一、社会政策与和谐社会的内在契合性

社会政策是以公正为理念依据,以解决社会问题、保障社会安全、改善社会环境、增进社会福利为主要目的,由国家和政府制定和实施的一系列法律、准则、法令和条例等的总称。维护每个社会成员的基本尊严和基本权利是社会政策的应尽之责。由于弱势群体无力维护自身的基本权益,因此成为社会政策重点保护的对象。从各个国家出台的相关社会政策如社会保障制度、社会福利制度等的实施效果来看,以公正为理念基础的社会政策对于改变弱势群体的边缘处境、提升社会地位、融入主流社会具有重要意义。[1]

社会政策是以一定的价值理念为基础而形成的。那么，社会政策究竟以何种理念作为其核心价值才是比较合适的呢？学术界对此是有争论的，分歧很大。我们认为，公正的理念应当是社会政策的核心理念或核心价值。为论证这一点，我们可将公正、平等、公平等几种看似相似、而实质不同的价值理念做一比较分析。

无论是“公正”、“平等”还是“公平”的理念，都涉及对“差异”或“差别”的认识、判断和评价。差异是一种普遍、客观的存在。不论自然现象还是社会现象，都是千差万别的，由此构成了自然界和社会的丰富多彩。作为自然进化的极致的人，其差别不仅涉及自然差别，还涉及社会差别，且后者从某种意义讲对人的影响更大。

“平等”作为人类的一种价值理念或理想追求，其实就是要去人为地抹平这种差别或差异，实现“大家都一样”。如果从起点和过程的意义上来理解平等，应该说是合理的；而结果意义上的平等则往往是不合理的。中国社会有着“不患寡、患不均”、“等贵贱、均贫富”的传统，很容易把对平等的追求等同于结果的均等，甚至等同于平均主义，这是非常有害的，改革开放前平均主义、大锅饭盛行，结果使社会生产力的发展受到严重影响，人民生活陷入普遍贫穷，其教训非常深刻。

公平从字面上看则含有“公正”、“平均”两个方面的意义。一方面，国人在使用“公平”或“不公平”这个概念时，确实是想表达一种价值判断，即“是否合理”，如改革开放以来我们长期坚持的“效率优先，兼顾公平”的原则或理念，其中的“公平”就是表达一种价值取向——承认差异，但应在合理范围内。这里需要指出的是，在后面的内容中，笔者提到的“公平”概念，实际上所表达的就是这层意思。另一方面，由于字面上的原因，“公平”的含义又可能被误用为“平均”，用来描述“均等”或“不均等”的现象，亦即客观的数量上的一致或不一致现象。因此，使用“公平”的概念可能引起理解上的混乱。

而“公正”的概念则与“平等”、“公平”等概念存在明显不同。它不会与“均等”、“平均”的客观差异描述相混淆，所表达的是一种比较明确、鲜明的价值判断。“公正不公正”往往和“合理不合理”、“正当不正当”、“正义非正义”相类似，都是在表达一种鲜明的立场或追求。既然公正的与平均的不是一回事，公正的不一定是均等的，那么，按照社会主义社会“按劳分配与按要素分配相结合”的分配原则，有贫富差别可以是公正的，没有贫富差别则可能是不公正的。当然，这种贫富差别要适度，应控制在合理、适当的范围内——通过政府的调节或通过再分配的手段。否则，如果出现贫富悬殊或两极分化，则是不公正的。

从以上对“平等”、“公平”与“公正”等几个理念的比较可见，“平等”、“公平”的理念不适合作为社会政策的理念基础，只有“公正”的理念比较适合作为社会政策的理念基础。[2]

基于公正理念的社会政策与和谐社会的特征或构建目标就有了内在的契合性乃至一致性。胡锦涛同志2005年2月在中共中央举办的省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会的能力”专题研讨班的讲话中曾指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。总书记关于和谐社会的概括中，公平正义是其中一个基本的特征。换句话说，我们追求的和谐社会是一个公平正义即公正的社会。可以看出，社会政策的核心理念或追求与和谐社会的基本目标是一致的。

二、加快社会政策建设的迫切性

当代世界一个带规律性的现象是，一个国家的人均国民收入进入1000美元到3000美元之间，这个国家就将进入黄金发展期，同时也将进入社会矛盾凸显期。对大量出现的社会矛盾如果处理不当或不及时，就有可能使这个国家陷入动荡与混乱，断送发展的机遇。

我国目前正处在这样一个历史时期。正如《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所指出的：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”随着市场导向的经济体制改革的不断深化，现阶段我国的社会矛盾已比较突出、尖锐。我国近年出现了比较严重的贫富差距和弱势群体问题。贫富差距的急剧扩大，加上其他各方面的因素，使相当一部分社会成员的基本生活发生了严重困难，其生存权、发展权等基本权利难以得到切实的保护。近年屡屡发生的下岗、失业者静坐、示威，弱势人群成群地上访，等等，主要是因为他们的基本权利受到损害或难以兑现的结果。此外，像养老金的发放问题、医疗费问题、职工伤残补偿问题、农民工的劳动保护问题、失地农民的就业和社会保障问题、城市居民的拆迁补偿问题等等，也因得不到及时妥善解决而引发了大量的社会矛盾和纠纷。所有这些，不能不对社会稳定与和谐发展构成严重影响。如果被别有用心的人加以利用，就将对我国的改革和现代化事业构成严重的威胁，甚至有可能使我国得之不易的发展机遇毁于一旦。

关注弱势群体，缩小贫富差距，实现共同富裕，促进社会合作，是一个公正社会的必然要求。但公正作为一种理想，使其得以实现以成为一种社会现实，需要通过特定的制度、政策等中间环节。社会政策以促进社会的公平正义作为理念基础和奋斗目标，其在使公正理想变成公正现实方面发挥着难以替代的独特作用。在我国社会快速转型时期尤其如此。

正是基于对社会政策的重要性及加快社会政策建设的迫切性的认识，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求各级领导班子和领导干部要“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。”

三、当前社会政策比较薄弱的原因分析

必须承认，我国目前的社会政策尚比较薄弱，限制了其功能的充分发挥。究其根源，主要有以下两个方面：

第一，建国后相当长的一个时期，在计划经济条件下，社会政策属于经济体制的一部分，没有独立的地位，充其量只是作为经济政策的一种必要的补充或配套措施。这种状况使我国社会政策的发展缺乏比较独立的空间，丧失了宝贵的发展时间。

新中国成立后至改革前，我国虽然制定了不少属于社会政策范畴的措施或制度，但当时不叫“社会政策”。为何出现这种情况呢？主要原因在于，社会政策是西方国家用来弥补市场经济和民间社会服务的缺陷的一种政府干预手段，社会政策的最初含义便是指政府在社会事务方面的干预。而社会政策研究中最基本的问题是要确定政府干预的合理范围和限度。而我国随着公有制和计划经济体制的建立，政府对经济和社会事务的行动不是有限的干预，而是无所不包、无所不为的包揽，全部经济和社会事务都由政府安排、政府主管。在这种制度下，政府所面临的最基本问题是如何建立一套经济与社会管理体制，而不是如何确定政府行动的界限与范围。因此，在计划经济时期我国在经济与社会领域中一直比较强调“制度”和“体制”的概念，而不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念。[3] 属于社会政策范畴的社会保障、社会福利成为经济体制的一个组成部分，本来应当独立发挥作用的社会政策成为经济政策的配套措施，在这种情况下，社会政策就不可能得到应有的重视和发展。

西方发达国家目前的社会政策一般都比较健全、完善，这是经过了一个较长的历史演变过程的。从19世纪末直到现在，经历了一个多世纪的时间。特别是“二战”结束以后的几十年，社会政策在西方国家得到了空前的重视并取得了突飞猛进的发展。相比之下，我国的社会政策发展的时间过于短暂，其健全、完善需假以时日。

第二，改革以来社会政策虽然应当逐渐取得相对独立的地位，但在“效率优先、兼顾公平”的发展理念指导之下，社会政策依然实际只是充当经济政策的附庸，这种状况限制了社会政策的发展、体系的完善和功能的发挥。

应当指出，改革初期提出“效率优先、兼顾公平”的原则或理念是符合当时的实际的，对于促进经济发展，打破平均主义、“大锅饭”，功不可没。当时提出的“让一部分人先富起来”，就是上述理念的具体体现。经过二十多年的发展，随着平均主义和“大锅饭”问题的基本解决，“共同富裕”的问题即公平问题开始变得比较突出，原先的发展理念和政策重点就应当做适当的调整，以解决共同富裕的问题。邓小平同志早就指出，“可以设想，在本世纪（即二十世纪末—笔者注）末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。”[4]“我们为社会主义奋斗，不但是因为社会主义有条件比资本主义更快地发展生产力，而且因为只有社会主义才能消除资本主义和其他剥削制度所必然产生的种种贪婪、腐败和不公正现象。”[5]

要解决共同富裕的问题，在调整发展理念的同时，就要将社会政策提到更加突出的地位。这是因为，在市场经济体制下，由于各种条件的限制，共同富裕一般是难以自动实现的，这就需要进行社会政策的构建与调整。然而由于发展理念的调整至今未能取得实质的进展，导致社会政策的发展难以迈出较大的步伐。

四、推进社会政策建设的路径选择

首先，应当对发展理念进行适当的调整，提升社会政策的地位。当前，社会贫富分化在加剧，弱势群体问题变得突出。我国居民收入的基尼系数早已超过0.4，超过美国的水平，大大高于西欧福利国家的水平。这种状况的出现，使我们不得不对公平问题给予必要的、应有的重视和强调。

固然我们应当看到，与发达国家相比，我国虽然确立了建立市场经济体制的目标，但现阶段还很不完善，将长期处于社会主义初级阶段。正因如此，“效率原则”是我国必须长期遵循的。但在目前社会生产力已经得到较快的发展，而与此同时社会公平问题也已变得比较突出的情况下，只有通过对公平问题的重视与相对解决，社会才能获得稳定性与持续发展。否则，一旦由于公平问题而陷入社会动荡，必然反过来对社会生产力的发展造成极大的损害。

因此，基于目前的社会现实，对于公平与效率关系的提法，应根据变化了的实际情况，与时俱进地作出调整。在当前社会差距已经很大、过大的情况下，提倡“效率公平，并重兼顾”，就极有必要。当然，要在弱势群体问题上体现社会公平，并不是要人为地拉平强势群体和弱势群体的差距，而是要通过二次分配，把强势群体和弱势群体的差距调整到合理的范围之内，在这方面，显然不能走回头路。

其次，立足现实需要，寻求重点突破。社会政策建设固然要放眼长远，推进体系建设；但基于当前迫切的社会需要以及受现实条件的制约，更应当突出重点。前述我国社会当前存在的各种不和谐因素，大多是和社会政策的缺失或不适应、不完善密切相关的。当前，社会政策建设的重点领域主要包括以下几个方面：

一是针对劳资冲突的社会政策建设问题。改革开放二十多年来，中国的劳动关系发生了深刻的变化。实行多种所有制并存与鼓励发展民营企业、“三资”企业的政策，使我国产业工人的队伍发生了深刻的分化，出现了一支为数可观的雇佣工人，他们的经济社会地位一般比较低下，劳资关系严重失衡。即便是在国有企业内部，普通产业工人的处境也已大不如前，成为失业、下岗的首选对象，在岗的工人和管理层的工资、福利待遇的差距越来越大，劳资关系比较紧张。更有甚者，随着大批农村劳动力进城与城市劳动力市场的逐步开放，农民工成为城市产业工人的一个重要的组成部分。但由于农民工的农民身份，其在各类企业的处境更为悲惨。他们不仅从事的是脏、重、累、苦、危险性大的工种，而且享受不到与城市工人同等的工资福利待遇，还往往成为资方转嫁企业风险的对象[6]。显然，目前中国劳工处境不佳、劳资矛盾日益激化的现实，对经济社会可持续发展和社会稳定带来了严重的隐患。因此，调节劳资关系的社会政策建设无疑应当成为重点之一。

二是缓解贫富分化的社会政策建设问题。我国具有社会政策意义的收入调节制度和社会保障制度的缺陷是非常严重的。以收入所得税为例，我国的所得税制度的征税起点设置过低（调整后依然较低），因此非但不能对广大中低收入者起保护作用，反而使他们成为这一税种的主要课税对象。而对一些真正的高收入者来说，由于他们的实际收入很难计算且更重要的是由于监管制度不严，他们往往能够成功地通过各种途径逃税或减少纳税额。此外，在我国，遗产税制度、社会公益捐助制度、民间基金会事业等都还没有建立起来或极不完善，这就实际导致富裕阶层拥有的高收入难以通过正常的渠道流向低收入阶层和促进社会公益事业的发展。就社会保障制度而言，我国的社会保障制度不仅覆盖面狭窄，而且给付标准过低。收入调节制度和社会保障制度严重缺陷的存在，加剧了社会财富的两极分化。

三是社会主义新农村建设中的社会政策建设问题。“三农”问题是新一届中央政府的政策着力点之一。在2004年、2005年连续两个“一号文件”的基础上，2006年中央全面提出了社会主义新农村建设的战略部署。作为“三农”问题之一的农民问题，不仅表现为其收入过低、增长缓慢；而且更严重地表现为其生存安全（养老、医疗）缺乏保障，子女的就学、就业存在种种障碍。后者主要是属于针对农民的社会政策建设严重不足的问题。因此，针对农民的社会政策建设应当成为新农村建设的题中应有之义和重点内容之一。包含“统筹城乡发展”在内的科学发展观及“工业反哺农业、城市支援农村”的理念应当成为农村社会政策建设的基本指导思想。

四是农村劳动力转移就业中的社会政策建设问题。目前进城农民已接近2亿。建立面向进城农民的社会政策框架不仅是适应我国工业化、城市化加速推进新形势的需要,对于促进城市社会政策体系的改革、规范农民的进城行为，也具有明显的意义。当前针对进城农民的社会政策设计的重点主要包括针对进城农民（从业人员）的社会政策建设及针对进城农民（非从业人员）的社会政策建设两个方面。基本原则是针对转移就业农民及其家庭的社会政策体系应当有利于实现和城市社会政策体系的整合，虽然在一定时期内可以保持相对的独立性。

第三，建立社会政策的运行机制。人们一般比较重视社会政策本身（立法、机构、人员、经费）的建设，不太重视其运行机制的建设，这显然是不足的。政策的运行机制不健全，政策的目标便将难以达成或出现偏差。因此，应当重视社会政策运行机制的建设。其一是民主参与机制的建立。以使每个社会成员包括贫弱群体通过社会参与获得平等的发展机会和分享社会发展成果。其二是诉求反应机制的建立。国家和政府引导社会成员特别是贫弱群体理性、合法地表达自身的诉求并加以及时、合适的应对。其三是整合协调机制的建立。通过对不同方面、不同层次社会政策之间以及同一社会政策实施过程中的整合协调，以提高社会政策的实施效果。其四是评估调整机制的建立。基于对社会政策运作状况的评估结果，对政策的目标群体及政策本身进行必要的、动态的调整，使之更好地发挥保障社会公正的作用。