[内容摘要]  发展慈善公益事业，对于完善我国的再分配制度、缓解社会成员的收入差距，对于增强社会凝聚力、促进社会整合，对于促进“小政府、大社会”的改革目标的实现，以及对于弘扬中华民族传统美德、改善社会风尚等都具有十分重要的意义。针对目前制约我国慈善公益事业发展的公益意识薄弱、公益组织与政府的关系不顺、以及相关制度缺失或不完善等观念、体制与制度等各种层次的问题，应当采取切实的措施加以解决。

[关键词]  慈善公益  社会捐助  慈善  志愿服务  公益意识  第三部门 

[作者简介]  李迎生，男，1962—，安徽桐城人，法学（社会学）博士，中国人民大学社会学系教授，博士生导师，从事社会政策与应用社会学等方面的研究。 

一、加快发展慈善公益事业是构建和谐社会的需要

首先，发展慈善公益事业，有助于密切社会成员之间的联系，增进不同社会阶层的沟通与了解，从而增强社会凝聚力，促进社会整合。以市场化为导向的经济体制改革激发了我国经济与社会的活力，同时也带来了严重的负面效应。“富的更富，穷的更穷”的“马太效应”就是这种负面效应之一。“马太效应”使社会的阶层结构产生分化，富裕阶层和贫困阶层随着改革的深化而逐渐形成，并在一个时期内由于相关法律法规的不健全和社会政策的不完善，这种贫富分化的状况有进一步加剧的趋势，从而引发各种利益矛盾和社会问题，对社会稳定与和谐产生不利的影响。开展慈善公益活动，动员主流社会阶层特别是富裕阶层向贫困阶层、弱势群体提供钱、物、服务（如义务培训、志愿服务）等的实际帮助，并使之经常化、制度化，将有力地增进不同社会阶层之间的沟通与理解，密切相互之间的联系，减少乃至避免由于相互之间的长久隔阂、误解而可能引致的摩擦与冲突，进而实现不同社会阶层成员之间和睦相处，共同为维护社会稳定、促进社会整合而努力。

其次，发展慈善公益事业，有助于完善我国的再分配机制与社会保障制度，实现社会公平与正义。我国党和政府十分关注和支持慈善公益事业的发展，自1990年代中叶改革开放进入关键时期开始这一导向变得更加明显。在1995年中共中央十四届五中全会提出的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二O一O年远景目标的建议》中明确指出，“‘九五’期间，要加快养老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度”。2000年召开的中共中央十五届五中全会提出的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，也要求“积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业”。2005年秋季召开的中共中央十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中则更具体、明确地指出“支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动”。

从以上几个重要文件的论述中我们可以清楚地看出两点：其一，中共中央始终是从完善社会保障制度的角度来关注和支持慈善公益事业的发展的；其二，中共中央对慈善公益事业的认识是越来越具体、明确。

事实上，慈善公益事业的发展已日益成为政府救助的重要补充。例如，我国民政部门通过社会捐助募集到大量资金和物资，不仅有效地帮助灾区和贫困地区群众解决生产和生活困难，同时弥补了单靠政府拨款存在的经费严重不足的缺陷。在大灾的1998年，救灾捐款甚至大大超过了中央和地方财政的救灾投入：据统计，1998年我国中央和地方财政救灾投入为41.4944亿元人民币，而社会捐赠款物折合人民币为72.59亿元，为前者的175%。[1]

再次，发展慈善公益事业是弘扬中华民族传统美德、净化社会风气的重要途径。中华民族有关发展慈善公益的思想和实践源远流长。早在春秋战国时期，孔子就提出“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鲧寡孤独废疾者皆有所养。……”。孟子提倡家庭、邻里、社区成员之间应当“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，以及“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。墨子主张“兼爱”：“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，贵不敖贱，诈不欺愚。”不仅如此，而且还应当做到“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人”，“若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。”这些关于慈善公益的思想是中华民族扶贫济困、互助互济、积德行善、患难与共的传统美德逐步形成与发扬光大的重要的思想源泉。在全面推进社会主义现代化建设的新时期，弘扬中华民族扶贫济困、积德行善的传统美德，开展慈善公益活动，对于抑制我国社会中一定程度上存在的奢侈糜烂之风、贪污腐化之风、嫌贫爱富之风、贪图享乐之风，形成一种人人讲奉献、个个献爱心的文明的社会风尚，将起到重要的促进作用。

最后，发展慈善公益事业，能在一定意义上弥补政府社会角色（弱势群体的权利保障）的不足或缺位，促进“小政府、大社会”格局的形成。形成“小政府，大社会”的社会格局是我国经济体制转轨和社会结构转型的基本目标之一，对新时期的社会建设具有特别重要的意义。在社会的三大部门[2]中，第三部门的独立存在和发展壮大“可以减轻政府的许多负担和管理成本，可以做许多市场部门无能为力的事情，特别是在政府和市场都有可能失灵的地方”，第三部门能做很多的事情，促进社会的和谐[3]。

和改革开放前相比，我国第三部门（包括各种公益部门）虽然有了一定的发展，但总体说来，其发育程度还比较低，力量还比较薄弱，尚未发挥应有的作用。由于政府仍然管理着许多本来就不该管而实际上也管不了或管不好的事情，市场部门（如国有企业）追求效率最大化的取向也在不断剥离过去承担的各种社会责任，这就导致了许多社会问题的出现乃至加剧，我国当前社会弱势群体生存状况严重恶化的现实就充分说明了这一点。

发展慈善公益事业必然推动相应的组织与机构、团体（如慈善组织、基金会、志愿服务机构等公益组织）的建立和发展，这类公益组织是第三部门的重要组成部分。随着这类组织的不断出现和成长壮大，必将导致整个第三部门的成长壮大，从而推动“小政府，大社会”格局的最终形成。

二、发展慈善公益事业需要解决的几个问题

我国慈善公益事业自改革开放以来，特别是自上个世纪九十年代以来已经取得了较大的发展，在我国社会救助和社会福利体系中发挥着越来越重要的作用，成为推进社会主义和谐社会建设的一支不可忽视的力量。我们从以下的一组数据中可以清楚地看到这一点：

——社会捐助。社会捐助是个人或各类团体、组织自愿向社会弱势群体无偿捐助资金或物品的慈善公益行动。在我国，一般是在政府（主要通过各级民政部门）的指导与组织下实施。1996-2001年间，我国民政部门组织的以“扶贫济困送温暖” 为主题的社会捐助活动共接受捐款捐物折合人民币116亿多元，解决了3亿2千万人次灾民、贫困人群的生活困难。[4]其中1998年大灾之年的社会捐赠更达到前所未有的规模。据统计，该年各级民政部门及相关团体共接受捐款35.15亿元，捐物折款37.44亿元，款物共计72.59亿元。[5]2004年全国民政系统直接接收社会捐款33.9亿元，衣被8957.2万件，其中棉衣被1788.4万件，其他捐物折合人民币11564.4万元；间接接收其他部门转入的社会捐款11409.4万元，衣被2489.9万件，其中棉衣被931.9万件，其他捐物折合人民币1833.3万元，使2444.5万人（次）困难群众受益。[6]到2005年年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点3.2万多个，基本形成覆盖全国城市的社会捐助网。尤其是2005年年底胡锦涛总书记亲自倡导在中央部门和单位全体共产党员中开展为困难群众特别是受灾群众送温暖、献爱心活动，中央直属机关、中央国家机关、军队、学校和企事业单位积极响应，并很快在全国上下形成了踊跃捐赠的热潮。[7]

除直接捐助外，通过福利彩票实现的捐助成为社会捐助的一个更为重要的组成部分。福利彩票销售自1987年开展以来，每年筹集的公益金不断增加，从最初的800多万元上升到2004年的79.2亿元,2005年更突破100亿元,达到142亿元,同比增长80%。[8]“十五”期间共销售福利彩票1145亿元，为国家筹集慈善公益金400.75亿元。年发行量由2000年的87亿元攀升到了2005年的411亿元，年平均递增40%，五年实现了翻两番。[9]

——慈善活动。慈善的本质是“人类善爱之心的表现与标志”[10]。中国现代慈善事业从上个世纪九十年代初开始出现，其中于1994年成立的中华慈善总会可以视为中国现代慈善事业诞生的一个重要的标志。在1998年夏秋之间支援抗击长江、松花江、嫩江流域发生特大洪涝灾害及2004年底到2005年初支援印度洋沿岸国家抗击“海啸”所造成的巨大灾难等一系列重大事件中，慈善事业的功能和作用得到了充分体现，从而引起党和国家的关注和重视，支持并规范慈善事业的发展。据中华慈善总会会长范宝俊在2005年11月20日在北京举行的“中华慈善大会”上介绍，目前，民政部门登记注册的各类民间组织已经发展到２８．９万个，基金会１０１６个。其中，专门从事慈善活动的中华慈善总会和各级慈善总（协）会有７３１家，从事救死扶伤等人道主义救助的红十字会有７万多家。[11]通过慈善公益组织积极开展工作，热心慈善公益事业的企业、个人迅速增加，募集的资金及物资数量不断上升。胡润从2004年起在发布中国内地财富人士（富豪）《百富榜》的同时，根据财富人士及企业的慈善捐赠情况编制并发布《慈善榜》。2005年发布的《慈善榜》表明，在过去的2年（2003-2004）里，中国最慷慨的50位企业家（2005内地慈善家排行榜前50名）总共向社会捐赠了13.5亿元人民币，而最慷慨的50家企业（2005慈善企业榜前50名）共捐赠了13.6亿元人民币[12]。截至2004年底，中国慈善机构获得捐助总额约50亿元人民币，相当于中国2004年GDP的0．05％[13]。慈善组织在推进我国慈善事业发展中扮演着越来越重要的角色。

——志愿服务。志愿服务是指任何人自愿贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供的服务。志愿精神是一种自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神，是公众参与社会生活的一种非常重要的方式，在一些国家志愿精神是公民社会和公民社会组织的精髓。[14]我国志愿服务的参加者及其组织多种多样，服务领域也涉及方方面面。仅以青年志愿者组织推动的针对弱势群体的相关服务为例，截止2003年底，由团中央实施的“中国青年志愿者行动计划”累计动员了1.5亿多人次的青年在扶贫开发、社区建设、环境保护、大型活动、抢险救灾和海外服务等不同领域为社会提供了超过55亿小时的志愿服务。[15]

我国慈善公益事业取得的进展是应当首先加以肯定的。同时笔者也必须指出，相对于国家和社会对慈善公益事业的实际需要与慈善公益事业实际应当达到的水平，目前的慈善公益事业发展状况尚存在不小的差距。笔者接下将就影响与制约我国慈善公益事业发展的几个带有共性的问题加以讨论。

首先是关于慈善公益意识的养成问题。和发达国家相比，我国公民和团体的慈善公益意识还不强，这是影响和制约我国慈善公益事业发展的最深层的原因。应从构建社会主义和谐社会的高度不断强化社会公众（特别是富裕阶层）与团体（特别是企业）的慈善公益意识与责任感、使命感。

这里，我们首先提供一组有价值的美国相关数据，从中可以清楚地看出我国目前慈善公益事业的发展状况和国外的差距：在美国，社会捐赠和志愿服务成为社会发展资金的重要来源。1996年美国个人捐赠给公益部门的资金是1199亿美元，还有105亿美元以遗产捐赠的方式捐赠给公益团体。除此之外，公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可以折合2016亿美元，估计还有590亿美元的志愿服务没有计算在内。将上述贡献加总已经超过美国社会保险金的总额，而且远远超过联邦政府用于收入保险项目2260亿美元的支出。另据调查，81%的美国家庭在1998年都有捐赠活动，每个家庭平均捐赠754美元，占家庭收入的1.7%。1987-1998年美国志愿服务的价值一直呈上升趋势，从1987年的1490亿美元，上升到1998年的2250亿美元。[16]

美国慈善公益事业十分兴盛，这和该国公民社会组织比较发达有密切关系。早在19世纪早期，公民社会组织在美国就开始盛行。公民社会组织建立在地方志愿群体的基础上，志愿群体互相联合解决当地的问题和人们关注之事。现如今，美国有超过80%以上的公民承认自己是某种宗教或其他组织的成员，其中近71%的人报告属于宗教组织。那些参加宗教或其他公民组织的人更倾向于从事志愿活动并进行慈善捐赠。[17]美国公民组织比较发达，培养了公民的参与意识、公益意识和社会责任感。

相比之下，我国过去长期实行的政府无所不在、无所不包的计划经济体制，使民间组织或公民社会组织根本没有存在的空间。改革开放以来，这种局面虽有所改变，但政府对民间组织的发展控制尚比较严格。这固然在一定意义上对我国的渐进式改革的推进是有利的，但由于公民社会组织的不发达，其组织动员能力较弱，限制了公民社会参与的机会，也使公民的公益意识和社会责任感难以得到实际的培养和强化。

根据中华慈善总会的统计，2004年他们所获捐赠的70%都是来自国外和港台地区的，大陆地区富豪的捐赠不到15%。同年全国慈善机构获得的约50亿人民币的捐款总额，仅相当于中国当年GDP的0.05%，而美国同类数字为2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。“胡润慈善榜”50位内地上榜慈善家在2003-2004年间的捐赠总额（13.5亿元人民币），占他们拥有财富的3%。而《商业周刊》（美国）上美国前50名慈善家在2000-2004年5年内共捐赠了650亿美元，占他们财富的45%。其中微软公司的比尔·盖茨一个人的捐款就超过100亿美元，他在过去的4年里共捐款230亿美元，相当于他净资产的54%[18]。“胡润慈善榜”50家内地上榜企业平均将年销售收入的0.18%用作了慈善事业，而美国前十大企业却将年销售收入的0.5%用作公益事业。[19]

因此，为推动我国慈善公益事业的进一步发展，改变目前我国慈善公益事业和国外发达国家相比过于落后的状况，使之在我国社会福利和社会救助事业中发挥更大的作用，培养和强化公民（包括企业[20]）的公益意识和社会责任感是当务之急。

其次是关于慈善公益组织与政府机构关系的调整问题。慈善公益组织在开展工作时应当具有法律许可的自主性和灵活性，这对慈善公益事业的可持续发展是十分必要的。从长计议，应当改变我国目前存在慈善公益组织受政府控制、制约过多、缺乏独立行事能力的局面，理顺慈善公益组织与政府机构之间的关系，加快慈善公益类社会组织（第三部门）的建设。

20世纪后半叶，西方工业化国家的社会结构发生了重大变化，其主要表现便是政府部门、营利部门（企业）和非营利部门（慈善公益组织）三足鼎立。尤其是到20世纪末期，许多发展中国家在朝着小政府、大社会格局发展，于是独立于政府部门、营利部门之外的非营利部门——第三部门，在世界各国的许多领域（主要是公益领域）日益发挥着不可替代的作用。相关研究表明，第三部门的大发展已成为当今的世界性潮流。这对已经加入国际贸易组织并力求融入经济全球化进程的中国而言，已经和必将继续产生深刻的影响。融入这一世界潮流，成为我们的必由之路。

慈善公益类组织，包括慈善组织、志愿服务组织、基金会等，正是世界各国特别是发达国家第三部门的重要组成部分。但在我国，由于过去长期实行计划经济体制的影响，这类组织尚和政府部门存在着极为密切的关系，成为缺乏独立行事能力的“准政府组织（部门）”，或实际成为政府职能的一种延伸。我国目前开展的经常性捐助活动，仍基本由政府（民政部门）操办，事无巨细，大包大揽。志愿服务中比较有影响的“中国青年志愿者行动”计划的主办者——共青团中央，也是一种“准政府组织”。现阶段中国的慈善事业也被有的学者称之为“政府慈善”——主体（而且是唯一的主体）是政府，仅内容是慈善性质的事业[21]。

应当承认，由政府或准政府部门主办慈善公益事业虽然和世界潮流不相吻合，但在我国目前尚有一定的合理性。过去由于实行计划经济，使我国形成一种“强国家（政府），弱社会”的社会格局，这种社会格局在一定时期内尚难发生根本的改变——民间组织的发展壮大需要一个过程；而随着经济体制改革的深入，我国社会弱势群体出现扩大的趋势，政府财政投入难以满足日益增长的福利需求，在这种情况下，政府通过主办慈善公益以弥补这个空缺就变得必要。这是其一。其二，和“强国家，弱社会”的社会格局相适应，在我国目前，民间组织尚不具备足够的动员、组织能力与公信力，以集中慈善公益事业发展所需要的资源。民间组织目前尚只能起一种“拾遗补缺”的作用。

但从长计议，政府主办慈善公益的情形必须改变。这是因为，首先，“小政府，大社会”的格局不仅是经济体制改革的必然要求，也是其必然结果。随着经济体制改革的深入，政治体制改革的全面展开是迟早的事。其次，由于政府经办的事业缺乏灵活性，不一定能够满足慈善公益的供需两个方面的真实意愿。

因此，慈善公益事业应当逐步过渡到由社会主办，具体来说，就是由独立的第三部门来办，而由政府给予必要的宏观指导和协调。为做到这一点，就应当通过切实的措施推动包括慈善公益组织在内的第三部门的发展，理顺其和政府部门的关系，真正成为社会结构中独立的一元，与政府、市场“三足鼎立”。

第三是关于慈善公益事业配套制度的建设问题。应当借鉴国外经验，尽快改变妨碍我国慈善公益事业发展的相关制度的缺失或不完善的局面，通过健全相关制度调动捐赠及服务提供者的积极性，确保发展慈善公益事业所需要的款物来源及其合理使用。

和国外先进国家相比，目前我国参与社会捐赠、慈善公益事业、志愿服务的企业及个人尚不普遍，捐赠的绝对额尚不大，提供的公益服务也远不能满足实际需求。

造成上述情况当然有着多方面的原因，其中一个重要的原因即是相关制度的不健全。例如捐赠税收制度就存在缺陷。《中华人民共和国公益事业捐赠法》虽然规定：“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。”“自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠。” 但免税所得额的额度规定得非常低——《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额３％以内的部分，准予扣除。”这就是说，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的３％，超额部分仍需缴纳企业所得税。企业捐赠越多，纳税就越多。这抑制了企业捐赠的积极性。有关调查表明，国内工商注册登记的企业中超过９０％的企业从没参与过捐赠。

2004年起，中国大陆给予企业向中华慈善总会等7家慈善机构捐赠予以免税的政策。但对大多数国内企业来说，向这7家慈善机构以外的机构或者项目捐款，额度超过企业利润总额3%的部分，还得额外承担33%的所得税。[22]此外，以实物捐赠的，不享有税收优惠政策。这些规定都是不利于社会捐赠与慈善公益事业的发展的。[23]

在国外，例如美国，个人和商业机构都可以因他们对慈善公益组织的捐赠而免除相应的税收。研究表明：税收激励并不是人们决定做出慈善捐助的原因；但他们一旦决定捐赠之后，税收激励却将对他们捐赠多少发挥极大的影响。[24]

另一方面，高额的遗产税是国外富豪不愿意把钱留给后代的重要原因之一。在美国，遗产继承的税率一般超过50%，其中遗产超过300万美元，就适用最高的遗产税率55%。对于企业家们来说，与其多半被征税，不如捐给慈善事业留下美名。税法也促成富有的个人生前创立基金会，因为将财富用于成立基金会，就不用缴纳税金了。这些都促成了西方国家慈善公益事业的繁荣。但是，中国的遗产税制度却迟迟没有出台，这就使不少富有的人选择将财产转移给下一代。目前仍在争议之中的《物权法》如最终通过施行，将为在中国最终开征遗产税打下基础。

除了税收制度外，监管制度是否健全影响善款的合理使用，从而最终影响捐赠者的信心。在美国，政府支持社会办慈善事业，但同时政府对慈善机构的界定及其财务活动有一套完整、规范的管理办法。根据联邦法，美国的税务局通过三种方式来监督慈善机构的运作，一是慈善机构提供的年度报表，包括年度收支明细账，其付给董事、执行官、骨干雇员和五个收入最高的员工的薪酬等等；二是通过审计慈善机构的财务和经营状况，审计对象每年会有不同侧重；三是通过评估对违规的慈善机构给予处罚或罚金，最严厉的处罚莫过于取消一个组织的免税资格。
　　国外政府对慈善公益组织的监管是一种外部监管，因而是有效的。而在我国，由于慈善公益组织尚未和政府脱离关系，尽管有监管措施，但实际上仍是一种内部监管。根据《社会团体登记管理条例》，社会团体必须要有业务主管单位，并对业务主管单位负责，而主管单位只能是政府机构或政府授权的机构。所以目前对慈善组织的监督主要是行政监督，虽然审计部门每年查一次账，进行年检，业务主管单位进行日常管理监督，但实际上，由于内中利益纠葛，目前这种模式并没有起到令人信服的作用，需要加以改革。[25]