1．2．关注社会弱势群体的必要性和重要性

    1.2.1.从社会代价与弱势群体的关系看 

    社会学的深层理念就是“增促社会进步，减缩社会代价”。这里所讲的“增促社会进步”，就是增加和促进社会的协调发展、可持续发展以及社会成员个人的全面发展；“减缩社会代价”，就是指社会代价尽管是不可避免的，但人们可以研究如何把代价减少到最低限度、缩小到最小的范围的办法。

    社会学不仅提出“增促社会进步，减缩社会代价”的深层理念，指出社会代价与社会进步一样，都是不可避免的；而且如实指出，社会代价往往大多数是由社会弱势群体来承担的，这就是社会学特别关注社会弱势群体、关注没有话语权或很少话语权的“沉默大多数”的理论渊源之一。

    为什么说社会弱势群体承担着更多的社会代价呢？联系目前的实际，这一点不难理解。正如有的学者指出的，市场经济一旦运行起来，市场竞争中的“马太效应”，即好者愈好，富者愈富，差者愈差，贫者愈贫，将日益突出。在市场竞争中，具有资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的，是强者，他们处于优势积累的有利地位，一旦第一步领先，便会步步领先具有滚雪球似的“放大效应”[3]。相反，缺乏资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的，是弱者，他们改变自己处境的机会相当少，一步赶不上，往往步步趕不上，处在竞争中的劣势地位。正是这样，社会弱者最先也最强烈地感受到改革的代价。从理论上说，改革的社会代价应当由全体社会成员来共同承担，但是在实际生活中，受到改革带来的社会风险冲击最大的往往是承受力最低的社会弱势群体成员。总之，从一定意义上说，社会弱者比社会强者为改革付出更多的成本，承受着来自经济、社会、心理等方面的更大压力。[4]

    所谓研究如何把代价减少到最大限度、缩小到最小的范围，从社会群体的角度看，就是研究如何减轻社会弱势群体所受的冲击、由于被边缘化而受到的种种损害。

    1.2.2.从强势群体与弱势群体的关系看

    社会是由不同的利益群体组成的，其中强势群体与弱势群体的关系是最为敏感的一对关系。在资本主义出现以前的各社会形态，强势群体与弱势群体的关系处于尖锐对立之中，其结果往往是两败俱伤。在资本主义发展之初，这种情形更是达到极致，导致了弱势群体的激烈反抗，严重威胁到社会强者的既得利益。一些先进的资产阶级政治家、思想家从维护资本所有者的利益出发，开始思考并实际推行社会政策以安抚社会弱者，西方各国自19世纪后期起纷纷出台社会保障政策决不是偶然的。我国目前正在加速推进经济体制的改革。从历史经验教训出发，那些在经济体制转轨和社会结构转型中获益群体或强势群体，不要认为弱势群体与己无关，不能采取事不关己高高挂起的态度。

    社会学理论指出，利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇视指向也可能扩散。犹如经济学上的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会发展的一个巨大社会隐患。因此，帮助社会弱势群体减轻来自经济、社会和心理的巨大压力，不仅是各级政府部门的责任，而且也是全社会的义务，其中社会强者应尽更多的义务。

    处在强势地位的群体，要设身处地为那些社会弱者，特别是那些与社会不公有涉的、有强烈相对剥夺感的弱势群体想一想：他们的弱势地位不但影响其本人的现实生活，而且可能影响其未来；不但影响其本人，而且会影响家人和亲友。

    这里，如果只是利于一方，終有一天会同归于尽。只有双赢，才能共同维护社会稳定。

    当然我们社会中的一些强者，愿意做援助弱势群体的好事。但是，由于我们目前体制不健全，他们担心捐赠的钱物，到不了真正的弱者手中，而是被截留、侵吞、挪用。因此，政府和社会团体有责任建立可信度高、信誉好的救助机构，加强这方面的监督。

    1.2.3.从社会协调发展与弱势群体的关系看

    以上第2点仅仅是从强势群体与弱势群体二者之间的关系的角度来考虑问题。从维护整个社会的稳定与促进社会的协调发展的高度上看，关注弱势群体具有更为深刻的意义。社会学作为一门维护社会稳定、推进社会发展、促进社会改革的社会科学，深知不保障弱势群体基本生活，不维护他们的基本权益，不尊重他们的人格尊严，社会是不可能稳定的。可以说，一个弱势群体得不到保障的社会，一个社会弱者受到歧视的社会，不可能是一个稳定型的社会，更谈不上是协调发展的社会。

    所谓协调发展，可以从不同角度看。从社会群体的角度看，就是不同社会群体特别是强势群体与弱势群体之间合理的平衡。有了这种强弱合理的平衡就能维持社会的稳定、协调发展，没有这种强弱合理的平衡，社会就难以保持稳定，社会的协调发展就不可能实现。

    在中国，中央的政策在贯彻过程中走形变样的问题极其突出。2002年3月全国人大和政协的“两会”上，代表委员担心的并不是政府能不能拿出良策，他们更担忧中央的良策到了基层会不会走样，会不会成了“空头支票”，靠什么样的制度才能保障底层的贫困人群能够切实感受到政府对他们的援助、全社会对他们的关爱，帮助他们重新树立起对明天的信心。这种担心是很有道理的。必须从维护社会良性运行与协调发展的高度改变上述状况。否则，在这样重要问题上总是“上有政策，下有对策”，其后果将是不堪设想的。

    1.2.4.从摆脱“发展困境”、提升我国国际竞争力的需要看

    “入世”对发展中国家不利的方面之一，就是发展中国家的弱势群体过于庞大。本来，发展的目标是共同富裕，是社会弱势群体的减少和缩小，但发展的结果却往往是社会弱势群体的不同程度扩大。我们把这种“发展的实际结果与发展的预定目标正好相反的趋势”叫做“发展困境”。从世界眼光看，“发展困境”，大体有两种类型，第一种是完全相反——很想发展，就是发展不起来或很难发展起来：例如撒哈拉沙漠以南的非洲的一些国家。陷入第一种“发展困境”的国家，在经济全球化过程中不但不可能受益，反而会受到种种损害。第二种是部分相反——发展起来了，但不少方面发展的实际结果与发展的预定目标正好相反。这是属于总体发展顺境中的“发展困境”，也可叫“类发展困境”。

    我国总的说来属于第二种情况。首先我国确实发展起来了，发展的速度还很快。连续多年我国的国民生产总值的增长速度保持或接近两位数。我们的发展势头，令世界上许多发展中国家羡慕不已，也让海外的炎黄子孙振奋不已。这是坚持和遵照邓小平关于“发展是硬道理”和江泽民关于“三个代表”重要思想的结果。这是与我们改善广大人民群众生活水平的发展目标是一致的。所以这叫总体发展顺境。

    但是，我国也并非一切顺利，一帆风顺，我们也出现了许多发展中的问题。在众多的发展问题中，那些“发展的实际结果与发展的预定目标正好相反”的问题，就构成我国的第二种“发展困境”的苗头或“类发展困境”现象。这类现象很多，突出地表现在生态环境的恶化上，表现在产业结构的不合理上，最突出地表现在社会差距的扩大上。本来，发展的目标是缩小社会差距，但是发展的结果却呈现恰恰相反的趋势。出现了顺境中的困境这样一种独特的情况。在中国加入WTO之后，城乡差距会进一步扩大。受冲击最大的是弱势地区、弱势群体、弱势部门；受益的最多的是强势地区、强势群体、强势部门。

    在经济全球化条件下，弱势群体过大，我们在与发达国家的竞争中就会处于不利的地位。必须在制度安排上、社会分层结构上，让社会弱势群体第一有基本生活保障，第二有希望。至少使他们感到即使自己由于各方面条件的限制，希望不大了，也能把希望寄托在自己的子女身上，通过代际流动，改变自己的弱势地位。如果连这一点希望都没有了，那就会陷入真正的对社会绝望。历史的、现实的经验表明：这种绝望是各种社会越轨行为的温床，甚至会演变成为反社会行为的发酵剤、催化剂。而如果陷于内乱，我们就会前功尽弃，在国际经济竞争中的地位就会更加不利。

    1.3.社会弱势群体的概念、范围及其成因

    1.3.1.弱势群体概念的界定

    社会弱势群体，[5]也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称social vulnerable group。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。它是社会学、政治学、社会政策研究等领域中的一个核心概念。在中外思想史上，关于社会弱势群体的思想，虽然早已有之，但它成为社会科学的核心概念却是20世纪的事。社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，是推动社会弱势群体概念进入社会科学主流的主要因素。[6]

    关于什么是社会弱势群体，学术界现在有多种说法：

    郑杭生等在1996年出版的《转型中的中国社会和中国社会的转型》一书中曾明确提出：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”[7]。

    陈成文在其专著《社会弱者论》中，提出社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”。[8]

    邓伟志认为：“弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群。[9]

    有的学者在报纸发表文章指出：所谓弱势群体，是指那些不但实际的经济收入偏低，而且由于各种条件的限制，其未来发展也有相当困难的人群。他们往往面临着心理的和经济的双重困境。[10]

    按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。[11]

    总之，正如社会科学中许多重要概念都存在众说纷纭的现象一样，关于弱势群体的概念也是仁者见仁，智者见智。上述多种说法，从不同的方面和角度，对社会弱势群体进行了界定。共同之处是指出了弱势群体“弱”在哪里（如“有困难者”、“处于不利地位”、“能力较差者”，有的则详细一点：社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性）；有的指出了“弱”的原因：如“由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会”等；还有的以隐含的形式提出了社会支持的必要性，如“凭借自身力量难以维持一般社会生活标准”。总之，社会弱势群体是由他们在社会中所处的较差的社会地位和获取社会资源较差的社会机会和境遇因而需要借助外在力量的支持等来定义的。

    在此，我们将弱势群体界定为那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。弱势群体具有如下特征：

    其一，社会弱势群体一般来说是其个人及家庭生活达不到社会认可的最基本标准的有困难的群体。我们在此使用了“社会认可的最基本标准”这个概念，而没有使用“最低生活标准”的概念，原因在于，弱势群体内部其实也是相当复杂的（我们在下文中再讨论有关弱势群体的分类），现代国家对不同的弱势群体成员一般采用不同的社会支持政策。就我国实际来说，针对下岗、失业人员与针对城市救济对象就采用不同的政策，针对前者，一般是通过社会支持使他们维持“基本生活”，这是相对于在职人员而言的；而针对后者，则是通过救济使他们能够维持“最低生活”，它所依据的是当地的“最低生活保障线”，即“贫困线”。

    其二，社会弱势群体依赖自己的力量无法改变目前的弱势地位。这些人之所以陷入困境，无论是出于什么样的原因，不管是个人的还是社会的原因，但都是他们依靠自己的力量无法改变的，尽管他们并非不想改变上述困境。有些困境是个人原因造成的，例如身体和自身素质，有些是社会的，例如制度变革、技术发展等，有些是个人和社会原因共同造成的，例如我国转型期部分群体的下岗、失业。在资本主义发展的早期，社会强调自由竞争，“适者生存”，人们更多地将弱势群体的贫困处境归咎于个人原因，社会对弱势群体采取放任不管的态度。这种状况后来发生了重大转变，人们更多地是从社会的角度来考察他们形成的原因。因为，在一种公正的社会体制下，尽管弱势群体依然存在，但不会构成严重的社会问题。

    其三，要改变弱势群体的生存状况，需要国家和社会力量给予帮助或支持，也就是说，他们是一些需要他人帮助、支持、甚至是救助的群体。外力的帮助和支持是改善、改变他们的状况的主要力量。当然，现代意义的社会支持不是一种被动的帮助或施予；它强调借助外力的支持，同时以通过与弱势群体成员自身的力量的结合，提升社会弱者的能力，增加他们社会参与的机会，从而达到改变他们弱势处境的目的。这便是现代社会工作所强调的“助人自助”的理念的具体体现。

    1.3.2.弱势群体的分类

    对弱势群体可以有多种分类。我们在此讨论几种比较有代表性的分类。

    一种是将社会弱势群体的组成部分加以简单地列举。例如，何平解释朱镕基总理在2002年度《政府工作报告》中提到的弱势群体主要是指四类人，他们分别是：下岗职工、“体制外”的人、进城农民工、较早退休的“体制内”人员[12]。对这四类人的划分，是从我国目前的社会现实出发的。其中下岗职工，作为国有企业改革中的必然产物，是现阶段我国政府及社会关注的焦点。

    郑杭生等曾把社会脆弱群体分为初级脆弱群体和次级脆弱群体两个层次。初级脆弱群体是指由于成员基本生活需要未能得到满足而形成的社会生活有困难者。它包括：（1）无依无靠的鳏、寡、孤、独者、残疾人和其他因丧失、缺乏劳动能力而无生活来源者；（2）遭受自然灾害难以维持基本生活需要的个人和家庭；（3）无固定职业或失业造成的生活低于基本标准的个人和家庭；（4）由于其他原因造成的生活水平低于基本标准的个人和家庭。和贫困线一样，初级脆弱群体也可以设立一个量化标准。当然这一标准须随着社会的发展不断修正。次级脆弱群体则是指在其基本物质需要得到满足的前提下，由于自身生理和心理上的病障或社会失调的影响造成其心理上的受挫感和剥夺感，从而难以适应社会甚至形成越轨行为的社会成员的集合[13]。

    一般学界把社会弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体[14]。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如儿童、老年、残疾；后者则基本上是社会原因，如下岗、失业者。也有学者在“生理性社会弱者”、“社会性社会弱者”之外，补充了“自然性社会弱者”，主要包括生态危弱地区的人口、自然灾害的灾民。[15]

    一般说来，社会弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者。在有些国家，弱势群体还包括单身母亲，吸毒者、酗酒者、少数民族等。现有的有关弱势群体的分类大多是从形成的原因上而作出的，这虽然有时为了研究的需要是必要的，但显然是有缺陷的。因为这些作为原因的因素其实是密切相关的。就个体的直接原因说，弱势群体的出现，是他们的个人能力不足；深层原因是则是社会结构的缺陷，即社会设置的安排有问题。具体说来，社会弱势群体的出现，既有生理方面的原因，又有社会方面，即经济、政治和文化方面的原因。生理原因是与个体的生物性发展相关的，如年幼、年老、残疾、体弱多病都会影响一个人的竞争能力。另一方面，社会因素的影响也是十分重要的，有时甚至是关键的。如果社会给生理能力较弱者以充分支持，他们也可以不会沦为社会弱者，或者说，把他们的弱势处境减少到最低限度。

    基于以上的认识，我们并不主张对弱势群体作特别明确的划分；但为分析、说明的需要，我们在本报告中还是采用学术界对弱势群体所作的一般划分，即生理性弱势群体与社会性弱势群体。

    1．3．3．弱势群体的成因

    关于社会弱势群体形成的原因，国内外学术界都有不少现成的解释。总的来看，自然的、历史的、经济的、政治的、文化的、个人的等某一因素或某些因素的综合，都可能导致一些人陷入弱势群体之中。在此我们就不想过多地着墨了。我们只从社会的角度主要强调以下两点：

    1．3．3．1．作为社会问题而出现的弱势群体产生于社会结构的不合理、不公平

    在这一点上，看一下比我们早大约一百年发生类似过程的美国社会，对我们颇有参照价值。19世纪末20世纪初，美国社会发生了以迅速的、大规模的城市化为主的重大社会变迁，引发了大量的社会问题。社会学家介入了对社会问题的研究，并提出了一些关于社会问题产生原因的理论解释。最初的解释主要是从个人道德的角度出发的，比如社会病理学把某些人的贫困归结为他们的懒惰、不良习惯等。1950年代以后权力因素被引入社会问题的分析，特别是社会批判学派，把社会问题的出现归结为社会制度、社会结构的不公平与不合理。在社会分层研究中，学者们越来越把失业、贫困、疾病、不发展等现象同社会制度的不公平联系起来，认为由于社会制度方面的原因，由于某些社会成员缺乏权力和竞争能力而使他们陷入困境。[16]

    这一解释角度的转变是很有现实意义的。联系我国的实际，可以看到，不少社会弱势群体、特别是社会性弱势群体的存在便是与社会结构的不合理、不公平相联系的。我国长期实行城乡分割的制度，包括户口制度、就业制度、社会保障制度等等，对农民是不公平的，是造成农村弱势群体长期不能摆脱贫困的重要的社会原因。在城市，在计划经济时代，实行“统包统配”的就业制度、以及就业和保障高度统一的制度，导致职工对企业的高度依赖。在实行社会主义市场经济体制以后，上述状况必须改变。但由于社会保障制度还不健全，企业对职工的义务短期内尚难完全剥离，从而导致下岗职工的大量出现。

    1．3．3．2．作为社会问题而出现的弱势群体产生于社会福利的不完备、不健全

    在国际上，社会工作是一个专门帮助社会弱者的专业和职业；在学科分类上则属于社会学的一个分支学科。社会弱者的存在是社会工作形成的基本要素。早期的社会工作的助人理念是怜悯。20世纪50年代英国著名的社会学家和社会政策专家马歇尔全面论述了公民权理论，认为公民权由公民的民事权利、政治权利和社会权利组成，而社会权利主要体现在教育制度和社会福利方面，即意味着所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的权利。这一理论为英国福利国家的建设提供了理论上的重大支持，同时也带来了对社会问题的新的理解，即社会问题产生于社会福利制度的不完备和不公平，因为在福利能够充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在的。[17]正是基于上述原因，现代社会工作将关注弱势群体、帮助社会弱者、健全福利制度视为社会应尽的责任。

    1.4.我国社会快速转型时期社会弱势群体的形成

    以上我们就弱势群体的几个基本理论问题作了说明和探讨，在这一部分则就当前我国社会快速转型期中弱势群体的现状、趋势以及入世对他们的影响作出描述和分析，并对社会弱势群体形成的特殊性原因作出概括地说明。

    1.4.1.我国社会快速转型期社会弱势群体的现状和趋势

    我们首先想从整体上考察一下我国的贫富差距情况及其变化。强势群体和弱势群体的差别的扩大，实质上反映为贫富差距的扩大。这一差别的扩大已是学术界的共识，也是党和政府程度不同地承认的事实。一个社会要有生机活力，必须有必要的差别；同样，一个社会要保持稳定发展，必须把差别控制在合理的范围之内。所谓贫富差距扩大，是指贫富差距超出了合理的界限。测量贫富差距，通常用基尼系数法。根据国际通行惯例，基尼系数在0.3－0.4之间，表明全体居民的收入差距达到一个较为合理的程度，也就是说，这种差距第一是必要的，是有利于提高效率的，第二是社会可以接受的，也就是不违背公平原则的。低于0.3，表明收入分配过于平均，高于0.4表明居民的收入分配已趋于不合理。据世界银行的数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16。我们的研究表明，从80年代到90年代，基尼系数出现了两个台阶的提升，首先是从1988年前不到0.3上升到1988年的0.382，其次是由0.382上升到1994年的0.452或0.467（按人口－收入测算）。这种反映我国收入差距的基尼系数两个台阶的提升，正好表明了中国收入分配状况突破过于平均局面走向收入差距的合理化阶段，又由合理的收入差距迅速滑向收入差距十分显著的不合理阶段。这样，在短短的十几年间，中国已经从一个平均主义盛行的国家，转变为收入差距超过了国际上中等不平等程度的国家，这样快的变化是值得忧虑的。[18]

    整体的考察固然必要，它清楚地表明了我国社会分化的严重程度及存在着一定规模的弱势群体；但这个群体的规模究竟有多大、以及弱势群体内部的具体、细微情况等终难反映。以下我们根据相关资料作一些具体描述：

    就生理性弱势群体而言：2000年我国60岁以上老人已达10%。按有关国际标准，进入老龄化国家行列。以总人口13亿计，全国老龄人口达1.3亿，其中农村老龄人口达9000万左右。和大多数城市老年人相比，农村老年人缺乏社会保障。城市也有部分退休职工的养老金、医疗费的供给发生困难。我国有6000万残疾人，他们中的大多数人生活、就业和婚姻遇到极大的困难。此外，贫困农村为数不少的适龄儿童不能就学，尤其是13-15岁的适龄儿童。

    就社会性弱势群体而言：随着国有企业改革的不断深化，城市失业和下岗职工规模庞大且继续扩大。政府公布的登记失业率目前在4%上下，实际上要高于这一水平。2001年，国有企业登记失业人员为680万，下岗人员为500多万，总计为1200万人左右，到2002年底将上升到1400万人左右。如果加上城镇集体企业等其他方面的下岗失业人员，则2001年的失业下岗人员总数在2000万左右。截止目前，估计城镇失业下岗人员总数应在3000万上下。另外，截止2002年11月，全国有1985万享受城镇居民最低生活保障的贫困人口。到2000年底，我国农村年人均纯收入不足625元的贫困人口为3000万，这部分人尚未解决温饱，属于绝对贫困。由于各种历史的、自然的和现实的原因，解决他们的温饱问题困难相当大。

    应该指出的是，上述某些现象（如城镇的失业和下岗）是在社会快速转型期中出现的。在我国加入世界贸易组织，迈向经济全球化之后，城市的失业、农村的破产将可能加剧。我国城乡弱势群体的规模将会扩大，程度将会加深。我国的工人、农民及其家庭可能进一步弱势化。可以说，每当社会发生巨大变化时，都会有一部分社会成员不适应变化而被甩到边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱势化，逐步转变为社会弱势群体。

    总之，现在看来，有关的趋势将是，弱势群体规模将进一步扩大，它的弱势程度将进一步加深。如果将城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、残疾人、灾难中的求助者、农民工等各类处于弱势地位的人口加总，然后再扣除重叠部分（如贫困人口中有失业、下岗职工和农民工等）和非弱势人口（如下岗职工、残疾人、农民工等中间的自强自立者），我们可以大致计算出目前中国弱势群体规模在1.4－1.8亿人左右，约占全国总人口的11%－14%（参见本书郑功成执笔的《社会保障与弱势群体保护》子报告）。我国目前弱势群体达到这样的规模和比例，应该说是非常严重的。

    因此，朱镕基总理在2002年的《政府工作报告》中提出关注社会弱势群体，不仅反映出我国政府已经预见到弱势群体逐步扩大的严峻现实和趋势，更反映出政府正视矛盾、正视问题的勇气以及为解决问题所进行的努力。

    1.4.2.我国社会快速转型期社会弱势群体形成的原因

    我们知道，那些生理性弱势群体，如果说得再全面一点，加上自然性社会弱势群体（受自然灾害、自然环境影响而致的弱势人群），是任何社会都存在的不幸者，他们与社会不公的关系不是那么直接和密切，因此，基本上可以看作是与社会不公无涉的弱势群体。他们对社会稳定的影响也不是那么直接和密切。但这绝不是说，他们可以被忽视，社会应当关注他们、救助他们，尽可能的减少他们的不幸。

    而社会性弱势群体中大多是我国原有计划经济时期的基本阶级或阶层。他们则是与社会不公直接、密切相关的，因而也与社会稳定直接、密切相关。他们是与社会不公有涉的弱势群体，是有相对剝夺感或强烈相对剥夺感的弱势群体。这就提出一个尖锐的问题：我们长期依靠的基本阶级或阶层被弱势化了，有些已经沦为弱势群体，或者说，被甩入弱势群体。他们为什么被弱势化而成为弱势群体？或者说，他们成为社会弱势群体的原因是怎样的？

    大体说来，他们被弱势化的原因是与我国经济转轨与社会结构转型的特殊历史背景相联系的；具体来说，可概括为以下两点：

    其一，从宏观的经济与社会背景看，这种现象是社会结构转型和经济体制转轨的伴生物。市场经济体制的确立，必然会导致三个想避也避不开的效应[19]：第一是导入市场竞争，而市场竞争就不可避免要产生的“优胜劣汰”效应。市场经济通常是以效率为准绳，来筛选市场竞争的主体。结果，既使一部分人——一般情况下是社会精英，成为胜利者和富裕者，又使一部分人——通常情况下是社会大众沦为竞争的失败者和贫困者。第二，追求效率的正负“双重效应”。正效应是为了追求效率，一些国有企业在分配体制上开始打破平均主义、消除大锅饭现象，在分配上拉开档次和差距，合理的差距是社会和企业保持活力所必须的；负效应是因为资源的有限、资源的稀缺性，不能满足所有社会成员的物质需要，一部分人——通常情况下也是社会大众，因为生理条件、自然条件和社会条件的限制不知不觉地沦为收入水平低下的社会弱势群体。第三是产业结构的调整效应，那些在没有前途的产业中工作的职工，在调整过程中被甩出去了。所有这些趋势在近期内不可能有根本的转变。一般说来，这些过程对处在社会大众层面的在计划经济时期的基本阶层是弊大于利。

    其二，是与政府主导的利益分配机制的调整有关。在市场化、全球化的过程中，在众多利益的选择中，政府无力保护所有社会成员使其利益免受损失，这样，就使某些社会成员进入弱势群体。

    有的学者根据改革20年来的利益损益对社会群体进行分类，指出我国各职业群体可分为四类：第一，特殊获利者群体，包括民营企业家、经理、工程承包人、经纪人、证券大户、歌星、影星、球星、以及外资、合资企业的管理层、技术层；第二，普通获利者群体，包括知识分子、干部、一般经营管理者、办事员、工人和农民；第三，利益相对受损群体，包括登记失业人员、下岗人员、待业人员；第四，社会底层群体；包括边远山区的特困人口、乞丐群体。[20]其中第三、第四类基本为社会弱势群体。

    近些年社会群体利益损益结构的变化，最突出地表现为城乡居民的收入差距进一步拉大。1998年城市居民年人均收入是农村居民的2.52倍，1999年为2.66倍，2000年为2.80倍。这种情况便与我国政府主导的城乡利益分配机制的调整密切相关。现在社会学界越来越达到共识，认为1980年代与1990年代构成改革二十多年来整个发展过程的两个有明显特点的阶段。从宏观的趋势看，这两个阶段的区别主要是，在1980年代，基本上是社会资源和生活机会的向下扩散，向农村、向边远地区扩散。因此，总体上看，农村受益，农业获利，农民负担较轻，致富面较大，乡镇企业异军突起，欣欣向荣。当然也不是没有问题，如差距开始拉开，环境开始污染，但还不明显，而且有些差距还在合理的范围之内。而1990年代，则基本上是社会资源和生活机会的向上集中，向城市、向中心地区集中。城市，特别是大城市日益繁荣。而绝大多数农村的情况却与1980年代不同，出现了相反的趋势，许多地方农业生产，特别是粮食生产，不获利。由于农业成本上升，出现丰产不丰收甚至亏损。农民负担非但未能逐步减轻，反而越来越重。整体而言，和1990年代初及以前相比，乡镇企业几乎多走下坡路。

    就农村内部来看，和城市相似，由于政府的有关政策往往难以落到实处，社会分化也有加剧的趋势。伴随八十年代社会资源配置向下扩散的走向，农村的社会公平度也随着呈提高的趋势。然而，由于九十年代社会资源配置向上集中的走向，农村的社会公平度也随着呈下降的趋势。它意味着各方面的社会差距重新大幅度拉开。特别是农村一些强势利益群体形成的乡土势力，往往截留中央政策中有利于自己的方面，将不利的方面转嫁给普通农民。有的地方，乡霸、村霸横行，乡民、村民敢怒不敢言，弱势利益群体的权益，得不到很好的保护。所有这些都增加了社会的不公平感和不公平度。这些都为邪教、黑道、迷信、宗祠等沉渣泛起提供了可乘之机。

    以上两种情况，不能不严重影响社会安定。2002年12月9~10日在北京召开的中央经济工作会议，再一次强调要积极发展农业和农村经济，增加农民的收入，确实不是偶然的。如果农村畸形凋敝，城市畸形繁荣，绝不是好现象。这就给政府提出了新的课题，如何根据新的情况调整自己的经济社会政策，以合理平衡各个社会群体的利益。

    1.5.当前弱势群体社会支持的价值基础、基本目标与政策选择

    社会政策是国家和政府为解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。从西方国家实施社会政策的历史来看，它是针对弱势群体的主要的社会支持手段，其效果十分明显。鉴于我国目前社会弱势群体问题已相当严重的现实，制定合理的社会支持政策即社会政策就显得非常重要、非常迫切。在提出我们的适合中国国情特点的有关社会支持政策模式与体系构想之前，对我国现阶段社会政策的价值基础与基本目标加以探讨，是必要的。

    1.5.1.我国现阶段社会政策的价值基础

    上面已经指出，社会弱势群体主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。但这里要对社会公平应有正确的理解。

    在中国这样一个有长期“不患寡，患不均”传统的社会，很容易把平均主义误作为社会公平或社会平等，并且也把公平与平等混为一谈。事实上，公平不等于平等，更不等于平均主义。

    公平与平等，或者说公平原则与平等原则，都属于价值观的范畴，且它们有一部分内容是重合或交叉的，如机会的平等、竞争规则的平等属于公平的范围，这是它们的联系。同时，公平与平等又是不同的价值观：如果说，平等强调的是某种“同”，那么公平强调则是某种“异”。公平是以承认差异为前提的，由此我们可以一般地说，所谓公平就是一种合理的差异，这与平等以同一尺度来衡量形成反差。同时，公平与平等的内容可以是矛盾的，如结果的平等基本上属于不公的范围。在中国，人们也开始谈论“宁要不平等的公平，不要平等的不公平”；不怕“公平的不平等”，就怕“不公平的平等”。这些说法就是突出了公平与平等的区别。

    日本学者高坂健次教授在分析从理想的平等社会到公平社会时，将平等和公平两个轴组合为4个单元（见下表1~1）。这对于更好理解公平与平等的区别与联系，是有帮助的。在这四个单元中，他根据日本社会的调查材料，指出“世间容忍的是1单元和2单元。不容忍的是3单元和4单元。以新闻媒体为首的众多论调，好像是只求公平，追求平等的却消失了。”[21]

    表1~1：公平与平等的交叉关系

    如果举中国的例子来说明的话，那么，将来的“按需分配”可以看作是第一单元既平等又公平的情况；按劳分配可以看作第二单元公平的不平等的情况；平均主义可以看作第三单元不公平的平等的情况；而两极分化则可以看作第四单元既不公平又不平等的情况。这里，第一单元既平等又公平的情况，是一种理想目标，是最高纲领，无疑必须坚持，但现在还不能超越阶段，作为实际政策；第三单元不公平的平等的情况，我们建国以来直到1978年吃过苦头，改革开放正是总结了这方面的经验教训；第四单元既不公平又不平等的情况正是我们要避免的。《邓小平文选》第三卷反复说明贫穷不是社会主义，发展太慢也不是社会主义；平均主义不是社会主义，两极分化也不是社会主义。“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[22] 只有第二单元公平的不平等的情况是现阶段有可行性的。

    关于这个问题，当前有两点需要特别注意：

    第一，要在弱势群体问题上体现社会公平，并不是要拉平强势群体和弱势群体，而是要通过二次分配，把强势群体和弱势群体的差距调整到合理的范围之内，在这方面，不能走回头路。

    第二，对于公平与效率的关系的提法，应根据变化了的实际情况，与时俱进地作出调整。改革开放后根据此前平均主义、大锅饭盛行，效率低下的情况，提出“效率优先，兼顾公平”是必要的、正确的。现在经过20多年，情况发生变化，社会差距已经很大、过大，提倡“效率公平，并重兼顾”极有必要。[23]

    1.5.2.我国现阶段社会政策的基本目标

    弱势群体通常是贫困群体的代名词。国际社会政策研究界关于社会政策目标从“克服贫困”到消除“社会排斥”的转变给我们以启示。[24]

    自社会政策这个概念出现以来，它也一直以“克服贫困”为己任。一百多年来，各种反贫困的社会政策不断出现，并花样翻新。客观地说，这些政策在实际运作中是产生了非常重要的正面的影响的；但同样不可否认的是，它们也遇上了种种障碍。结果便是，贫困非但没有消灭，反而有加重的趋势。即使一个国家或地区在一定时期使贫困缓解，但若干年后又重新出现。从西方国家来看便是如此。当初这些国家纷纷宣布建成“福利国家”时，曾一度宣称贫困已经一去不复返。但是到20世纪70年代，当这些国家的经济出现“滞胀”，贫困问题重新出现，而且越来越严重。到90年代中期，美国接受政府救济的贫困人口已占全部人口的10%，英国更达到16%。[25]这就使研究者开始了对过去各种社会政策的反思与质疑，在此过程中，人们逐渐把目光转向社会环境、尤其是社会政策的后果及与其相关的社会评价上。于是，有关消除“社会排斥”的观念便出现了。

    所谓“社会排斥”，原是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视或偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上。当主导群体已经握有社会权力，不愿意别人分享之时，社会排斥便发生了。社会政策研究者借用“社会排斥”这个词，其意是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的社会排斥。贫弱群体“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。[26]而这是非常危险的，“假如越来越多的人被排斥在能够创造财富的、有报酬的就业机会之外，那末，社会将会分崩离析，而我们从进步中获得的成果将付诸东流”。[27]正因如此，1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍，要求反对社会排斥，致力于社会整合，以获致“稳定、安全而公正”的社会。而这正是社会政策所追求的新的目标定位。社会政策研究者在某种意义上就是要代表贫弱群体的利益，参与社会游戏规则的制定，使之趋于合理、公平。

    国际社会政策研究界关于社会政策目标的演变与重新定位，给我们的启示在于，我们在制定有关弱势群体的社会支持政策时，不能将政策目标仅仅局限于消极的补偿与救助，而应与消除社会排斥、实现社会整合结合起来。

    1.5.3.我国现阶段社会政策的模式选择与基本框架

    根据以上有关社会政策的价值基础与基本目标的论述，结合现阶段我国的具体情况，我们认为，我国针对弱势群体的社会政策模式应当是补偿性社会政策与发展性社会政策的结合。前者主要是指针对弱势群体的社会保障政策、社会救助政策、住房补贴政策、及其他各种基本权利的保护政策等。后者主要是指有关促进弱势群体的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合的政策，如针对弱势群体的就业政策、教育政策、积极的扶贫政策等。

    1.5.3.1.补偿性社会政策体系

    （1） 社会保障制度的改革和发展[28]

    通过国家立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，以对基本生活发生困难的社会成员给予帮助，实施社会保障制度，是当今各国针对社会弱势群体的主要做法之一，它能在很大程度上缓解当事人的生活困难和精神痛苦。一方面，社会保障制度的实施依赖于多方面筹集资金，一般是要求高收入者缴纳更多的费用，或主要由高收入者承担责任，低收入者少缴或不承担缴费的义务；另一方面，高收入者或富裕家庭享受的社会保障待遇较少或不能享受，弱势群体及其家庭享受的社会保障待遇较多。社会保障就是通过这种机制，通过“收”、“支”的控制与调整，将一部分社会收入集中起来进行再分配，客观上起到了缩小贫富差别、缓解弱者痛苦的作用，使社会成员在社会发展中的结果不公平在一定程度上得以缩小。

    我国的社会保障制度长期存在着诸如覆盖面小，国家、企业负担重，城乡“二元化”等等问题。这与我国社会转型与发展市场经济的现实不相吻合，因此必须加以改革。关于我国社会保障制度的改革，学术界已提出了不少很好的观点和建议，在此我们就不重复了。我们对我国社会保障制度的改革的新思考可概括为如下几点：

    其一，我国在当前及今后相当长时期都不宜实行“福利模式”，社会保险与社会救助相结合（或以社会保险为主、社会救助为辅）的模式应是合理选择

    我国不能实行项目全、标准高的“福利国家”模式，而只能实行以社会保险为主的模式。这是因为，在我国，目前生产力发展水平还不高，并将长期处在社会主义初级阶段，有利于促进经济发展、同时又以社会公平为基础的社会保险制度应该是当前及今后相当长的时期内我国推进社会保障事业的重点。同时逐步建立与完善涵盖全体社会成员的最低生活保障制度；任何社会成员的物质生活只要低于当地最低标准，社会就应给予救助。以社会保险为主、社会救助为辅的社会保障模式应是我国在相当一段时期内社会保障的比较合理的制度模式。

    在这方面，不仅西方国家的教训可资借鉴；我国改革前的城市职工社会保险制度，在某种意义上是一种“福利模式”。这种制度相对于当时的生产力水平而言，项目齐全，标准较高，更重要的是，个人几乎不负担任何费用，使国家和企业背上了沉重的包袱，严重影响到企业生产效率的提高，也使社会保障覆盖面的进一步扩大变得困难。其弊端至今仍未完全消除。这方面的教训应当深刻记取。

    在我国已经加入WTO，经济结构与经济发展进一步融入全球一体化进程的情况下，我国能否实行上述社会保障模式已变得比较严峻。西方国家为争取贸易上的优势，肯定会向中国施加各种压力以提高劳动力成本，其中肯定会要求中国增加社会保障支出，使中国的社会保障模式接近西方，尽管它们本身也在进行改革。不少学者已经指出了这一点。[29]我国一定要顶住这种压力，根据自己的实际发展社会保障事业，这对我国的工业化和市场经济的发展有利，也有利于我国社会保障覆盖面的扩大。在当前，我们应加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革，使之由过去的“福利模式”过渡到“保险模式”。

    其二，根据我国工业化的新格局与实际进程，不断扩大社会保险的覆盖面

    应当承认，我国在工业化起步阶段推出面向企业劳动者的社会保险制度是具有必然性与一定的合理性的。问题在于最初的工业化战略选择（依托大中城市发展重工业）与计划经济体制的实行，特别是逐渐实行了城乡分割的一整套社会、经济政策，妨碍了社会结构的转型，从而也障碍了社会保险覆盖面的扩大。这使得后来我国社会保障制度的建设与改革的任务变得更为艰巨。

    在我国实行社会主义市场经济体制、并对传统工业化战略作出重要调整、以及城乡分割格局出现弱化与松动的情况下，应逐步将乡镇企业职工与进城农民纳入社会保险的覆盖范围，并使之与城市企业职工社会保险制度相统一。这可以视为西方社会保障制度演变规律在我国的特殊运用。西方的工业化及社会结构的转型是一个自然的过程，相应地，其社会保障的发展及覆盖范围的扩大也是一个自然的过程。而在我国，由历史原因所造成的工业化的独特格局的现实，使得我们目前尚不可能就建立起面向所有企业职工的社会保险制度；对乡镇企业职工尚只能建立相对独立的社会保险制度，在时机成熟时才能使之与城市统一。

    其三，将农村社会保障制度的建设提上政府议事日程，并以实现社会保障体系的城乡整合为目标

    我国的社会保障制度长期存在“二元化”，这虽在一定历史条件下有合理性，但如不能逐步加以改变，则不公平，因为它牺牲了广大农村居民的利益。目前我国工业化已进入中级阶段，正向高级阶段前进，政府应当停止长期实行的以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，采取适当倾斜的经济社会政策，加快农业和农村的发展，提高农民收入，推进农村社会保障制度建设。

    过去推行的农村养老保险等方面改革存在种种问题，不能算作严格意义的社会保障。当然，以我国大多数农村目前的情形，立即实行严格意义的社会保障改革也不现实。除在少数地区或人群中可先行试点外，在大多数地区或人群中可实行一种既和目前实际吻合、又便于未来与城市整合的社会保障模式。

    （2）住房政策

    对社会弱势群体加以特殊保护的住房政策也是补偿性社会政策的重要内容。从国际上看，无论是发达的市场经济国家，还是新兴工业化国家（地区），它们在实行住房私有化的同时，都有针对社会弱势群体的特殊性住房保护政策。例如美国和英国，住房私有化率分别为63%和67%，即是说即使在这些国家，租房居住的比例也在30%以上，其中相当比例为政府资助贫民及其它社会弱者居民住的“廉租房”。新加坡及香港政府的“廉租房”政策在国际上更是出了名的。

    我国在计划经济时代对城市居民实行平均主义的住房政策，有关弱势群体的住房问题并不突出。但这种近乎“福利式”的分房政策造成了城市住房的普遍紧张，住房问题十分严重。改革以后，特别是自上个世纪90年代以来，我国实行了住房商品化政策，并取得了迅速进展。据报道，目前北京市的住房私有化率已达到71.2%，[30]显然这在全国还不是最高的。住房商品化改变了过去“福利式”分房政策的弊端，使我国城市住房问题大为缓解；但与此同时，由于房价高昂，也带来了弱势群体租不起房、更买不起房的新问题。

    针对这一新问题，我国不少城市出台了适合各地情况的“廉租房”政策，如北京市在2001年8月出台了《关于北京市城镇廉租住房管理试行办法》，以帮助弱势人群解决紧迫的住房问题。这是非常可喜的。但也要防止一些实际操作中的偏差，特别是要防止出现一些城市存在的名义是为针对中低收入建造的“经济实用房”，而实际购买或租住者则为高收入者的情况，应当界定廉租房的适用对象为社会弱势群体，特别是其中的最低收入者。外来务工人员、老年人、单亲家庭等比较特殊的社会弱者的住房要求也应有比较特殊的应对政策。

    （3）针对弱势群体的其他保护性政策

    社会保障政策、住房政策等是针对社会弱者的最基本的生存保护政策，其目标在补偿、保障这些人群的基本生活需求。除此之外，针对弱势群体的补偿性社会保护政策还包括：对受最低生活保障者及其家庭的医疗救助政策，对高龄老人、残疾者、特别是孤残儿童的特殊保护政策，对在岗社会弱者的特殊劳动保护政策，对实际尚未纳入城市社会保护体系的进城务工人员的特殊保护政策，以及针对农村社会弱者的符合国情的社会保护政策，等等。这些方面，有的已有法律明文规定，有的尚没有，有的尚待健全。应针对不同情况不断完善我国这方面的社会政策体系。

    1.5.3.2.发展性社会政策体系

    发展性社会政策是基于社会公平的价值理念，根据国际社会政策目标的新定位，旨在促进社会弱者自立、自强，提升他们的社会参与的机会与能力，以消除社会隔阂、实现社会整合。可见，发展性社会政策应是一个包括多方面内容的政策体系。限于篇幅，我们在此仅就就业政策、开发式扶贫政策及教育政策等作重点说明。

    （1）就业促进政策

    对社会弱势群体中的下岗职工、失业人员、有不同程度劳动能力的残疾人员及其后代等，政府与社会相配合，通过相应的社会保障政策的制定与实施，以确保他们最基本的生活需求，是必要的。[31]而更重要的一面则是，通过就业促进政策，积极推动这类人员的就业或“再就业”，从而使他们获得自尊、自立、自强，实现自我价值。无疑，就业促进政策是具有比较明显的发展性社会政策举措。

    随着我国国有企业改革不断深化，下岗、失业问题变得非常突出，实现再就业的任务因而变得非常艰巨。在我国已经确立了建立社会主义市场经济体制这一改革总目标的前提下，解决再就业问题就必须符合改革的方向，而不能重复计划经济的做法。从长远看，我们要逐步发