企业行为，涉及到各方面的利益关系。而居委会以管人为主，在所辖地区具有法定的服务、管理和指导职能。可以说居委会是代表居民的利益，对物业公司的服务工作进行指导和监督。从理论上来说，物业公司的人员为了更好地为居民服务，可以参加居委会或社区管理委员会的工作，[8]但在实践方面，如果物业公司的人员也参与居委会的工作，就很难维护居民的利益。因此如何处理好居委会与物业管理公司的关系，使居民的权利与物业公司利益都能得到有效保障，是社区建设和社区自治组织面临的一个重要问题。 3、居委会与政府部门（街道办事处）的关系
根据《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处与居委会之间的关系是指导与协助的关系，它是街道办事处的重要任务之一。《居民委员会组织法》第二条也规定："不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。"[9]这些工作就是人们常说的委办工作，主要事项包括治安保卫工作、民政工作、公共卫生工作、计划生育工作和青少年教育工作。这些工作的开展离不开居委会的帮助，因此，政府需要居委会这样的组织形式。 一立面，政府提供支持，居委会应该帮助政府做工作。这是因为我国社会主义初级阶段，决定了政府（街道）在社区建设中的主导作用。社区自治组织在成长过程中需要得到政府的指导和支持，例如财政（北京市对每个居委会每年提供5000元的经费支持）房屋及人员的配备（如社区里的事业干部）和管理方面都需要政府出面进行协调。但是这并不说明街道与居委会之间的关系就是领导与被领导的关系，也不是领导与指导并行的关系。政府（街道）只是指导居委会，居委会又反过来协助街道开展居民工作。
另一方面，由于完成政府交办的工作而无暇顾及居民自身的利益，会使居委会在居民心中的地位及合法性受到了挑战，好象它完全就是"政府的腿"，而不是为老百姓的头儿。在这里需要说明的，并不是这些居委会的干部不想为居民提供更周到的服务，而确实是政府的事物太多。一般来说，居委会工作中有80%都是政府交办的。[10]由于居委会成员被限定在4至8人，加之老年人居多，使他们很难完成更多的工作。
但是，居委会的发展动力来自于居民，应充分调动居民的参与热情，发挥居民自身的潜力，并动员其他社会力量关注自治组织的建设，调整自治与完成政府交办工作之关系，把居委会建设成名副其实的居民自治组织。
4、居委会与业主委员会的关系
既然居委会也是通过民主选举的自治组织形式，那么作为业主委员会就面临着一个存在的合理性问题。哪个组织能代表社区居民利益，哪个组织就应该发挥更大的作用。就我国目前国情来看，业主委员会还是小规模的，短期内还不能与社区范围的居民形成广泛的共识，它的存在往往还只是限于一栋楼或几栋楼，而居委会目前随着规模的扩大，其地域性和广泛性就超出了业主委员会的能够更好地与社区居民，应该在社区组织中占有主导地位。
* 本文为国家社科基金资助项目。同时感谢北京市民政局基础政权处和社区处的帮助与支持。载《浙江学刊》，2002年第2期。作者于显洋，男，中国人民大学社会学系教授。
[1] 胡荣：《中国社会转型过程中政府与民间关系的调整》，《福建学刊》（福州）1996年3期。 [2] 邓正来：《国家与社会--中国市民社会研究》，四川人民出版社，1997年，第8页。 [3] 胡荣：《中国社会转型过程中政府与民间关系的调整》，《福建学刊》（福州）1996年3期。 [4] 韩震：《社团主义的兴起及其理论》，《中国社会科学》1995年2期。 [5] 见建设部1994年第33号令，以及1995年北京市政府《北京市居住小区物业管理办法》（1995年第21号令）。市局曾于1997年6月发出组建居住小区业主委员会试点工作的通知，又于1998年4月发出全面组建业主委员会的通知，进一步扩充了业主委员会的选举办法。 [6] 本文使用的数据资料来源于作者2000年10-11月对北京市居委会选举状况所进行的问卷调查。 [8] 参见北京市民政局编《社区建设中的居委会工作手册》（内部资料），2000年2月，第58页。 [9] 参见北京市民政局编《社区建设中的居委会工作手册》（内部资料），2000年2月，第57页。 [10] 参见《居委会到底是"政府的腿"还是"老百姓的头儿"》，《中国社会导刊》2000年7月，第6页。 |
