[内容简介] 在全面建设小康社会的新时期，我国的社会救助制度在理念、目标、内容、方法及实施模式等方面都面临着转型。具体而言，社会救助的理念应从施舍、怜悯的不平等理念向尊重公民基本生存权的理念转变；救助目标应从“克服贫困”向消除“社会排斥”、促进社会整合的转变；在救助内容（措施）上应在完善基本的生活保障制度的同时，进一步强化、并不断更新积极的社会救助措施或机制；在救助方法上应当注重引进专业的服务方法，并加以本土化的改造；社会救助的实施应从单一的国家（政府）救助模式向多元复合的社会救助模式的转变。实现社会救助制度的全面转型，是全面缓解与根本解决社会弱势群体问题的迫切需要。
当前，我国的社会弱势群体问题比较突出。在城市，有数以千万计的下岗、失业人员和各类贫困者，他们的基本生活面临着困难，最低生活保障制度尚未实现全覆盖。在农村，尚有3000万左右的人口没有解决温饱问题，特别是还有数量可观的贫困儿童不能完成国家义务教育。在城乡流动的1亿左右的农民工中，有2000万左右实际上处于无业可就的状态，流动人口子女的就学问题更加令人担忧。此外，我国还有6000万左右的残疾人，他们的基本生活、工作面临着不同程度的困难。 党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。上述弱势群体问题能否缓解与解决对能否实现这一目标关系重大。鉴于此，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体一再强调要关注“困难群众”，解决有关问题。进一步强化社会救助制度的建设，对缓解与解决弱势群体问题至关重要。过去的社会救助制度在理念、目标、内容与实施等重要方面存在着与我国现实、发展趋势及国际主流趋势不相吻合、协调的问题，不利于弱势群体问题的根本解决，迫切需要加以改变。笔者试就上述方面提出关于我国社会救助制度转型的一些见解。
一、社会救助理念的转换和目标的再定位 根据国际趋势和我国全面建设小康社会的现实要求，新时期社会救助的理念应当转换，目标应当重新定位。
（一）社会救助理念的转换 社会救助理念的转换就是按照国际趋势，实现社会救助从不平等的施舍、怜悯的理念向尊重公民基本生存权利理念的转变；从不尊重或忽视受助者人格尊严的理念向确保受助者人格尊严的理念的转变。 在资本主义发展的初期乃至更早，社会救济事业就已开展起来了，为现代社会救助制度的出台提供了重要的参考。不过，当时的救济或“济贫”和现代社会救助制度奉行的理念根本不同。在当时，济贫对施助者而言，将其视为自己对贫民的施舍、恩赐和怜悯，要求报答；对受助者而言，则往往对施助者感恩戴德。二者的地位是不平等的。贫民获得救济是一件极不光彩的事，往往受到各种歧视。这种情况随着资本主义的进一步发展逐步起了变化。特别是1950年代英国社会政策研究大师马歇尔提出“公民权理论”以来，社会对贫民的帮助即社会救助开始被视为作为公民一部分的贫民的基本权利，是一个民主、法制社会对他们应尽的义务。社会救助理念发生了根本的变化。 我国的社会救济事业自新中国成立以来不断发展，取得了很大的成就。党和政府作为最广大人民根本利益的代表者和执行者，将扶贫济困作为自己的本职工作的组成部分。这些都是应当肯定的。但我们实际开展工作时，往往出现一些偏差，反映出在对社会救助理念、认识上的模糊。长期以来，逢年过节，各级党政领导人照例都要访贫问苦，给救济对象“送温暖”。这件工作本意是好的，也是履行正常的职责。问题在于，将这件事通过媒体、特别是电视大肆宣传，则是可能有违受助者的真实意愿的。在确定救助对象和标准时，不少地方实行公示制度，对贫民的自尊心和隐私权都有可能造成不同的损害。如此等等。体现出我们对社会救助的理念必须作出转换或是重新加以界定，以使受助者在获得基本的救助权利的同时又不失尊严和人格。
（二）社会救助的目标定位 社会救助的目标如何定位，关系到究竟应当建立一种什么样的救助制度。我国社会救助的目标定位，大体上经历了两个阶段。第一阶段为改革开放以前，当时的社会救助是以保持社会稳定作为基本出发点和目标的。对公民的基本生存权利的保护的目标的认识尚是不明确的、或将其视为次要的目标。这种定位使得当时的社会救助覆盖面窄、标准很低、随意性大、且无法可以依。第二阶段为实行改革开放政策以来，社会救助的目标逐步定位为维护公民的基本生存权利，简言之即通过救助使公民“克服贫困”，保持社会稳定成为社会救助的从属目标，其最重要的标志乃是最低生活保障制度的推出。社会救助覆盖面扩大，救助标准的确定有了科学的依据，相关法规、条例的出台也使这项工作有法可依，从而避免了随意性。不过，这项工作的开展城乡很不平衡。 将“克服贫困”作为社会救助的目标是一大进步。但仅此而已充其量只能缓解贫困，并不能导致贫困的消失。因此，社会救助应当确定新的目标。在这方面，国际社会政策学界关于社会政策目标定位从“克服贫困”到消除“社会排斥”的转变给我们以启示。各国过去的社会政策一直是以“克服贫困”为己任。各种反贫困的政策不断出现，并花样翻新。这些政策在实际运作中产生重要的正面影响；但也遇上了种种障碍。结果是，贫困非但没有消灭，反而有加重的趋势。到90年代中期，美国接受政府救济的贫困人口已占全部人口的10%，英国更达到16%。这就使研究者开始了对过去社会救助政策目标的反思与质疑，在此过程中，有关消除“社会排斥”的思想便出现了。 所谓“社会排斥”，原是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视或偏见的。当主导群体握有社会权力，不愿意别人分享之时，社会排斥便发生了。社会政策研究者借用社会排斥这个词，其意是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的社会排斥。贫弱群体“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。而这是非常危险的。因此，1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍，要求反对社会排斥，致力于社会整合，以获致“稳定、安全而公正”的社会。而这正是社会政策所追求的新的目标定位。 在全面建设小康社会这样重要的历史时期，为寻求贫困问题的根本解决，我们在制定有关社会救助政策及完善社会救助制度时，不能仅仅局限于消极的补偿与救助（虽然这是一项基础性的工作），而应以消除社会排斥、实现社会整合为目标。
二、社会救助内容（措施）和方法的更新
根据新时期社会救助理念和目标的新定位，我国社会救助的内容（措施）和方法尚存在着不少需要进一步完善、更新的地方，主要表现为：最低生活保障制度的建设在城市尚未实现全覆盖，农村尚只在少数发达地区开始实行，绝大多数农村地区尚未推行这一制度；对具有促进社会整合意味的一些救助政策或举措，现行的社会救助制度关注不足或明显忽视，如对教育（文化）救助的关注就明显不够；起源于西方、同时适应社会转型需要的现代社会工作制度对救助弱势群体、特别是帮助他们重新回归社会方面起着重要的作用，在我国尚未取得应有的发展。如此等等。
（一）社会救助内容（措施）的完善和更新 1、在城乡全面推进最低生活保障制度 最低生活保障制度是社会保障制度的一项最基本的内容，对维护和保障公民基本的生存权利起着基础性的作用。 针对我国计划经济下社会救济制度存在的覆盖面窄、标准低、随意性大、法规不健全等弊端，1990年代初起进行了较大幅度的改革。在各地试点的基础上，1997年国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年国务院又发布《城市居民最低生活保障条例》。这项制度在城市地区已经实现全覆盖。但在农村，除少数经济发达的省份如浙江、广东等省之外，绝大多数地区尚未实行这一制度。最低生活保障制度的改革进程在城乡之间出现了很严重的不平衡。 当前在进一步完善城市居民最低生活保障制度、使这项制度将进城农民覆盖其中的同时，应当抓紧推进农村居民最低生活保障制度的建设。由民政部门统一规划与管理，实行城乡统一制度，资金完全由国家和社会提供，但给付标准可视各地具体情况而定。浙江省以县为单位实行“一套制度，多种标准”（即城乡统一建一套制度，只是在保障标准上在城乡之间作出区分），建立了城乡统一的最低生活保障制度，其经验可为其它各地参照。在经济欠发达地区推行最低生活保障制度，国家应给予更多的政策倾斜或特殊优惠政策。 2、强化、完善积极的社会救助机制 根据社会救助目标的新定位，旨在促进救助对象自立、自强，提升他们的社会参与的机会与能力，以消除社会隔阂、实现社会整合的救助内容或机制，应当被置于更加重要的位置。就业促进和开发性扶贫便是具有这样意味的措施与机制。 （1）强化就业促进机制 随着我国国有企业改革不断深化，下岗、失业问题变得非常突出，实现再就业的任务因而变得非常艰巨。在我国已经确立了建立社会主义市场经济体制这一改革总目标的前提下，解决再就业问题就必须符合改革的方向，而不能重复计划经济的做法。从长远看，我们要逐步发展和培育劳动力市场，完善就业服务体系，建立以劳动者自主就业为主导，以市场调节就业为基础，以政府促进就业为动力的就业机制。在政府宏观政策调控和指导下，尽可能以市场的方式解决再就业问题，应当是我们的基本思路。但在目前从计划经济体制向市场经济体制的过渡还远未完成，企业改制必然会出现大批职工下岗的情况下，政府在解决再就业问题上的责任应当得到更多的强调。 解决就业、再就业问题固然主要是劳动部门的职责，但民政部门也并不是无所作为。民政部门在创建福利企业、解决残疾人的就业问题上已经取得了很大的成绩。这项工作在新的历史条件下还需进一步加强。此外，在“社会福利社会化”的趋势下，社区在促进就业和推进社会救助中的地位和角色日益重要。传统上社区和民政部门的联系密切，利用这种传统联系，民政部门在指导社区就业、推进社区福利事业问题上，仍将发挥重要的作用。 （2）拓宽开发性扶贫的思路 我国过去的贫困治理工作，基本上是被动的救灾、救济。这种工作是必要的，但难以形成贫困地区及个人自我发展、自我积累的能力，同时还助长了救济对象的“等、靠、要”的依赖思想。有鉴于此，1985年以后，国家对扶贫政策进行了调整，从简单的、分散的救济性扶贫向注重经济、社会开发的整体性扶贫过渡，初步形成了扶贫的“造血机制”。1994年我国政府制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，计划中明确提出了开发式扶贫的战略措施，要求在1994-2000年共计七年的时间内，采取财政、金融、教育、科技等方面的政策扶持，帮助贫困地区的8000万贫困人口摆脱贫困。该计划将我国的开发式扶贫事业推向一个新阶段。 开发性扶贫的着眼点是努力使贫困地区及贫困人口形成自我积累、自我吸收、自我发展的能力。从实际效果来看，这种扶贫机制取得了明显的经济效益和社会效益，是近年来我国农村贫困人口不断大幅下降的原因。不过，这项工作在实际推行中也出现了不少偏差，突出表现为一些地区只关注一些脱贫的硬性目标，忽视智力开发、科技投入等比较软性的目标，造成近期发展与长远发展的脱节或错位，不利于贫困地区从根本上摆脱贫困。此外，过去的开发式扶贫计划也在一定程度上体现出急躁、主观的倾向，对这项工作的长期性和艰巨性估计不足。到2000年结束，按比较低的标准测算，我国农村仍有贫困人口3000万，使这部分人最终走出贫困，任务相当艰巨。 当前在农村贫困地区进一步强化开发性扶贫机制的同时，应当根据经济社会发展的新形势和新需要，拓宽思路，使这一机制的实施取得更好的效果。如通过、支持、帮助贫困地区发展乡镇企业，鼓励、引导这类地区农业剩余劳动力向城市的有序流动，以及向国外输出劳动力、开展国际劳务合作等等，使这类地区最终摆脱贫困。 3、将教育（文化）救助提到更加突出的位置 教育对于改变社会弱者特别是其后代的贫困处境，其作用更带有根本性。在此问题上，“贫困文化论”的有关思想、观点给我们以重要的启示。 1946年，美国学者艾利斯·戴维斯在“社会下层工人动机之研究”一文中，首先提出了有关“贫困文化”的思想，1959年，美国学者奥斯卡·刘易斯在《五个家庭：关于贫困文化的墨西哥人实例研究》一书中，首次提出“贫困文化”的概念，并从社会、社区、家庭、个人等层面，对其作了系统研究。总的来看，贫困文化论从文化的角度来分析贫困现象存在的根源。它认为，穷人由于长期生活于贫困之中，结果形成了一套特定的生活方式、行为规范、价值观念等，即“贫困亚文化”。此种亚文化一旦形成，便会对周围的人，特别是穷人的后代发生影响，从而代代相传，贫困于是在这种亚文化的保护下得以维持和繁衍。 研究贫困文化得出的必然结论是，要消灭贫困，首先必须改造贫困文化。只有穷人抛弃了自暴自弃、不求上进、宿命论的价值观念，而接受了积极进取、不懈奋斗的价值观时，贫困才真正有可能走向消失。这一结论对有关弱势群体社会支持的政策启示是，正是由于这些人长期生活于贫困文化中，会与社会主流文化隔绝，并造成贫困文化的代代相传。而要摆脱贫困文化的束缚，就应当增加他们及其后代与主流文化接触的机会及其被主流文化接纳的技能。而要做到这一点，关键在教育，其办法在于促进教育机会的均等。 促进教育机会的均等是政府的职责。我国政府在这方面出台了不少举措，既有针对弱势群体自身的教育政策，也有针对其后代的政策倾斜。而后者更是得到经常的强调和重视。如政府有针对弱势群体子女的奖学金计划、助学贷款计划等，社会团体也出台了不少特别的助学计划，如共青团中央有资助贫困儿童完成国家义务教育的“希望工程”，全国妇联有资助贫困女童入学的“春蕾计划”，民间的“一对一”助学工程也得到了广泛响应并持续开展。 上述举措对于改变社会弱势群体、特别是其后代的弱势地位，促进他们与主流社会的整合，具有重要的意义。但也要看到，这些举措尚存在覆盖面窄、不太规范、重点不突出、效果难以控制等问题。当前民政部门在配合政府及社会进一步强化上述举措的同时，应当在社会救助体系中增加教育救助的内容和比重，并使之成为一项规范化、经常化的制度性措施，其主要针对对象或重点应是贫困家庭中的儿童、未成年人，通过教育救助，使他们完成最起码的国家义务教育，甚至可规定一些必要的强制性措施，推进这项工作的顺利进行。
（二）社会救助方法的更新 社会救助方法的更新涉及的内容包括社会救助决策方法的更新、社会救助行政方法的更新和社会救助服务方法的更新等内容。限于篇幅，这里我们就社会救助服务方法的更新稍作说明。 国际上推行社会救助具体服务的方法主要是社会工作的专业方法。所谓社会工作，是指社会工作者运用专业知识与方法帮助社会上处于不利地位的个人、群体和社区，克服困难，解决问题，并预防问题的发生，恢复、改善和发展其功能，以适应和进行正常的社会生活的服务活动。显然，社会工作主要是针对社会弱势群体的。是推行社会救助的重要工具与手段。 社会工作在长期的发展过程中形成了不少行之有效的专业服务方法，其中个案工作、小组工作及社区工作在弱势群体社会救助工作中具有直接的作用。如社会个案工作在协助案主发挥其个人潜力，正确地处理其所面临的问题，以增进社会适应功能上起着重要的作用。社会弱者往往在心理或人格上存在这样那样的问题或特点，这类问题妨碍着他们最终走出困境。基于社会弱者自助动机缺乏，态度改变的倾向偏低，情绪低落，又不主动求助，听天由命等等特点，社会工作者可有针对性地开展工作。首先，社会工作者应主动和社会弱者接触，了解他们的生存状况和需求；其次，社会工作者应设法调动各种资源，以解决社会弱者的当务之急；第三，激发社会弱者自我改变的动机和欲望，并实际引导他们改变；第四，对社会弱者进行一些比较适用的技术、技能的培训，使他们通过学习掌握基本的生存技能。在这些工作中，个案工作者应特别注重社会弱者心理、人格、动机、态度的改变，只有如此，才有可能使社会弱者最终走出困境。此外，社会小组工作、社区工作等方法在针对社会弱者的工作中也有着自己的用武之地。 鉴于社会工作的专业方法和手段对于帮助弱势群体摆脱困境、适应社会并进而促进社会整合上具有重要的作用，因此，推进社会工作的本土化建设对于推进我国新时期的社会救助事业具有重要的意义。应当从各级社会救助管理机关从业人员开始开展社会工作知识的培训，使他们逐步掌握这一科学的知识体系，以便更好地开展和指导工作。在“社会福利社会化”的大趋势下，还应当出台有关措施，推进独立于政府的社会工作专业机构和队伍的建设，例如可仿照律师事务所、会计师事务所的形式，建立社会工作事务所，以推动民间社会救助工作的发展和方法的更新。当然，在运用起源于西方的社会工作方法、技术开展社会救助工作的过程中，应当注意使之与本土的社会救助工作经验相结合。
三、社会救助实施主体与模式的变化
（一）社会救助实施主体的变化 国家（政府）在社会救助中的角色无疑举足轻重，但也不能强调过头。在这方面，无论西方国家还是我们中国，都有值得记取的教训。在西方国家，实行“福利国家”的政策，在资本主义历史上，国家（政府）的角色得到了空前的强化。国家对社会福利高度介入，政府将大量的公共资源用于社会福利事业，以公共权力干预市场分配不公，调节市场运作失灵（market failure）,使社会成员特别是弱势群体成员的基本生活得到充分保障。与此同时，它也产生了不少弊端：如政府办的福利服务质量欠佳，效率太低，太官僚化；造成人们对福利金和政府服务的过分依赖，工作意欲淡化；家庭和社区的责任削弱；政客、压力团体和官僚为讨好选民，不断扩张福利和作出不切实际的承诺，造成政府功能超负荷；政府负担过重，公营部门规模过大，浪费社会资源，不利于经济发展。上述情况自然引起了社会有识之士的思考：社会福利究竟是谁的责任？国家福利是否唯一选择？什么样的福利模式最能满足社会需求？等等。主流的看法是，福利不一定要由国家包揽，民间社会也应参与，国家、家庭、企业、社区和志愿机构等都是社会福利的提供者。这种新变化一般被称为“福利多元主义”（welfare pluralism）。 西方国家对国家（政府）在推进社会福利中角色的重新定位，对我国确定不同主体在社会救助中的角色具有重要的启示。在我国，长期以来，在计划经济体制下，政府不仅是社会政策的制定者，而且是社会政策的执行者和监督者。国家实行保证就业、福利与就业相结合、国家/集体提供文化教育设施和生活资料平均供应等手段，造成一种空前的由国家/集体包揽人民需要的局面。这种福利模式带给人民极大的安全感，分配方面亦比市场经济更为公平。在这种模式下，社会弱势群体的问题并不突出。但这种国家包揽福利的制度，使国家、集体（企业）的负担过重，在经济不发达、物质短缺的情况下，充其量只能满足人民最低层次的生存条件，其结果是普遍贫穷。 改革以来，国家包揽福利的局面逐步改变，市场化改革也不断深入到社会福利领域。这种变化经济效益是明显的，但也使社会弱者的生存问题变得严重，以至有关弱势群体的社会救助问题成为社会关注的焦点。对于这种改革中出现的新问题，只能以新的思路加以解决。在全面建设小康社会的新时期，我国应借鉴国外经验，大力发展社区福利服务，鼓励并支持民间非营利组织参与社会福利事业，以及改变传统偏见、发展慈善事业等等。除此之外，家庭、亲属、邻里等在传统社会的社会救助中起重要角色的因素在我国现阶段社会救助的实施中的辅助作用也是应当充分发挥的。
（二）社会救助实施模式的变化 在计划经济下，和国家（政府）作为社会福利的唯一主体相适应，国家通过各级政府（主要是民政部门）帮助弱势人群成为社会救助基本的实施模式。在市场经济下，仅仅通过这一模式显然是力不能及和严重不足的。在全面建设小康社会的新时期，为求得弱势群体问题的根本解决，应根据我国各地的实际，创造出各有特色且行之有效的社会救助模式。从实施主体而言，可创造出政府与民间机构相结合、政府与慈善机构相结合、民间与民间相结合、政府与社区相结合、社会救助与家庭（亲友、邻里）互济相结合等不同的社会救助模式。就实施地域而言，可形成城乡结合、东西结合、发达地区和欠发达地区结合的社会救助模式。就实施人员性质而言，既可以是一般公民帮助弱势群体；也可以区分弱势群体的不同情况，在合理协调与指导下，采取弱势群体帮助弱势群体的模式。如此等等。 笔者2002年底在昆明开会期间考察社会福利事业时发现的“孤残儿童家庭寄养模式”，就是一个很适合我国国情特点的社会救助模式，姑且称之为“昆明模式”。众所周知，在计划经济时代，我国城市对孤残儿童采取的是集中供养的模式，通过儿童福利院一类的福利机构为孤残儿童提供最基本的生存保障。改革开放以来，随着城市流动人口的增加以及人们性观念和家庭观念的变化，社会弃婴大量增加，导致儿童福利机构接收的孤残儿童数量急剧上升，不堪重负，迫切需要另寻出路。昆明市儿童福利院通过深入细致的调查研究，探索出了一种集中供养与家庭寄养相结合的孤残儿童救助模式。其中家庭寄养是由儿童福利院出面，自2000年12月开始实施，在昆明附近的3个县（市）农村开辟家庭寄养点4个，安置孤残儿童241名。根据寄养家庭的实际情况，每个家庭安置1-2名孤残儿童。儿童福利院将政府拨付每个儿童的每月生活费228元全额支付给寄养家庭，并按正常儿童每人每月100元、残疾儿童每人每月150元向寄养家庭支付劳务费。儿童福利院建立家庭寄养办公室，通过乡（镇）政府、村民委员会、村民小组的配合，对寄养家庭实行规范化管理。 实施以来，取得了多方面比较明显的效益。其一是家庭寄养方式给孤残儿童提供了天然的家庭环境，使其身心发育能够比较正常地进行。其二是家庭寄养使社会福利机构节约了设施和人力的投资。其三，充分利用了农村富余的劳动力资源，增加了寄养家庭的经济收入。据测算，没接收一名寄养儿童，家庭年纯收入增加达3000元左右。 昆明的孤残儿童家庭寄养模式从地域看，是一种城乡结合的救助模式；从实施主体看，是一种机构与社区、政府与民间结合的救助模式；从人员性质看，是一种机构协调下的弱势人群（农村贫困家庭）帮助弱势人群（城市孤残儿童）的救助模式。对寄养家庭而言，通过收养孤残儿童，实际上充分利用了富余的劳动力资源，具有促进就业的意蕴；对孤残儿童而言，家庭环境的提供有利于身心的健康发展。可见，这一模式是一种具有明显地消除社会排斥、促进社会整合意义的模式，值得推广。 |
