[摘 要] 自20世纪80年代中期开始,我国对农村养老、医疗、社会救助等主要社会保障项目进行了一系列改革的尝试和探索。这一时期的改革在制度本身的建设、制度环境的建设及立法保障的建设等方面都取得了一定的进展。但由于多种原因,总的来说,农村社会保障改革的步伐不大,制度化程度还不高,家庭保障仍是农村社会保障的基本模式,保障功能差且比较脆弱。改革以来农村社会保障制度建设的偏差主要表现在对土地的保障功能估计过高,对农村社会保障制度建设缺乏明确的目标定位和稳定的推进措施,政府本该履行的角色不到位等。

[关键词] 市场转型;农村;社会保障制度;家庭保障;改革

1979年以后，我国开始了从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的改革进程。适应这一变化，自1980年代中后期开始，国家对农村社会保障制度的改革进行了一些探索，在养老保障、医疗保障、社会救助、五保供养等主要保障项目上都进行了改革的尝试，为进一步健全和完善我国农村社会保障体系提供了有益的经验和启示，同时也存在着一些值得引起充分重视和认真吸取的教训。

一、农村社会保障制度改革的历史背景

（一）农村集体保障功能在市场转型初期迅速衰落提出了改革农村社会保障制度的要求

在计划经济下，人民公社集体经济在特定时期发挥了其对社员的最基本的生存保障功能。在这种保障形式下，社员尽管可能陷入普遍贫穷，但也不至于出现部分或单个社员家庭陷于生活无着的境地。改革以来，这种集体保障由于家庭联产承包责任制的实行而迅速走向衰落。在这种新的生产经营方式下，农民承包集体所有的土地，成为相对独立的生产经营者，开始享有相当大的自主权。农户的劳动所得除了完成国家和集体按承包协议所规定的各项义务外，其余归已，不再经过集体统一分配。这一变化，调动了农民的生产积极性，促进了农村生力的发展，但亦导致了农村集体积累机制的削弱，公积金（用于再生产）和公益金（用于福利与公益事业）难以保证按时足额提取，集体保障赖以维系的基础削弱了。这种变化对农村社会保障的影响是巨大的。以合作医疗为例，改革前大多数农村实行的合作医疗制度，改革以来纷纷瓦解了（参见图1），到1989年全国只有4.8%的行政村实行合作医疗，1990年代以来陆续恢复了一些，亦未达到15%，所覆盖的人口仅为农村人口的10%左右。农民在经济体制改革中于得到实惠的同时，也增加了生产和生活的风险。

图1: 中国农村合作医疗制度的演变

（%）

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

       1955  1960  1965  1970  1975  1980  1985  1990  1995  2000  （年份）

（二）农村土地保障作用降低要求加快农村社会保障制度的改革

首先，乡镇企业的发展和小城镇的兴起造成了我国耕地面积的大幅度减少。一方面乡镇企业与小城镇的发展造成了农业耕地面积的下降，自1977年以来，我国农村劳动力人均播种面积一直以每年0.17亩的速度递减；[1]一方面由于我国相当一部分乡镇企业的职工是采取“亦工亦农”的方式的，或“离土不离乡”、“进厂不进城”的，都还保留一份耕地。即使一部分农村劳动力已进城做工，但仍属流动性质，保留农民身份，亦在家乡保留一份承包地。这样，在我国农村劳动力每年以1000万左右持续增加和农村人口不断上升的情况下，来自土地的保障显然是呈下降趋势。

其次，即使在不存在工农产品价格“剪刀差”的情况下，农业生产的比较效益一般很低，这已为世界各国、特别是工业化国家的情况所证实。目前发达国家的农业生产一般都需靠来自政府的大量补贴。我国改革后一个时期农业快速发展、农民收入持续上升，与政府的优惠政策的实施有关。目前，我国已加入WTO，农产品价格将逐渐和国际接轨，我国农产品价格由于成本大和国际同类产品而言无优势可言，一个时期内，我国农产品价格不仅难以上升，反而可能下降，从而对农民生活保障构成一定的威胁。

（三）农村家庭保障因家庭规模、结构的变迁与人口流动的加快而难以实现，要求加快农村社会保障制度建设

   由于计划生育政策的实施及其他因素，农村人口老龄化速度加快（见表1[2]）。

表1：中国1990-2020年人口预测（表中括号内的数据为老年人口数，

单位为百万）

从表1提供的数据可见，城镇60岁以上人口占城镇总人口的比例将由1990年的8.2%上升到2020年的14.6%,老年人口的绝对值为102百万；农村60岁以上人口占农村总人口的比例将由1990年的8.7%上升到2020年的16%，老年人口的绝对值为126百万。

农村老龄人口不仅基数大，而且所占比例比城市为高，再就是农村老龄化速度快。由于城市化速度加快，城市就业机会增多和政策逐步放宽，每年都有大量农村人口流向城市，而流向城市人口大部分为年轻人。农村人口老龄化向养老保障等提出了更高的要求。然而原先的家庭保障随着家庭规模的小型化、子女数量减少与人口流动化而难以满足这一要求。社会学家预测的“四二一”家庭结构如在农村不久的将来出现，将使家庭保障面临前所未有的困难局面。目前农村剩余劳动力在城乡之间流动状况的继续，也使农村家庭保障实施起来更加困难。

（四）改革农村社会保障制度也是缩小城乡社会保障差距，实现社会公平与社会公正的需要

中国工业化是通过内部积累开始起步和推进的，其中农业是提供积累的主要部门。据统计，从上个世纪五十年代到改革前的1978年，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革以来，国家吸收农业积累有增无减。我们没有忘记城市职工同时也为推进国家工业化提供了积累。然而，我们同样注意到，国家通过建立项目齐全、标准较高、且个人不负担任何费用的社会保障制度，使城市职工通过低工资等形式提供的积累得到了适当的补偿。而国家对农民的社会保障的承诺微乎其微，仅仅主要为农民提供了一定的社会救济，这对广大农民显然是不公平和不合理的。随着国家经济实力的不断增强，应当加快农村社会保障体系的改革和完善，逐步实现社会保障制度的城乡衔接，使农民能和城市居民一样平等地享受社会保障的权利，以促进社会公平和社会公正。

二、农村社会保障制度改革的主要进展

（一）制度本身建设的进展

自1980年代中后期开始，我国对农村社会保障制度进行了一系列的改革探索，在养老保障、医疗保障、社会救助等主要保障项目上都进行了一定的改革尝试。

1．养老保障。早在1986年10月民政部和国务院有关部委就提出要在农村经济发达和比较发达地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。1990年代初，根据国务院指示要求，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确立了以县级为单位开展农村社会养老保险的原则，于1992年1月颁布。该《方案》确定了在我国开展农村社会养老保险所应遵循的基本原则，即其一，建立农村社会养老保险制度，要从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；其二，资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；其三，坚持自助为主，互济为辅；其四，坚持社会养老保险与家庭养老相结合；其五，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。《方案》规定个人缴费标准设立多个档次，月标准分2，4、6、8、10、12、14、18、20元等十个，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。缴费最多年限为40年，受益者从满60周岁开始领取养老金。截至2000年底，全国农村参加社会养老保险人数为6172万人，基金余额为195。5亿元，人均316。75元。农村养老保障制度的改革后来虽然因存在种种问题而基本被搁置，但在少数发达地区仍在继续推进和探索，其他地区也在将近十年实际开展的过程中积累了经验和教训。

2．医疗保障。为改变农民因病致贫、因病返贫的情况，保障农村居民的身体健康，在全面、深入研究的基础上，2002年12月，党中央、国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求在全国农村逐步建立新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型合作医疗制度较之过去的合作医疗制度有以下几个方面的创新和发展：其一，加大了政府支持力度。按规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元给予补助，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民每年按人均不低于10元给予补助，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。其二，突出了以大病统筹为主。以往的农村合作医疗，大多将保障的重点放在门诊或小病上；而新型农村合作医疗将重点放在对农民的大额医药费用或住院医药费用进行补助上，保障水平明显提高。其三，提高了统筹层次。改变了过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法，以县为单位统筹，条件不具备的地方可从乡统筹起步，向县统筹过渡，增强了抗风险和监管能力。其四，明确了农民自愿参加的原则，赋予了农民知情权和监管权，提高了制度的公开、公平和公正性。其五，由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督。其六是建立医疗救助制度，通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗，照顾到了贫困农民的特殊情况。[3]

3．社会救助。自1990年代初起，随着我国经济体制改革的深化，农村贫困问题加剧，传统的社会救济制度已经不能满足新形势下保障各类贫困人员基本生活的需求。在这种情况下，我国政府授权民政部探索、实施农村居民的最低生活保障制度。1994年，山西省阳泉市开展这项制度的试点，1995年12月，广西武鸣县在全国最先出台了《最低生活保障线救济暂行办法》。其基本做法都是由县、乡镇、村统筹经费，科学设定最低生活保障线，对该线以下的贫困家庭根据实际情况实施定期差额补助。1996年底，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，要求各地积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度。到1997年上半年，全国已有1660个县、市、区建立和实施了农村居民最低生活保障制度，占应建县、市、区的67%；306万农村居民获得了最低生活保障。[4]目前，在东部沿海发达地区，一些省市（如浙江、广东）已建立了城乡一体化的最低生活保障制度。至2003年底，有367.1万村民、176.8万户家庭得到了最低生活保障。在未开展农村居民最低生活保障制度的地区，民政部领导建立了农村特困户救助制度，共有793.4万人、456万户家庭得到了救助。[5]

（二）制度环境建设的进展

国家实施积极的扶贫政策，使农村贫困人口大大减少，在相当程度上减轻了现阶段农村社会保障制度建设严重不足的压力；同时，国家稳定农村土地承包政策，在一定意义上也有利于农村社会保障制度建设循序渐进地进行。

我国自1950年代开始到1980年代中期的贫困治理工作，所采取的基本上是被动的救灾、救济，即所谓的“输血机制”。这种工作是必要的，但如将其置于不适当的位置，则会产生不利的后果。长期被动扶贫的结果，难以形成贫困地区及个人自我发展、自我积累的能力，同时还助长了救济对象等、靠、要的依赖思想。鉴此，1985年以后，国家对扶贫政策进行了重大调整，从简单的、分散的救济性扶贫向实行救济与注重经济、社会开发的整体性扶贫过渡，初步形成了扶贫的“造血机制”。1994年我国政府制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出了开发式扶贫的战略措施，要求采取财政、金融、教育、科技等方面的政策扶持，帮助贫困地区的贫困人口摆脱贫困。

开发性扶贫的着眼点是努力使贫困地区及贫困人口形成自我积累、自我吸收、自我发展的能力。从实际效果来看，这种扶贫机制取得了明显的经济效益和社会效益，是近年我国贫困人口不断大幅下降的原因。为进一步开展扶贫开发工作，缓解与解决农村贫困问题，我国政府于2001年5月通过《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，在总结过去扶贫开发工作经验的基础上，提出了新世纪最初十年扶贫开发工作的指导思想、目标、任务和方针政策。其中关于世纪初扶贫开发任务的规定有二：一是尽快解决3000万特困人口的温饱问题；一是帮助初步解决温饱但尚不巩固的边缘人口增加收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。

国家扶贫开发政策的提出和实施，是解决农村社会保障问题的前提和基础。在贫困人口大大减少乃至最终消失的情况下，国家得以有足够的精力和资金用来进一步推进和完善农村社会救助制度建设乃至推进农村养老保障、医疗保障的制度化建设。

此外，农村土地家庭联产承包责任制的实行，在特定时期内不仅大大提高了农业生产效率，增加了农民收入，也为农村居民的生存安全提供了最基本的保障。其后，国家又采取了一系列切实措施确保农村土地承包制的相对稳定。在保持农村土地承包制相对稳定的基础上探索农村社会保障制度的建设和改革之道，也不失为一种稳妥之举。当然，对这种做法的积极意义也不能估计过高。

（三）立法保障建设的进展

针对改革前农村社会保障建设存在法制不健全、工作随意性大这一严重弊端，改革以来，国家开始关注并推进农村社会保障事业的立法建设，并实际取得了一定的进展。以五保供养制度（一种中国特色的特殊社会救助制度，主要针对农村鳏寡孤独人员）为例，这项制度早在上个世纪五十年代就开始实施，但立法建设一直滞后，使它的稳定发展受到严重影响。十一届三中全会以后，由于集体经济实力被削弱，五保供养制度面临着严峻的考验。有的地方没有适应生产和分配形式的变化而采取措施，使五保对象的生活得不到保障，生活水平大大降低；有的地方保障的内容大打折扣，五保实际变为“一保”、“二保”，或甚至只负责供给粮食；有的地方让五保对象吃“派饭”；有的地方甚至将责任田分给五保对象，让他们自食其力，等等。针对上述情况，党中央、国务院多次作出规定，要求各地切实保障五保对象的生活。1994年1月23日，由国务院总理签署的《农村五保供养工作条例》正式发布，对农村五保供养工作进行了规范。作为我国第一部关于五保工作的法规，《条例》对健全、完善五保供养制度具有重要的意义。此外，改革以来，农村养老保障、医疗保障及社会救助等制度的建设也都开始注重立法（目前尚主要是通过政府法规的形式）先行，在一定程度上使制度的推行减少了盲目性和随意性。

三、现阶段农村社会保障制度的特点和问题

改革开放以来农村社会保障制度建设固然取得了进展，但很有限。现阶段农村的社会保障制度模式实际上是一种以家庭保障为主体、制度化保障为补充的模式，这一模式和农村居民对社会保障的实际需求存在着不小的差距。

（一）现阶段的农村社会保障实质上依然是一种以家庭保障为主的模式

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助只占极小的比重（见表2、表3）。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地，仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。家庭联产承包责任制实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险（年迈、疾病、灾害等）的物质来源。

表2：农村老年人享受社会养老保险金情况[6]