摘要：本文从农民工群体所遭遇的经济、政治、社会、文化领域全面的社会排斥揭示了该群体在城市社会边缘化的弱势地位，讨论了社会政策对农民工群体社会保护的功能及其意义。在审视我国农民工社会政策建设取得的成就及存在的问题的基础上，提出了针对农民工群体的社会政策建设的目标定位及其推进原则。

关键词：农民工    社会政策     社会保护    

一、农民工群体在城市遭遇全面的社会排斥

农民工是户口在农村却在城市从事非农产业的工作、虽形式上生活在城市之内却实质游离在城市社会边缘的特殊群体。他们既不是传统的意义上的农民，也不是真正的工人，这种特殊性使他们生活在农村与城市的夹缝中。因为他们是城市中的“另类”，他们虽在城市工作，却缺乏合法的城市身份，“农民工”的社会标签深深烙印在他们的身上。这种标签，引发了城市社会对他们的歧视和排斥，从而使他们沦为城市的边缘群体、弱势群体。农民工在城市受到的歧视和排斥是全面的，包括经济、政治、社会、文化等各个领域的排斥。

（一）经济领域的排斥

农民工群体在城市经济领域所受到的社会排斥主要表现在他们的劳动就业受限制、工种较差。由于缺乏城市户口，加之文化水平低、职业技能薄弱，使得进城务工的农民在工作岗位的选择上存在很大的劣势。有的城市制定了外来劳动力就业分类目录，把脏乱差累的工作留给农民工。譬如，上海规定用工单位必须先公开招聘本市的劳动力，招聘不足，经有关部门批准备案方可招用外地劳力。另外，对农民工具体限制的行业和工种有金融与保险、各类管理业务员、调度员等共计２０多个工种。在武汉，将行业工种分为可使用、控制使用、禁止使用外来劳力三类进行管理。[1]因此他们只能拾遗补缺，从事又脏又累的体力劳动。农民工从事行业的基本特点是：体力要求较高的房地建筑工、城市清洁和环境保护的操作工种、绿化养护的苗木工、居民家中的钟点工或保姆、厨师、服务员等脏、累、险、差的工种。

此外，农民工群体在城市经济领域所受到的社会排斥还表现在他们与城市职工就业的同工不同酬、以及拖欠工资等问题近年不时困扰着农民工等等。

（二）政治领域的排斥

在城市，由于农民工群体的工作、生活缺乏组织性、团结性、互助性，使得他们难以享受正常的政治生活。普遍没有正常的获取政治信息的渠道和进行组织联系的渠道。农民工中党团员正常的组织生活无法开展,有半数以上党团员外出就业后,事实上便失去了党团员身份,57.8%的党团员不再交党团费。农民工遇到困难后,求助于朋友,熟人、同乡和家人、亲戚的比例分别为57.2%、47.9%和40.4%,而选择求助政府及有关部门和法院的分别占17.7%和10.4%。[2]

依照法律规定，农民工和城市职工一样，享有平等的选举权与被选举权，享有参与社会政治和管理国家事务的权利等。然而在现实生活中，他们的这些政治权利却往往难以落实。比如，按照有关规定，选民实际上已经迁居异地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地参加选举。然而，在实际操作中，由于手续繁琐，并且冒有丧失工作的风险以及误工和路费的开支等考虑，多数农民工宁肯放弃自己的选举权和被选举权。这样的选择实际上将农民工排斥在了城市政治生活之外，使得他们的主张和要求难以表达。

    政治参与不足，导致农民工群体缺乏维护自身权益的话语权。且由于我国现阶段还没有普遍形成比较完善的农民工利益诉求途径，缺乏政府倾听民工心声的有效渠道，即使在制定有关农民工的政策和制度时，他们也往往处于“失语”的状态，听不到他们的声音[3]。这种情况对农民工的权益保护极为不利。

（三）社会权利的排斥

对农民工弱势群体的社会排斥还表现在他们游离于各项社会福利、社会保障制度之外，无法获得公正的国民待遇。农民工即便与城市职工在同一企业、同一岗位就业，非但不能享受同等的收入报酬，更不能享受相应的保障和福利待遇。由于我国的职工福利包括“三险”很大程度上与户口紧密联系在一起，而农民工的农村户口阻碍了他们享受同城镇职工相同的福利待遇。一项调查结果显示，98.7%的雇主没有为农民工办理养老金、住房公积金和医疗保险金，93.4%的雇主没有为他们办理工伤保险。[4]农民工群体由于不能参加和享受社会保险与社会救助，使得他们得不到制度内的社会保障。这种制度性的排斥使得农民工弱势群体无法得到起码的制度公正和保护。制度公正是保证社会各个领域的起点公正、程序公正和结果公正的底线,如果将农民工这一当今中国不可忽视的群体排斥出了制度公正的视野,这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝。

（四）文化领域的排斥

农民工虽然已经实际成为城市的一分子，他们辛勤劳作，为城市创造了巨大的财富，但他们只是生活在城市的底层和边缘，经常遭遇来自城市居民的种种歧视。城市居民对农民工的歧视一方面源于文化差异、生活方式的不同；另一方面则是自我保护的策略，通过对农民工的歧视来维护自己城市户口的优越感和竞争力。

来自城市居民的歧视加剧了农民工对城市生活的不适应，使他们更加自卑和敏感，拒绝与城市居民和城市文化交流，从而产生孤独感、疏离感，难以融入城市的主流社会中而被边缘化。

农民工对城市的疏离感，使他们成为城市的过客。这种过客心理使得他们对城市缺少归属感和责任感。这不仅阻止了农民工自身现代化、城市化的进程,也加剧了短期行为和越轨行为的发生，增加了城市的不安定因素。

二、社会政策对农民工群体社会保护的

作用及其意义

社会政策是指以公正为理念依据,以解决社会问题、保障社会安全、改善社会环境、增进社会福利为主要目的,以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列的行为准则、法令和条例的总称。公正的理念是社会政策的核心。社会政策旨在维护每个社会成员的基本尊严和基本权利。由于弱势群体无力维护自身基本权益，因此成为社会政策的重点保护对象。从各个国家出台的相关社会政策如社会保障制度、社会福利制度等实施效果来看，以公正为理念的社会政策对于改变弱势群体的边缘状况、提升社会地位、融入主流社会具有重要意义。因此，对于处于游走在城市边缘的农民工群体，通过制定以公正为理念基础的社会政策来给予有效的社会保护，是必要的，也是有效的。

（一）当代社会政策致力于反对社会排斥、促进社会融合，在农民工群体的社会保护中发挥着至关重要的作用

自社会政策这个概念出现以来，它一直以“克服贫困”为己任。一百多年来，各种反贫困的社会政策不断出现，并花样翻新。客观地说，这些政策在实际运作中是产生了非常重要的正面的影响的；但同样不可否认的是，它们也遇上了种种障碍。结果便是，贫困非但没有消灭，反而有加重的趋势。这就使研究者开始了对过去各种社会政策的反思与质疑，在此过程中，有关消除“社会排斥”的观念便出现了。

所谓“社会排斥”，原是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视或偏见的，当主导群体已经握有社会权力，不愿意别人分享之时，社会排斥便发生了。社会政策研究者借用“社会排斥”这个词，其意是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的社会排斥。贫弱群体“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。[5]而这是非常危险的，“社会将会分崩离析，而我们从进步中获得的成果将付诸东流”。[6]正因如此，1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍，要求反对社会排斥，致力于社会整合，以获致“稳定、安全而公正”的社会。而这正成为当代发达国家社会政策所追求的目标定位。

由于农民工群体在城市遭遇种种社会排斥，从而使他们处于整体的弱势地位，因此帮助农民工摆脱这种被排斥的境况就成为社会政策义不容辞的使命和任务：通过制定合理的就业政策，可以帮助农民工消除就业领域中的地域歧视、社会身份歧视以及同工不同酬的现象，努力实现就业机会均等和劳动回报均等，使他们共享社会发展的利益。通过再分配的手段，为农民工建立社会保险、社会救助、教育救助等福利政策，可以消除对农民工在社会权利上遭遇的制度性排斥。通过制定各种条例，使农民工群体享有基本的政治参与权，将成为全面提升农民工社会地位和生活水平的前提与基础。

可见，社会政策公正的理念和反对社会排斥、促进社会融合的诉求能够为农民工弱势群体提供强有力的社会保护，充当农民工的保护伞。针对目前我国农民工规模日益庞大，但却备受歧视和社会排斥的弱势地位和不公处境，应该致力于建构保护农民工的各种社会政策，为农民工提供有力的社会支持和社会保护。

（二）社会政策为农民工群体提供社会保护的意义

1、有利于和谐社会的构建

构建社会主义和谐社会是现阶段党和全国人民为之奋斗的战略目标。胡锦涛同志指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。其中为超过1亿的农民工群体提供社会保护的问题是构建和谐社会中无法回避的现实。

农民工的职业身份和社会身份的分离，使该群体呈现双栖的特殊性。他们工作在城市，却又属于农村，像候鸟一样,农忙和农闲奔波于农村和城市之间。因此，农民工扮演着农民与工人的双重角色。正是这种尴尬的角色,使农民工问题正成为解决中国“三农”问题的关键。能否解决好农民工问题,既深刻影响着社会主义新农村建设的进程，也是促进农村社会和谐、农业可持续发展的关键。

农民进城，为城市提供了源源不断的廉价劳动力,为城市的经济发展注入了新的活力，加快了城市化的进程。但是农民工的特殊身份和弱势地位使其被排斥、被歧视，从而游离在城市的边缘，阻碍农民工融入到城市的主流文化和生活中，逐渐形成消极落后的亚文化和越轨的生活方式，这是引发农民工犯罪、扰乱城市治安、破坏城市稳定发展的渊薮，不利于实现城市社会的和谐。因此有必要采取切实措施为农民工提供各种社会保护，真正关心他们的生活，确保他们的正当社会权益，使他们摆脱弱势地位，帮助他们解决面临的各种问题，逐渐融入到城市生活中。

2、促进社会公正

社会公正是人类社会永恒的价值理念和行为规则。正如罗尔斯所说:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。” 同样，实现社会公正也是构建社会主义和谐社会的主要目标和核心价值。

聚焦城市农民工这一弱势群体，他们在经济、政治、社会、文化领域逐渐被边缘化、排斥化，使他们遭遇了种种不公正的待遇。正如我们在第一节中所谈到的，在经济领域，就业机会的不平等、薪酬水平低且拖欠严重，使他们经济上陷入贫困、生活十分窘迫；在政治领域，农民工群体的政治地位地下，政治生活的参与不充分，其表达自身权益的渠道有限，在人大和政协中他们的代表少之又少，使得在相关政策制定过程中处于“失语”状态，无法维护他们的切身利益；在社会生活领域，农民工在就业、居住、劳动保护、社会保障以及子女就学等方面都面临着种种歧视和排斥现象，无法享受基本的社会权利；在文化心理领域，城市居民和农民工之间因存在种种有形、无形障碍而处于相互隔离的状态。所有这些，都是与社会公正的要求格格不入的。

社会政策以帮助弱势群体、促进社会公正为理念基础和奋斗目标，因此，通过完善针对农民工的社会政策，对消除农民工群体在城市遭遇的种种不公待遇，共享社会发展的成果，将具有明显的现实意义。

三、我国针对农民工群体的

社会政策建设现状

（一）   近年我国政府注重通过出台社会政策为农民工群体提供基本的社会保护

庞大的“民工潮”现象引起了党和政府以及社会各界的广泛关注。胡锦涛同志强调应重视对农民工的管理，完善有关农民工的政策。温家宝总理在今年的政府工作报告中也明确提出，要认真落实改善农民进城务工就业、创业环境的政策措施，积极开展进城务工农民职业技能培训，抓紧建立确保进城务工农民工资正常支付的机制。虽然二元社会经济结构、二元户籍制度、二元社会保障制度仍深刻地影响着农民工的工作、生活，但党和政府在现有的二元社会框架内努力出台了一系列相关的社会政策，尽可能地保护农民工的权益。

1、深化户籍制度改革，努力破除户籍制度城乡分割的藩篱

城乡分割的二元户籍制度是农民工无法在城市获取合法身份的制度原因，也是其经济、政治被边缘化的原因。因此党和国家排除万难，致力于深化户籍制度改革。1993年公安部曾经起草过户籍制度改革的文件，准备按照职业和居住地来建立户籍管理制度。但由于宏观经济环境发生变化，加上各部委和地方政府大都反对现在就实施户籍制度改革，使得户籍改革文件被搁置了[7]。2001年10月1日起，我国开始以2万多个小城镇为重点推行户籍制度改革试点，这标志着制约中国农民城市化长达50年之久的户籍制度终于开始松动。由于户籍制度与就业制度、保障制度、福利制度密切联系，可谓“牵一发而动全身”，因此需要循序渐进、有条不紊的进行。但是户籍制度改革给农民工获取合法市民身份以希望的曙光。

2、就业政策开始关注城乡统筹

中国市场经济的飞速发展为劳动力的自由流动提供了内在驱动力，促使农民向经济收益较高的城市流动。党和政府顺应市场经济发展的趋势在制度设置上努力思考如何建构城乡统筹的就业制度，以规范和引导农民工的流动。

从2000年开始，国家关于农村劳动力进城就业的政策发生了积极的变化：一是突出强调城乡统筹就业，提出了对农民工要公平对待，取消对农民进城务工就业的工种限制；二是改善农民进城务工的环境，逐步统一城乡劳动力市场，加强管理，形成城乡劳动者平等就业的制度；三是积极推进相关方面的配套改革。其目的就是为劳动力移民在就业、保障、户籍、教育、住房、卫生等多个方面提供制度性保障。有些省市还在积极构建和完善统一的社会保障体制、用工制度、医疗制度、教育制度等等，打破种种限制农民工和外来工的政策措施，消除就业歧视。尽管这些政策由于城乡分割及地区分治的管理体制还没有根除而很难发挥实际保障作用，但毕竟为农村劳动力移民提供了合法性的制度基础和政策支持。

3、探索构建农民工社会保障制度

为了帮助远离土地保障，却又被排斥在城市社会保障体制外的农民工提供必要的保障措施，在国家“十一五”规划中首次明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”。可以看出，农民工社会保障问题已经提上党和政府的议事日程。在政府的倡导下，20世纪90年代中期，各省开始探索建立农民工社会保障制度的模式，如入城保模式(以广东省为代表)、新建综合保险模式（以上海是为代表）和入农保模式（以沿海经济发达农村为代表）等。理论研究者也致力于农民工社会保障模式的构建，如李强、孙树涵等教授认为农民工的社会保障应纳入到城镇社会保障体系中；杨立雄的则提出农民工的社会保障应纳入他们本地的农村社会保障体系中；而李迎生教授等则主张建立新的相对独立的农民工社会保障制度。这些理论和实践的有益探索有助于推动农民工社会保障体系的建立。

4、政府出面或出台各种政策维护农民工的正当权益

——2003年1月，国务院办公厅颁发了题为“关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知”的一号文件，对农民工的进城、就业、工资给付、生产生活条件、培训、子女入学、管理与服务等方面作了比较详细的、积极的规定。

——2003年6月，国务院颁布《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，对于流入城市生活又无着落的人员，从以前的收容遣送改变为保护救助，强调保障城市外来人员、流动人口的合法权益，客观上有利于农民工的社会保护。[8]

——2006年初，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出做好农民工工作的基本原则是：公平对待、一视同仁，强化服务、完善管理，统筹规划、合理引导，因地制宜、分类指导，立足当前、着眼长远。更多地强调要对农民工与城市居民“公平对待”，在劳动就业、社会保障、权益保护等方面切实维护农民工的权益。

上述措施是政府运用社会政策为农民工提供社会保护的重要尝试，提高了政府的执政能力和社会管理能力，体现了政府为保护弱势群体、促进社会公正的努力。

（二）   现行针对农民工群体的社会政策存在的缺陷

    虽然党和政府对农民工问题高度重视，并制定了若干社会政策为农民工提供社会保护，保障他们的基本权利和合法权益。在中国正处于社会结构转型和经济体制转轨的背景下，由于农民工群体所遭遇的问题牵涉众多的历史和现实原因，制度性原因和非制度原因，加之中国的社会政策刚脱胎于计划经济时期的经济政策，具有从属性、不完整性、不平衡性、不稳定性、低效性等特点[9]，因此导致关于农民工社会保护的社会政策同样具有难以避免的缺陷，主要表现有：

1、不完整。由于农民工问题跟二元社会经济结构、二元社会保障制度密切相关，因此牵涉面广，问题错综复杂。党和国家需要从制度改革的角度出发，从根本上制定一套系统的、完整的保障农民工基本权益的社会保护政策。但是目前出台的保护农民工的社会政策，涉及面窄，难以覆盖农民工经济、政治、社会多方面遭遇的问题，而且大多是应急性的，“头痛医头、脚痛医脚”，缺乏完整性和系统性，从而使得社会政策为农民工提供保护的效果不明显。

2、不稳定。其一，由于农民工的社会保护政策处于摸索阶段，所以与该群体相关的具体社会政策处于变动不居的调整和修改阶段，使得政策的稳定性较差；其二，农民工的社会政策同样缺乏独立地位，很大程度上成为经济体制改革的配套措施，表现在政策设计、执行的分散化、短期化。有关农民工社会政策受经济政策、经济发展状况影响颇大，从而表现出不稳定性，如户籍制度改革、对农民工进城务工政策的不断变化，从而无法对农民工群体提供长期的、稳定的社会保护。

3、不规范。农民工社会政策制定程序明显不规范。在制定社会政策时,理应让多方人员参与,尤其是应当允许政策的相关群体有充分的参与和表意机会,否则便是不公正的,并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。[10]而在针对农民工的社会政策制定过程中，由于农民工的弱势地位和参与意识不够使其处于缺场和失语状态，从而无法表达农民工群体真正的利益诉求和需要。

4、低层次。一是农民工的社会政策制定的理念和初衷仍仅限于解决社会问题、维护社会稳定的层次，没有真正上升到维护社会公平、社会正义的层面。从帮助农民工维权的政策，如帮助农民工讨要拖欠工资来看，主要是为了化解社会矛盾、维护社会稳定。二是从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发，针对弱势群体的社会政策应当包括补偿性社会政策与发展性社会政策。[11]然而目前出台的有关农民工的社会政策主要是补偿性的，如农民工的社会保障政策、社会救助政策等；而缺乏与农民工发展相关的文化教育、技能培训等发展性社会政策。

5、效果差。所谓社会政策的“应然”，是指社会政策的应有之义,亦即社会政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。社会政策的“实然”则是指社会政策的实施效果。[12]由于各种历史和现实条件的限制，农民工的社会政策在“应然”和“实然”之间同样存在差距。例如国家出台的有关保护农民工的城乡统筹的就业政策、农民工的社会保障政策、不得拖欠农民工工资的政策等，由于二元结构根深蒂固的影响以及农民工自身能力不足，使得这些社会政策实施效果并不理想，难以切实发挥政策的预期效应。

四、农民工群体社会政策建设的

目标定位与推进原则

（一）应当明确地将“反对社会排斥”作为农民工社会政策建设的目标

城乡二元社会经济结构、二元户籍制度、二元社会保障制度等制度性因素的影响，加之农民工群体来自于农村，受自身经济贫困、文化水平低、职业技能短缺、生活方式落后等因素的影响，使得他们在城市中处于弱势地位，从而遭受了来自劳动力市场、社会保障、社会福利、社会生活、城市文化等各个领域与方面的全面性社会排斥和歧视。正是由于这种制度性和非制度性的全面排斥和歧视阻碍了农民市民化，阻碍了农民工真正融入城市主流文化和社会生活中，使得农民工群体合法的工作、居住、子女受教育等权益难以得到切实保护。正是因为农民工在城市所遭遇的种种不公和歧视莫不是出于社会排斥，社会排斥是导致农民工无法享受生存权和发展权保障、无法正常地工作生活的主要因素，因此，反对社会排斥就理所当然地成为针对农民工群体社会政策建设的基本目标。围绕消除社会排斥来制定农民工群体的社会保护政策，以帮助农他们消除来自历史和现实的、制度的和非制度的、工作中的和生活中的种种经济、政治、社会权利等方面的各种社会排斥，对于促进社会公正，构建和谐社会，推动城乡整合，无疑将具有重要的现实意义和深远的历史影响。

（二）农民工社会政策建设的推进原则

这里我们针对农民工的弱势地位和被边缘化被排斥的现状和原因，从社会政策的角度出发，以反对社会排斥为目标，提出一些如何推进农民工社会政策体系建设的原则性建议。

其一，以国家和政府为主体。以国家和政府为主体，通过出台社会保障、社会福利、社会救助等各种社会政策对弱势群体加以保护，是当今世界发达国家通行的做法。我国政府在致力于经济体制改革与加快经济发展的同时，也应该义无反顾地承担起保护包括农民工群体在内的弱势群体的责任。就农民工社会政策建设而言，不仅应为农民工制定全面、系统、有效的社会政策，而且还应通过建立有效的监督机制使这些政策落到实处，发挥实效，真正为农民工弱势群体撑起社会政策的保护伞。

其二，更加注重社会公平。改革开放以来，经济社会发展遵循“效率优先、兼顾公平”的原则。在实施过程中，这一原则往往被简化为效率至上、GDP至上，导致国家在很长一段时间内忽视了社会政策的建设。在此背景下农民工社会政策的制定和实施十分薄弱，社会政策涵盖的范围窄、水平低、不稳定，使得这一群体遭遇的社会排斥、社会歧视、社会不公等问题更加凸显。因此，需要政府下大力气适时调整发展理念，更加注重社会公平，在此原则的指导下来完善农民工社会政策体系，以逐步改变农民工的边缘化、弱势化地位，使其融入城市生活。

其三，生存权保护与发展权保护并重。我国现行的农民工社会政策主要围绕解决其面临的生存层面问题，而忽视了对农民工发展权的保护。其实，生存权和发展权都是每个人应该享有的基本权利，且相对于生存权而言，发展权更为重要。因此应该坚持生存权与发展权并重的原则，不仅建构起农民工补偿性的社会政策，如社会保障、社会福利、社会救助政策等，而且建构起农民工发展性的社会政策，如农民工的就业促进政策、职业培训政策、教育公平政策等，以全面保障农民工的基本权益。

其四，注重城乡统筹。我国的社会政策受城乡二元经济社会结构的深刻影响，不可避免地打上城乡有别、城乡分割的烙印。在这种情况短期内尚难根本改变的背景下，国家难以将农民工直接纳入到城镇居民的就业政策、社会保障政策、社会福利政策、教育政策等社会政策体系中去。虽然如此，但在农民工社会政策的制定、实施过程中，可以坚持城乡统筹、城乡一体的原则，朝着有利于城乡衔接与整合的长远目标而努力。

其五，依法推进。由于缺乏法律的强制性，我国长期以来在运用社会政策对弱势群体保护的过程中，经常出现政策朝令夕改的状况，不少政策往往流于“纸上谈兵”，使相关政策难以发挥长期有效地保护弱势群体的作用。为改变这种情况，农民工社会政策的制定、实施和修改应尽可能地纳入到法制轨道上来，通过法律的手段保证农民工的社会政策的稳定性、长期性以及贯彻的有效性。

其六，循序渐进。农民进城有助于实现农民市民化，实现城乡整合。因此，制定各种针对农民工的社会政策，提供农民工和市民同样的就业政策，给予同样的社会保障，消除城市对他们的歧视和排斥，是必要的。但要实现这样的目标，需要经过一定的历史时期。鉴于城乡二元格局在一定时期内尚难消除的现实，相关社会政策应保持必要的相对独立性或过渡性，不能一蹴而就。