为什么要推动社会救助立法？

    我们为什么要推动社会救助立法？是为了立法而立法吗？显然不是这样。一句话，推动社会救助立法是完善我国社会救助工作的实际需要，是依法行政的实际需要，是建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。具体而言，又至少有以下几个显而易见的理由：

第一，贫困现象的长期存在需要稳定的制度安排。贫困现象的存在几乎与人类历史一样长久，因为每个社会成员都有可能遭遇各种各样的风险而陷入贫困状态。具体到特定的社会成员，贫困可能只是其暂时的生活状况；但是，对一个社会而言，贫困注定是一种长期存在的现象。一方面，不断地有人陷入贫困；另一方面，一些社会成员几乎无力摆脱贫困状况。因此，一个文明社会总是要发展出稳定的济贫制度，以因应贫困现象的长期存在，控制其负面影响。在现代社会，这种制度的最典型代表就是法律。因为，相对而言，法律是最稳定、最具强制力的制度规范。事实上，各种各样的社会救助立法是西方发达国家立法的重要内容。

第二，社会救助立法是保障贫困者权利的有效手段。在现代社会，社会救助行为的发生是基于对公民基本权利的保障，而不是基于慈善和施舍，这是现代社会救助与传统社会救济的一个重要区别。何以申明公民的基本权利？实践表明，最普遍、最有效的做法就是通过立法加以明确。西方发达国家在其发展过程中，正是逐步通过专门的立法确认了公民权利的正当性和国家保障这种权利的义务性。中华人民共和国《宪法》也规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。但是，宪法是一个国家的根本大法，其所规定的一些原则，如果没有专门的立法就实施主体与实施程序等进行规范，就难以得到落实。由此，我们必须制定专门的社会救助法，在贯彻宪法原则的基础上给予公民基本权利具体而有效的保障。

第三，社会救助实践的成功经验需要上升为法律。改革开放以来，因应我国贫困形势的变化，我国社会救助制度发生了重大转变，目前的社会救助与改革开放以前的社会救济相比，在很多方面都有了很大的不同。特别是，我国城乡居民最低生活保障的实践，体现了很多创新之处，积累了一定的实践经验，代表了我国社会救助制度发展的基本方向。为了确认这些经验，使之具有长期的、稳定的、普遍的效力，就应当将其总结、提升为法律规定。

第四，社会救助工作中的一些问题需要通过立法来解决。在改革和创新的过程中，我国社会救助工作有了相当的发展，但是仍然存在着一些依靠现行政策规定难以很好解决的问题。比如说，救助对象确认程序与方法方面的不规范问题、救助项目和内容的不规范问题、救助资金保障的有效性问题、救助输送体制问题、救助人员的专业化问题、救助对象的申诉权利保障问题、各个救助管理机构、救助设施和救助项目之间的协调问题，等等。这些问题如果没有明确而统一的法律规定，是难以有效解决的，由此将成为完善我国社会救助的严重制约。

应当确立什么样的社会救助理念？

    在肯定社会救助立法之必要性的前提下，笔者认为，比罗列出具体法律条文更重要的是厘清社会救助的基本理念。如果不就其基本理念进行讨论并达成一定的共识，社会救助立法就很难呈现出其系统性、科学性和适用性。

在某种程度上，社会救助的基本理念实质上反映的是社会对贫困的态度，这种态度有两种极端的类型。

一种是把贫困归咎于个人的原因，是个人在社会竞争中的失败造成的。因此，贫困问题的存在是不可避免的，不应当通过过度的社会干预来解决贫困问题，而应着眼于个人的努力。政府只应针对贫困者提供最低限度的帮助，以保证其最低的生活需求，同时督促其返回社会竞争，走向自助。这种社会救助往往还带有惩罚的意味。在具体的救助制度设计上，则体现为对救助对象与救助内容的规定非常苛刻，强调救助对象必须在已有各种生活资源确实不能维持其最低生活需求的情况下才能申请救助，强调救助的最低水平以免形成福利依赖，强调救助的附加条件以惩罚接受救助者，并灌输社会的主流价值，使得社会救助成为传递社会道德与价值的重要工具。

另一种是把贫困归咎于社会原因，是社会环境与机制的不善造成了个人贫困。因此，应当致力于社会改革与制度建设以解决贫困问题，政府在此方面应当发挥重要作用，成为全体公民之福利的主要供给者，以矫正市场和社会机制的不足。在具体的制度设计上，则体现为强调公民的基本权利，淡化贫困的绝对内涵，着眼于建设面向全民的福利国家，维护全体国民的尊严。

基于前一种态度所实施的社会救助模式，通常又被称为选择性福利模式或剩余型福利模式，这一模式通常流行于自由市场经济时代或者社会救助的早期；基于后一种态度所实施的社会救助模式，通常也被称为普及性福利模式或制度型福利模式，这一模式通常流行于二战以后的一些西方国家和社会主义国家。

事实表明，以上两种对于贫困的极端态度以及基于此种态度所实施的社会救助都是有很多负面社会效果的。前者最大的问题是忽视现代社会公民的基本权利，加剧了社会排斥，并在事实上造就了贫困陷阱；后者最大的问题是忽视了公民应尽的责任，加剧了福利依赖，弱化了社会活力，影响了经济增长。

在反思的基础上，一些学者提出了发展型福利的主张。此种主张的背后实际上承认导致贫困既有社会原因，又有个人原因，应当同时致力于社会改革和个人的能力建设以解决贫困问题，加强社会发展与经济发展的联系，在促进全民共享发展成果的同时，保证社会和经济发展的活力。在具体的制度设计上，此种主张认为社会救助是公民的基本权利，但是公民也必须履行相应的责任，强调权利与责任的统一；社会救助的主体是多元的，但是政府仍然必须是最重要的主体，并在不同的社会救助主体之间进行协调；社会救助应当更加强调促进救助对象的自立，促进其通过就业参与经济竞争；社会救助不应是局部的、一次性的，而应该是整体性的、动态性的社会服务；社会救助的取向是促进社会融合而非社会排斥，是激励参与竞争而不是对退出竞争的惩罚；社会救助应当更加重视救助对象的主体性及其需求的差异性，重视救助对象的参与和潜能的开发；社会救助的策略不仅仅是对贫困者的收入补充，而且应当拓展到对低收入就业者的扶助以及帮助贫困者积累资产。

反观我国现行的社会救助，整体而言，应该还是属于剩余型模式。我们在社会救助立法中究竟是容忍这种模式的缺点并继续贯彻这种模式，还是结合社会救助理论以及我国社会经济的发展，采取更为适当的立场，这是必须引起高度重视的问题。

社会救助法的框架和应有内容

一般的社会救助立法都包括原则性陈述、一些具体规定和相关的罚则，由此构成法律的基本框架。笔者在此提出讨论的不是这种意义上的框架，而是指现阶段的社会救助立法应当包含哪些救助类型？我们目前实施的社会救助，包括了城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助、城市流浪乞讨人员救助、农村特困户救助以及其他社会救济等。如果从救助项目上看，还有医疗救助、教育救助、住房救助和司法救助等等。

现在的问题是，我们是否需要把现行所有的救助类型原封不动地都纳入到一个社会救助法中？我们先来看看台湾地区的经验。台湾地区社会救助立法的宗旨是“照顾低收入及救助遭受急难或灾害者，并协助其自立”，其社会救助类型分为生活扶助、医疗补助、急难救助及灾害救助。但是，台湾地区社会救助的实践表明，灾害救助的程序、主体与工作负荷，与一般的社会救助有很大不同，不是一般的救助机构和人员所能承担的。因此，已经有学者建议制定专门的灾害救助法规。

笔者同样认为：首先，灾害救助不同于一般社会救助，不应包含在目前的社会救助立法中；其次，目前社会救助立法的核心内容应是针对贫困人群、低收入者以及遭受急难者的基本生活救助。为此，凡是涉及公民基本生活救助的现行各种救助制度和项目都应当进行调整、合并、整合，将要出台的社会救助法切忌变成单纯的“最低生活保障法”或者现行一些救助制度的“汇编法”，社会救助立法应当在总结和规范现行社会救助的基础上，展现出未来中国整合的社会救助的基本框架；再次，医疗救助可以列入社会救助法中，但是需要预留补充和完善的空间。

就具体的立法内容而言，我们需要重点明确的应是以下一些方面：

第一是社会救助的定位，包括社会救助在整个社会保障制度中的位置、社会救助的宗旨和内容、社会救助实施的基本模式等等。

第二是社会救助对象的资格认定，包括认定的基本单位、基本生活需求的测定、扶养责任的界定、劳动能力的认定、收入的认定、财产的认定等等。

第三是社会救助给付的有关规定，包括给付的单位、标准、内容、方式、周期、时限、条件以及各种预防性给付或专项给付。

第四是社会救助行政的有关规定，包括中央与地方责任的划分、专门社会救助机关的设置、相关部门之间的协调、救助申请和办理的程序与方式、救助对象的管理、行政权限的界定、申诉制度的内容等等。

第五是社会救助的资金与人员保障，包括社会救助的资金来源、分担方式、拨付程序、管理规定以及社会救助从业人员的配备、资格认定、考核等等。

第六是有关的罚则，包括针对社会救助行政人员、社会性救助单位以及救助对象等有关违规行为的处分规定。

立法过程中应当注意的突出问题

    质而言之，社会救助立法实际上是一个社会救助制度改革与完善的过程，在此过程中必然会遇到各种观念与利益的冲突，关注并正确处理好这类冲突，是顺利推进社会救助立法所必须的。

首先一个问题是如何看待社会救助在整个社会保障体系中的位置？大体而言，现代社会保障体系包括了社会保险、社会福利和社会救助三个主要方面。有的人认为不应过分强调社会救助的重要性，社会救助受到过分强调是社会的“悲哀”。这些人认为：社会救助的对象越少，社会救助的分量越轻，说明社会越进步。从理想意义上说，这种观点似乎不无道理。然而，现实毕竟是现实，任何社会都存在贫困者或者濒临贫困的脆弱群体，正因如此，社会救助在当今世界各国仍然发挥着重要作用。就中国的特殊情况而言，发展面向全民的社会福利仍然是一个遥远的目标，侧重面向就业者的社会保险不仅其覆盖范围还非常有限，而且其有效保障水平也非常低下。因此，在当代中国，不仅社会救助有着很大的实际需求，而且发展社会救助可能也是整体上最经济、对贫困人群最有效的保障。

第二个问题是如何避免立法过程中部门利益的抵制和冲突？我们知道，现行的社会救助有着不同的政策依据，涉及多个行政部门，比如说民政部门、卫生部门、教育部门、司法部门、建设部门等，实际上也涉及到劳动部门。即使是在民政部门内部，与社会救助相关的业务单位也不止一个。因此，社会救助立法注定与多个部门相关，如果不能很好处理，很容易引发利益冲突，造成一些不良后果，比如说社会救助法难产，或者生出“怪胎”，或者制定出来之后难以得到有效的执行。为了防止立法过程中的利益冲突及其可能导致的不良后果，一方面应在立法过程中积极推动相关部门的参与和协商，另一方面更应由权威的综合部门或者超越有关部门的独立机构组织立法过程，从而最大程度地减少部门利益的负面影响。

第三个问题是如何协调社会救助法与已有的相关政策法规之间的关系？目前我国虽然还没有一部社会救助法，但是已经有了一些相关的救助政策或部门规章。与此同时，我国针对老年人、残疾人、妇女和儿童等脆弱群体保护的政策法规，也有或多或少地涉及与救助相关的内容。在社会救助立法过程中，如果不能妥善处理社会救助法与其他相关制度安排之间的关系，无疑就会导致制度的交叉、重叠甚至冲突。为此，一方面，在社会救助立法过程中应当认真清理相关的制度安排，与立法要求相符合的政策和部门规章可以吸纳为法律规定，而那些与立法要求相冲突的则应终止效力。一旦作为上位法的社会救助法出台，就应同时废止有关的下位法的规定。另一方面，应当明确社会救助法是社会救助事务的主法，其他法律中凡是涉及到与救助相关的内容，在执行时都应以适用社会救助法为主。

第四个问题是如何避免法律的形式主义，确保法律发挥作用？立法贵在使其发挥效力，促进我国社会救助工作的不断完善。如果法律只是纸面上的条文，不能在实际工作中发挥作用，那就失去了立法的意义。当然，确保法律发挥作用，在很大程度上是与执法相关的问题。不过，如果立法科学、合理，执法也就相对有保障。

为此，首先在立法过程中要做大量、细致的调查研究，要使法律条文切合实际情况，具有可行性，而不能仅仅将法律作为体现主观愿望的工具。比如说，一般人都认为直系血亲应当担负扶养责任，但事实上由于很多原因，目前一些扶养关系并不能发生。即使把它列为法律规定，恐怕也很难落实，最终还使得一些人得不到任何社会扶助。台湾地区的社会救助实践就表明了这一点，以致于有学者建议仅规定父母与子女之间的扶养责任。我们在社会救助立法中如何规定扶养责任，就是一个需要仔细考量的问题。其次，我们在立法中要对执法的主体作出明确的规定。按照台湾地区社会救助法的规定，社会救助事务在“中央”为“内政部”主管，在直辖市为直辖市政府，在县 (市) 则为县 (市) 政府。根据我们的实际情况，民政部无疑应确立为中央层次的社会救助主管单位，在基层县市似乎也应突出政府的责任，而不是政府民政部门的责任。再次，在立法中必须对执法所必须的人力、物力和财力投入作出明确规定，也就是要考虑执法成本。否则法律的落实就非常困难。最后，要同时制定与社会救助法相应的社会救助法实施细则。在社会救助法中难以具体规定的事项，应在实施细则中充分说明。

当然，社会救助立法实际上可以看作一个持续的过程。社会经济环境在不断变化，人们的价值观念在不断变化，社会救助的实践也在不断发展，我们很难期望制定出一部一劳永逸的社会救助法。社会救助法的具体规定总是要随着实践的不断发展而不断修订、丰富的。就台湾地区而言，1980年社会救助立法到现在，就已经历了若干次的修订。我们现在的关键是制定出比较合理的法律框架以及能够适应和推动现阶段社会救助工作的法律规定。这样我们就能够既保证法律的适用性，又能保证其开放性。

参考文献：

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孙健忠，2002，《台湾社会救助制度实施与建构之研究》，时英出版社。

孙健忠，1996，《台湾地区社会救助政策发展之研究》，时英出版社。

江亮演，1990，《社会救助的理论与实务》，桂冠图书股份有限公司。