摘 要    计划经济时期，我国在农村依托集体经济建立了就业保障制度、五保供养制度、合作医疗制度、社会救助制度等，形成了集体保障和家庭保障相结合的保障模式。这一模式的形成有其历史必然性，党和政府的大力支持与积极推动以及集体经济的建立在其中起到了关键性的作用。但这一模式也明显地存在着制度化水平低且不稳定、随意性大、保障水平低等缺陷。计划经济时期农村社会保障制度建设的失误主要表现在对农村社会保障制度建设缺乏合理的目标定位和稳定的推进措施，制度化、法制化建设严重不足，政府的角色定位有严重偏差等。

    关键词    计划经济时期；农村社会保障；经验教训

新中国成立以后，特别是在农村集体化以后，为保障广大农民的生存安全，在党和政府的领导下，我国农村地区逐步实行了五保供养制度、合作医疗制度、社会救助制度、就业保障制度等，形成了集体保障和家庭保障相结合的农村社会保障模式。本文将对我国改革前的农村社会保障建设做比较全面的考察，着重考察这一时期农村社会保障形成的背景、基本框架及其特点，并对该一时期农村社会保障建设的经验教训做出总结。

一、新中国农村社会保障制度形成的背景

（一）传统的家庭保障模式已不能满足集体化条件下农村居民生存安全的需要

在中国漫长的古代社会，家庭是社会经济结构中最重要的单元，它既是基本的生产单位，又是基本的保障主体。农民依靠耕作土地获得基本的生存保障。而当遇到特殊困难，比如说遭遇到天灾人祸，单个家庭难以对其成员提供最基本的庇护时，具有血缘关系并通常聚居一地的家族成员往往是求助并能提供救助的主要对象。只是在非常稀罕的情况下，政府才提供微薄的赈济，以帮助单个家庭渡过难关。在这种传统的保障形式中，土地无疑是提供保障的基本凭借，离开了土地，农民的生存亦就无以为托。对于为数不少的佃农和土地数量极少的农民家庭而言，他们的生存安全实际上是缺乏保障的。

在建国之初较短的一个时期，大致是在1956年以前，是我国经济建设的过渡时期，党在农村的主要任务是进行土地改革以及恢复农村经济。其时的农村社会保障制度模式主要还是家庭保障，和传统上的家庭保障没有实质的差别。所不同的是，通过土改，广大贫苦农民分得了土地，有了基本的生产资料，基本生存权利因而获得了一定的保障。

伴随我国农村在上个世纪五十年代中后期开始实现集体化，传统的家庭保障模式赖以实现的土地由于变为集体所有已不再能够满足广大农村居民的生存安全需求，这就迫切需要加以改变。正是在这种背景下，我国政府开始探索一种既能保证我国工业化战略的顺利推进、又能保障广大农民最基本的生存安全的农村社会保障制度体系及其实现模式。

（二）城乡二元经济结构长期存在的现实决定了当时的农村社会保障制度建设只能量力而行

在从传统社会向现代社会的转型过程中，落后的农村农业经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。与此相联系，从先进工业化国家社会保障的历程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时期，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡衔接。以养老保险制度为例，先进工业化国家城乡劳动者养老保险制度的实施，都间隔了较长的一段时期。下表反映了一些西方国家建立农民年金保险的时间及经济发展水平（见表1）[1]：

表1：部分西方工业化国家建立农民年金保险的时间及经济发展水平

可见，西方国家农民社会保障制度得到迅速发展的前提是，这些国家工业化已有较好的基础，经济发展水平较高，农业人口所占份额低。中国由于工业化起步晚，程度低，农业人口规模巨大，国家财力在一定时期难以向农业劳动力提供与城市工业劳动者同等的社会保障待遇。在这种情况下，农村社会保障建设只能量力而行。

（三）传统工业化战略的实施对农村社会保障建设产生的影响

1950年代初期，我国政府提出了实现社会主义工业化的宏伟目标。实现工业化需要大量的、稳定增加的积累资金。西方国家除通过海外掠夺取得积累资金外，一般是通过农业的积累取得推进工业化的资金来源。我国作为社会主义国家，不可能进行对外掠夺，同时当时的国际环境使我国也不具备大规模利用外资的条件。这就决定了我国的工业化所需的资金只能靠内部积累。除工业自身的积累外，主要靠农业积累。农业不仅要为工业提供必不可少的原料和资金，还要为城市人口提供赖以生存的粮油食品。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展的。在这种情况下，为农民建立比较完善的社会保障制度便是不可能的了。

应当指出，城市职工通过低工资的形式提供的积累又通过比较健全的社会保障制度得到了相当的补偿。而在整个计划经济时期，相对城市职工而言，农村社会保障建设始终处在比较落后的状态。且由于城乡分割的实施，农村有限的土地根本承受不了日益增加的农村居民的生存需求，其结果便是社会保障城乡差距越来越大，大量农村居民陷于贫困。

二、计划经济时期农村社会保障制度的基本框架

我国农村在集体化以后，依托集体经济，逐步建立或实行了一些明显具有当时的经济体制特点的社会保障制度，以满足农民在经济体制从个体经营向集体经营转变后基本生存安全的需要。以下我们对当时实行的几种主要社会保障制度的形成脉络做概括描述，它们构成了计划经济时期农村社会保障制度的基本框架。

（一）就业（养老）保障制度

二十世纪五十年代中期开始，经过农业生产方式的社会主义改造，特别是实行人民公社制度以后，集体经济开始取代家庭经济原有地位而成为农村经济的主体。农民保障方式亦因之发生了相应的变化：原先的依靠家庭获得基本的生存保障的制度模式转变为依靠集体和家庭共同获得基本的生存保障。这种保障形式的实现方式大致上是这样的：农业生产最基本的资源——土地为农村集体所有，并由集体统一经营。具有农业户口的农村人口只要长到一定年龄，更重要的，具备了一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的成员，由该集体安排参加农业生产劳动，并参与对生产成果的分配。不管有限的土地能否承载更多的劳动力，亦不管农业生产是否需要新增劳动力，即使新增劳动力的边际劳动生产率为零乃至为负数，只要他（她）依附于农村某一生产集体（一般以“生产队”为基本核算单位），当他们具备劳动能力时，集体就得无条件地保证其参加农业生产劳动，取得工分，并参与口粮及其他生活必需品的分配。和城市企业劳动者和党政、事业单位职工不同，农业劳动者没有达到一定年龄退休并领取养老金（退休金）的制度，只要他（她）尚具备一定的劳动能力，生产集体就仍为他们安排力所能及的农活，并获得一定的报酬。仅仅当其完全丧失劳动能力，这时，他们才退出农业生产劳动，回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。

（二）合作医疗制度

实行集体化以后，我国农村地区逐步以集体经济为依托实行了合作医疗制度。这一制度是一种在各级政府支持下，按照参加者互助共济的原则组织起来，为农村社区人群提供基本医疗卫生保健服务的医疗保健制度。

我国农村正式出现具有互助合作性质的合作医疗制度是在1955年农村合作化高潮时期，山西、河南、河北等省农村出现了一批由农村生产合作社举办的保健站，采取由社员出保健费和生产合作社提供公益金补助的办法，解决农民看病吃药难的问题。1956年，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，其中规定合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌量给以劳动日作为补助，首次赋予集体介入农村居民疾病医疗的责任。中共中央于1960年2月2日批转卫生部《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》，要求各地参照执行。《意见》指出：“关于人民公社的医疗制度，……根据目前的生产力发展水平和群众觉悟等实际情况，以实行人民公社社员集体保健医疗制度为宜。”从此，合作医疗成为政府在我国农村实施医疗卫生工作的一项基本制度。1966年，毛泽东亲自批发了湖北省长阳县乐园公社兴办合作医疗的经验，并发表了“合作医疗好”的指示。在当时的政治气氛下，合作医疗在全国迅速推广，绝大多数的县、公社和生产大队建立起医疗卫生机构，形成了较为完善的农村三级医疗卫生保健网。到1976年，全国90%的农民参加了合作医疗[2]。

（三）社会救助制度

我国农村因患病、遭灾、伤残、家庭劳动力少而供养人口多，以及因地理环境等等原因，长期存在着大量的贫困人口，为保障他们的基本生活，新中国采取了和生产力发展水平相适应的各种救济措施，形成了农村生活救助制度。

早在1949年底，根据当时的统计，全国农村就有贫困人口4000万人。为解决这部分人的生活困难，国家即开展了大规模的救济工作，向农村贫困对象发放了大量的救济粮款。[3]农业生产合作社的兴起和发展，使农业生产由个体经营转变为集体经营，从而为解决农村贫困人口的生活困难开辟了一条新途径。农业生产合作社实行土地统一经营，劳动力统一调配，为贫困对象从事生产、改善生活创造了条件。贫困对象入社以后，可以参加力所能及的生产劳动，使大多数人的基本生活有了保障。少数生活仍有困难的，则由集体提留的公益金给予生活困难补助。补助的方法主要有以下三种：一是年初评定补助工分，记入劳动手册，待年终分配兑现；二是根据年终分配收入情况，适当补助工分或粮食；三是从集体公益金中提取补助费，补助贫困对象。而对那些集体经济比较薄弱、集体无力补助的贫困对象，则由国家给予适当救济。从1954-1978的25年间，国家累计向农村贫困对象发放救济款22亿元。[4]采取国家救济与集体补助相结合的救济方式，大大增强了农村社会救济的力度。

 “文革”期间，农村集体经济的发展和社会救助机制受到严重冲击，导致贫困对象不断上升。据1979年的有关统计，全国农村有近2.5亿贫困人口，为建国以来的最高数字。[5]

（四）五保供养制度

    建国初期，农村互助组就对没有劳动能力的孤老残幼在生产上给予帮助。1956年1月，中共中央以草案的形式发表了《一九五六年至一九五七年全国农业发展纲要》，其中第三十条规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上加以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。”同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》也明确规定：“农业合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，在生产上和生活上给以适当安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”这两个文件的颁布，标志着具有中国特色的农村五保供养制度初步形成。

人民公社成立之初，五保供养工作得到了一定的发展。当时主要采取了以下措施：（1）对有一定劳动能力的五保对象，生产集体安排他们从事轻微的、力所能及的生产劳动，适当照顾工分；（2）对丧失劳动能力的五保对象按全队人均劳动日数予以补助，参加分配；（3）生产集体在分配以前，提取一定数量的公益金，用于五保等救济对象的现金和实物补助；（4）对缺乏生活自理能力者安排人员予以照顾；（5）为解决生活不能自理老人的照料问题，一些地方兴办敬老院，实行集中供养。

后来由于受到左的路线的干扰，五保供养工作也遭遇到不少挫折、困难甚至倒退。1958年，全国农村兴建养老院超过11万所[6]，到1978年，全国敬老院仅存7175所，收养老人仅10万余人。[7]

三、计划经济时期农村社会保障制度的主要特征

通过对改革前我国农村社会保障制度的整体分析，可以认为：集体保障和家庭保障相结合是当时农村社会保障的最基本特征。除此之外，制度化程度低、保障水平的低层次性以及不稳定性等也是当时农村社会保障的基本特征。

（一）集体保障与家庭保障相结合

改革前的农村社会保障，和传统的农村社会保障相比，其实施主体发生了变化。实现集体化以后，集体开始对农民的社会保障发挥作用，原先家庭作为社会保障唯一的主体的情况转变为集体和家庭共同成为农村社会保障的主体。虽然总体而言，改革前的农村社会保障依然是一种土地保障。当时农村发展社队企业基本上是不被允许的，往往被当作“资本主义尾巴”割掉。广大农民被束缚于土地之上从事生产劳动，以取得生存资源并向无劳动能力的家庭成员提供生存保障。集体从土地收益中提留的公益金则主要用之于部分特殊社会成员（如“五保户”）社会保障事业，也为全体社员举办集体福利，但除极少数集体经济比较发达的地区外，范围比较有限。和传统农业社会所不同的是，改革前的中国农村家庭不直接占有土地，也不直接经营土地。土地归集体所有，并由集体组织经营活动。家庭成员获得生存保障是通过有劳动能力的成员参加集体劳动，并从集体获得相应的劳动成果分配而实现的。

（二）制度化程度低

    和比较成熟的城市社会保障制度相比，集体化时期的农村社会保障总体而言制度化程度低，甚至可以说基本处于前制度化阶段。我们在上一节将改革前的农村社会保障划分为四种主要制度加以讨论，主要是为了研究的方便。实际上大多没有形成比较规范的制度，或者说与现代意义的社会保障制度相差甚远。当然也不能一概而论。比如五保供养制度就形成了相对成熟的制度规范，成为最具中国特色的一项农村社会救助制度；合作医疗也形成了一定的制度规范，不然的话，在全国范围内迅速推广就将是难以想象的。当然，各地合作医疗制度的实施模式存在着很大的差别。即便是这些具有一定制度规范的农村社会保障制度和现代意义的社会救助制度、医疗保险制度等也不可同日而语。这既有国家和农村集体及农民个人现实经济条件的制约，也与我们对农村社会保障制度和体系建设缺乏科学的认识和实际的重视有关。

（三）保障水平的低层次性

    限于当时的经济条件，一般情况下，我国改革前的农村社会保障只能向社员提供最基本的生活保障。就社会救助而言，国家向农村贫困对象发放的救济款项数量极其有限。一般需通过生产集体提供最基本的救济款物。由于集体化政策特别是人民公社化政策损害了广大农民的生产自主权，挫伤了农民的生产积极性，又受到历次政治运动的影响，集体经济的发展一直缓慢，甚至倒退，到“文化大革命”后期，集体经济已难以继续维持。在这种情况下，正常参加集体生产劳动的社员的温饱尚难维持，给贫困对象提供救助自然也就无能为力了。改革开始前我国农村有2.5亿人陷于绝对贫困，即不能解决基本的温饱。实际上，当时农村已陷入普遍贫穷，残缺不全的社会保障制度由于缺乏国家和集体资金的支持发挥不了实质的作用。“文革”期间仅合作医疗制度发展迅速，那主要是受当时政治气候的影响，是一种表面的现象，在集体经济陷入困境、农民自身温饱难保的情形之下，合作医疗因缺乏足够的资金支持，不可能提供基本的医疗保障。

（四）不稳定性

改革前的农村社会保障法制不健全，工作随意性大；而且受政治运动影响很大，起伏波动大。前国家民政部部长多吉才让在总结我国传统社会救济制度的问题时就客观、全面地指出了这方面的具体表现：传统社会救济制度“从救济对象的认定来看，没有明确的标准，哪些人属于应该救济的对象，哪些人应该重点救济，历来凭观感确定，难以准确无误地认定。从救济标准的确立来看，没有全面的科学的标准，除少数人定期定量救济外，临时救济对象一般没有规定标准，国家拨给的救济款多就多发点，国家拨给的救济金少就少发点，至于是否能满足维持救济对象基本生活的需要，那就很难顾及。从救济金的具体分发来看，除定期定量救济外，没有严格完整的程序，因而社会救济金分配不合理，优亲厚友，甚至贪污挪用救济金的现象时有发生。”[8]社会救济工作随意性问题的出现与其法制不健全、制度不完善、标准不明确、程序不规范有直接的关系。不仅如此，社会救济制度还受政治运动的严重影响。在“文革”期间就将集体利用提取的公益金向贫困对象提供救济当作对社员的“剥削”而加以批判。[9]当时相对比较成熟的社会救济制度尚且如此，其他制度就不用多说了。

四、计划经济时期农村社会保障建设的经验教训

（一）集体化时期农村社会保障建设的基本经验

1．党和政府在农村社会保障制度建设中发挥了主导性影响和积极的推动作用

我国农村改革前各种社会保障项目的顺利实施，一个基本的经验就是党和政府发挥了主导性的影响和积极的推动作用。不过我国当时推进社会保障制度的方式和西方国家有所不同。我国当时没有走法制化的道路，通过法律的强制性推进社会保障，而主要是通过党和政府的权威、或特别是主要领导者的崇高威信，以政治运动的形式来推进社会保障的。就业保障、五保供养、救灾救济、合作医疗，都是通过这种方式来推广的。这种方式保障了各种社会保障项目的迅速推广和实施，而避免了西方国家那种因议会各政党争论不休而导致相关的社会保障方案长期得不到通过，使广大农村的生存安全得到最及时的保障。不过这种推进方式的弊病也是明显的。由于未经立法阶段的反复讨论，相关的政策、措施不一定符合实际情况，尤其是我国农村各地差别很大，实行同一方案难以取得应有的效果。例如合作医疗制度的一哄而起，就留下了很多隐患。因此，当时那种推进社会保障方式是受特定历史条件限制的。我们总结当时社会保障制度建设的经验，主要是从中体会社会保障制度的推进需要强制性，而这种强制性在不同时期应当有不同的内容。当前我们推进社会保障，就应该更强调法律的权威性。

2．集体经济的存在是新中国农村社会保障制度形成与实施的体制保证和物质保证

改革前我国农村社会保障得以顺利实施的另一个重要原因，是集体经济的产生。无论是就业保障、五保供养，还是合作医疗，都是与集体经济分不开的。社会救济制度，包括救灾和贫困户救济，也主要是依托集体经济，或者说集体经济从中起主要作用。国家虽也对社会救济承担责任，但主要是在集体经济无力胜任的情况之下。一般情况下，国家提供的救济款物数量较少。在计划经济时代，集体经济是农村社会保障制度实施的体制保证和物质保证。农村生产集体作为农民组织起来的力量，通过对土地的统一经营和统一分配劳动成果，并通过统一调剂劳动成果剩余，实现对广大农民的基本生活保障，特别是实现对鳏寡孤独残疾者以及贫困对象等特殊弱势群体的生存保护。在特定历史时期，我国农村集体经济在保障广大农民生存安全方面是成功的。

同时也应指出，我国改革前实行的农村集体化存在着严重的失误，特别是人民公社实行“一大二公”，挫伤了广大农民的生产积极性，导致集体经济的发展每况愈下，到“文革”后期，集体经济实际上处于崩溃的边缘，实际已无力为农民提供生活保障。我们在此指出这一点，主要是说明集体经济的发展要符合基本国情，不能超越历史阶段。但并非否定集体经济。发展一定形式的集体经济是农村发展的必要途径之一，对农村社会保障制度发展的意义更加重要。

（二）集体化时期农村社会保障建设的主要教训

1．集体化时期国家对农村社会保障制度建设的目标定位有偏差

社会保障具有维护社会稳定、保障基本人权、实现社会公平、推进社会和谐的多重目标。在计划经济下，人们对社会保障的多重目标并没有明确的认识。虽然早在1954年我国颁布的第一部宪法中就明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”实际上是将建立社会保障制度作为维护劳动者基本权利的高度来认识的。而在实际工作中，社会保障往往被主要作为社会的稳定机制而定位的，维护社会稳定成为社会保障所追求的首要目标。在计划经济时期，一切工作都是为了推进工业化，实现农业生产的集体化、人民公社化其基本目的也是为了更有力、更充分地吸收农业剩余支持国家的工业化。在这种情况下，农村社会保障制度建设就被置于非常从属的位置。只有在农民的基本生存不能维持、正常的生产和社会秩序受到威胁的情况下，才会考虑社会保障问题，其主要手段主要是社会救济。当时的决策者根本没有将社会保障制度当作一项具有自身发展逻辑的、独立的制度来认识。农村灾民救济、社会救济制度的建立，国家救济款物的发放，在当时首先是服从于稳定集体生产和社会局势，防止灾民、贫民到处流浪，使社会秩序失去控制。至于维护公民基本权利等目标，当时还未认识到或被忽视。

2．集体化时期国家对农村社会保障制度建设主要凭政治热情，缺乏稳定的、可持续的政策构架

在计划经济时期，我们对农村社会保障制度建设缺乏稳定的政策构架。回顾改革前我国农村社会保障制度的发展进程可以看出，农村社会保障制度是从社会救助开始的，应该说这是符合社会保障发展规律和我国当时基本国情的。但到1958年人民公社兴起时，把集体福利提到非常重要的位置，一时间，集体福利迅速发展：“1958年夏季以来，农村的生活福利事业发展得非常迅速。在短短几个月里，两万六千多个人民公社就建立了二百多万个公共食堂，四百多万个托儿所、幼儿园，十一万多个敬老院。与此同时，盲人和聋哑人的福利事业，精神病患者疗养院，麻疯病患者疗养院（村），复员军人慢性病患者疗养院，以及为这些残疾者服务的生产、科学研究等社会福利事业，也新建了许多，并且在以很快的速度遍及各个省区。”[10]这种发展有一定的合理成分，但总体而言，是超越了当时的经济现实，因而很快走向衰落。“文革“期间合作医疗一哄而起，也超越了当时的实际，为后来的衰落留下了伏笔。

改革前农村社会保障制度建设大起大落，缺乏稳定的政策构架，违背了社会保障发展的规律，使我国农村社会保障制度建设没有取得应有的进展，反而出现了倒退。

3．国家推行城乡分割政策阻碍了农村社会保障的正常发展

按照世界工业化的一般趋势，工业化总是伴随城市人口增加与农村人口减少，最终社会结构在城市化基础上实现城乡一体化。而在城市工商业人口不断上升的同时，社会保障（保险）的享受对象亦将随之扩大，最后农民亦将享受和城市工商业劳动者实质相同的社会保障待遇,从而实现城乡社会保障体系的统一与整合。而我国在改革以前，这样的趋势并未发生。我国工业化的推进并未同时带动农村人口减少，城市人口增加，城市化水平上升，社会保险范围扩大。我国城市化水平由1949年的10.6%,提高到1978年的12.5%，近30年仅提高1.9个百分点。同期世界城市人口每年平均上升0.39%，我国只有0.13%，仅为世界平均水平的1/3。[11] 在长期的城乡分割政策下，我国城乡社会结构转型的进程实际上是处于一种停滞状态，城市社会保险的覆盖对象难以扩大，而农村社会保障又难以得到应有的发展，其结果便是农村居民的普遍贫困。至1978年改革前，我国农村地区人民生活水平普遍低下，相当一部分农民生活贫困，连最基本的温饱问题都得不到解决。农村贫困人口1978年达到2.5亿，比美国全国人口还多，贫困发生率达到30.7%。[12]农村既有的保障形式爱莫能助。和城市相比，农村与城市在社会保障方面的差距非但没有缩小，反而进一步扩大了。