三、区别性就业政策的有限效果及其长期的负面影响

上述区别性就业政策原本是为了促进下岗职工按照“再就业工程”的方向尽快就业，激励各单位使用下岗职工，而排斥外来人口的就业。但是，深入分析表明，此种政策所发挥的效果是十分有限的。

1、  政策效果有限的若干表现

首先是很多下岗职工自愿选择不就业。

前文已经提到，政府为促进下岗职工再就业，出台了大量优惠政策，并大力发展第三产业，发展社区服务，同时清退农民工，为下岗职工“腾位置”。在这种情况下，下岗职工再就业的机会应该是很多的。但是，如果说职工下岗自身多少表现为一个非自愿的过程，那么，当下岗职工面对新的就业机会时，却作出了自愿失业的选择[1]。一项调查显示，北京市有77.6%的家庭需要社区服务，而目前居民这类需求的满足率只有26.1%，并且大多数是外地人在提供服务。社区服务虽然就业潜力巨大，但本地人还是很少问津[2]。甚至，有关部门为下岗职工开辟集贸市场或在集贸市场中预留摊位，优惠下岗职工，但是，一些下岗职工转手将摊位出租给外地民工，自己从中收取价差了事。

其次，是许多单位依然我行我素，使用外来工，同时却假安置下岗职工之名，取下岗安置费和有关好处之实。

据报道，1998年，市劳动、民政等部门推出“下岗职工社区就业招标”，为安置下岗、失业人员达到从业人员60%以上并签定劳动合同的社区服务实体提供“免征三年减半征收二年”所得税，按安置人员数量一次性给予开办补助费等多项优惠政策，但应征者寥寥。许多从事社区服务的用工企业宁愿用外地工，也不愿用下岗职工。因为外地工成本低，投入的劳动时间长，而下岗职工“要求高，事儿多，不如外地人用起来顺手”[3]。

实际上，不只是社区服务企业愿意使用农民工，其他企业，包括一些事业单位，也都愿意用“年纪轻、工资低、好管理”的农民工，尽可能地拒绝使用下岗职工。笔者在调查中还听到一些下岗职工反映，一些企业招了几个下岗职工就大肆宣传，造成轰动效应，实际上是在做广告；一些企业则是为了捞取补助费等好处招用下岗职工，往往钱到手了，就想办法开除，或者拖延订立劳动合同。

再次，下岗职工实际再就业的主要方向仍然是国有集体企业，与再就业的政策导向并不一致。

以1998年北京市下岗职工分流安置情况为例。这一年，总共安置10.21万人。其中到国有单位的5.44万人，占53.28%；到集体经济单位的1.95万人，占19.1%；到股份制经济单位的0.26万人，占2.54%；到外商投资企业的0.2万人，占1.96%；到私营个体经济单位的0.55万人，占5.39%；到其他单位的1.81万人，占17.73%。这组数据表明，绝大部分分流安置的下岗职工仍然滞留在国有集体企业，而不是象政策鼓励或者市场诱导的那样，进入就业机会增长最快的部门，如股份制企业、外企和私营个体企业等。

其四，下岗职工再就业的主要手段依然具有明显的行政计划色彩，市场机制并未充分发挥作用。

仍以1998年下岗职工再就业的情况为例。说下岗职工再就业等于“再安置”是不过分的。在1998年安置的下岗职工中，本企业分流4.51万人，占44.17%；行业系统内分流0.97万人，占9.5%；企业劳务输出1.51万人，占14.79%；自谋职业0.67万人，占6.56%；调出0.29万人，占2.84%；其他从事有酬劳动人员2.05万人，占20.08%；转到社会的失业者0.21万人，占2.06%。这组数据表明，下岗职工有一半以上是在本企业或本行业内安置的。如果加上那些未与企业脱离劳动关系的劳务输出人员和其他从事有酬劳务人员，则有88.54的人并未离开原企业或原行业。换句话说，再就业仅使很少的一部分下岗职工通过市场机制进入社会的新生部门，政策大力提倡和鼓励的自谋职业成效甚微。

最后，外地来京务工经商人员并没有减少的迹象,而且大多数仍然是自组织来京的。

尽管政府三令五申，限制一些单位和行业使用外地民工，并且常常动员各部门联合清理、遣返外来农民工，但是，北京市的外来劳动力依然有增加的趋势。通常的情况是，外来民工采取“你进我退，你退我进”的战术，一旦清理运动开始，他们就主动撤出，但是，过不了多久，他们又返回原处，重操旧业。

与此同时，政府期望各单位按照计划经济的模式，从劳务输出基地招收员工，成效也不显著。一方面，用人单位的需求具有多样性和变化性，他们愿意直接从劳务市场上招聘员工，以增进效益；另一方面，外来人员进京也没有以政府的指挥棒为转移，愿意来的，不让他们来，他们也会想方设法来，亲戚朋友是他们进京的重要纽带，而不是政府官员。

2、  政策效果有限的原因分析

造成上述政策效果不明显的总体性原因是：区别性就业政策与当代中国社会结构转型和体制转轨的进程是相抵触的。一方面，城市化是中国社会结构转型的一个基本方向，它所具有的动力性是任何政策都难以消解的。随着中国经济增长中心的北移和北京地区社会经济的发展，北京将会对外来劳动力产生越来越大的吸引力；与此同时，随着中国加入世贸组织，农业比较收益的进一步降低，农业部门将会对劳动力产生更大的推力，使得更多的农业劳动力走出农业，走出农村，进入城市劳动力市场竞争就业。因此，区别性就业政策对于外来劳动力数量的简单限制是很难完全有效的。另一方面，市场化是体制转轨的基本方向。在发展市场经济的条件下，在市场法则起作用的领域，任何行政的干预都很难取得预期的成果。

此外，以下几个具体方面也是导致区别性政策效果不明显的重要原因。

    第一，下岗职工与外来劳动人口原来大体上是在两个分割开来的劳动市场上就业，相对于外来劳动人口而言，下岗职工曾经有着明显的优越感。由于下岗，他们与外来劳动人口走到了一起，对于下岗职工而言，这是一个无奈的下向流动过程。他们在主观上是不愿意接受这种事实的，反映在再就业的预期上，他们还是愿意回到原来单位就业，恢复往昔相对于农民工的优势。我们的调查显示，下岗职工的绝大多数来自国有企业（66.6%）和集体企业（27.6%）。同时，下岗职工再就业的优先选择也仍然是国有企业（73.9%）和集体企业（53.8%）。

    因此，政府的政策与下岗职工的主观愿望是有差距的，正是这种差距导致政策失灵。政府政策的潜在前提，实际上是假定下岗职工愿意从事外来劳动力所从事的工作，并且假定外来劳动力的存在占据了下岗职工的就业机会。事实上，上述数据在某种程度上表明，下岗职工是不愿意与外地劳动力在同一个层次上竞争就业的，这样显得“丢份”。这样看来，前文提到的下岗职工对于外来人口的排斥，更大程度上是一种心理上的发泄，下岗职工与外来劳动人口在事实上的就业竞争也有被夸大之嫌。

第二，下岗职工存有对旧体制的依赖。很多调查表明，下岗职工离开原单位的心情是非常复杂的。上述就业预期的数据也部分地反映了下岗职工对于原单位的偏爱和依赖。造成这种偏爱和依赖的原因既有心理情感方面的，也有现实利益方面的，还包括一些习惯方面的原因。许多下岗职工认为，自己长期以来把单位当成了家，甚至表示“生是国企的人，死是国企的鬼”，这种对于原单位的忠诚可以说是长期以来意识形态灌输的一个潜在后果。与此同时，长期以来的意识形态灌输还使许多人对私营个体经济产生了鄙视和排斥，这些都积淀为下岗职工走出原体制的心理成本。

另一方面，现实利益的纠缠也使下岗职工难以迅速脱离原体制。主要有两个方面的问题：一是原来低工资的补偿问题，二是社会保障的衔接问题，特别是后者。由于我国社会保障的社会化程度不高，覆盖面有限，大量非公企业的社会保障并不健全，因此，职工对于脱离原单位到非公经济领域就业，不仅有被剥夺感，而且缺乏安全感。对于多数人到中年的下岗职工而言，安全保障又显得特别重要。因此，在他们还能作出选择时，他们还是愿意回到原单位。

此外，在原有体制下，下岗职工所养成的单一专业素质和按部就班的工作习惯等，也不适应迅速发展的非公经济部门对于劳动力的需要，从而制约着下岗职工脱离原体制，进入新的就业领域。

第三，在市场经济条件下，利益追求成为一些用人单位的行为动力。正是这种对于利益的追求使得用人单位对于政策的执行存在着选择性。从计划到市场的转轨以及政府职能的转换和管理方式的变化，更增强了用人单位执行政策的选择性。在用什么人，不用什么人的问题上，各单位享有很大的自主权，并且总是受着追逐利益最大化的驱动。据北京市劳动局1996年调查，当时国有企业职工的年平均人工成本为14901元，而使用外地来京人员的年平均人工成本仅为7600元①。因此，当发现使用国企下岗职工的成本比使用外来工的成本要高时，各单位自然倾向于使用外来工，这自然形成对于外来劳动力的拉力。只有当使用下岗职工的收益足够大时，它们才会选择使用下岗职工。而目前的情况是，各单位安置下岗职工仍然多少具有做社会贡献的意思，这就不难想象它们不太积极了。

另一方面，北京市的一般居民家庭，特别是城乡结合部的一些家庭，由于实际的利益，已经与外来人口结成利益共同体，使得外来人口在北京有了“根据地”和“内线”，来去自如。根据1997年北京市的外来人口普查资料，在229.9万外来人口中，有91万人是租住房屋的。如果按照每人每年付出租金1200元计算，就有10.9亿元，这是一个不小的数字，令很多北京人受益。当然，这个数字还是明显有些保守的。

第四，外来人口，特别是外来农民工，对于在北京就业有着强烈的自我激励。对于广大年轻农民工而言，来到首都北京本身已是一次不平凡的人生阅历。相对于他们流出地的封闭和落后而言，北京不仅让他们开阔了眼界，也提供了许多机会。很多农民工来到城市，实际上是经历了一次社会地位的上向流动。而一旦有了在大都市生活工作的成功经历，就更加强化了其居留城市的动机。同时，越来越低的农业比较收益，也正在驱使着大批农村劳动力来到城市谋生。没有什么比追求起码的生存以及更好的生活更能够激励人的了。正是这种激励，使得外来民工可以在城市承担艰苦的工作，承受城市人的歧视和排斥，默默地，耐心地支撑着。

    3、区别性就业政策的长期负面影响

前述区别性就业政策不仅其直接效果并不明显，而且如果持续推行这种政策，将会导致一些不利于中国社会顺利转型的长期负面影响。

首先，将会造成一个非竞争性的二元劳动力市场，有碍就业公平。

二元劳动力市场理论指出，整个社会的劳动力市场可以进一步区分为第一劳动力市场和第二劳动力市场。进入第一劳动力市场，可以获得较高的工资和较好的劳动条件，而且工作岗位较有保障，职业前景较为美好；进入第二劳动力市场，只能获得较低的工资和较差的工作条件，并且工作具有不稳定性和暂时性，职业前景不确定。但是，谁进入第一劳动力市场，谁进入第二劳动力市场，应该是市场竞争的结果，或者是由符合社会经济发展规律的规则加以确定的，不能由人们随意划定，特别是不能通过一些行政手段强行干预。

前文已经提到，就北京市的外来劳动人口与下岗职工两个群体而言，他们的整体素质并没有明显的高下之分，甚至，从某些方面看，外来劳动人口的素质还要高一些，他们年轻、适应性强，容易接受市场经济规则。在这种情况下，政府的区别性就业政策实际上人为地将外来劳动人口划入第二劳动力市场，而限制其在第一劳动力市场中的发展，这种非竞争性的市场划分显然是不公平的，不利于激发人们的劳动积极性，也违背劳动力市场的发展规律。

其次，区别性就业政策阻碍外来人口中精英分子的上向流动，有可能造成市民与外来人口的疏离、对立，不利于社会稳定。

北京市外来人口的主体是来自各省农村的农民。相对于流出地人口的总体素质而言，他们无疑是素质较高的一个群体，是农村中的精英分子：受过中等教育、年纪轻、接受和适应能力强、有干劲。流入城市就业对于他们而言，是除升学、参军之外的最重要的上向流动渠道。如果因为户籍的原因，这条渠道被堵塞，他们在城市的前途被人为地规定了。那么，实际上是将农村中的一批优秀分子拒斥在社会发展进程之外，限制了其获得成功的机会，从而也就打击了他们对于社会秩序的认同。很明显，这是不利于社会稳定的。

再次，增强下岗职工的依赖感，延缓体制转换的进程。

区别性就业政策使得下岗职工或者获得许多实际的好处，或者增加了获得未来利益的期望，增强了其对政府的信任和依赖，而同时削弱了其进入市场，竞争就业的动机。前文的有关数据表明，北京市的大部分下岗职工在下岗期间享受着很多利益，并且，主动就业、获取劳动收入的人较少，而恰恰又是这一部分人，更倾向于限制外来人口就业。如果限制外来人口就业只是满足了这些人的愿望，显然是保护了落后，与市场化改革的初衷是相悖的。长期如此，必将延缓体制转换的进程。

最后，延缓城市化的结构转型过程，强化城乡分割。

    限制外来人口就业，保护本地人的利益，特别是就业利益，在很大程度上仍然是沿袭计划经济下的老思路：把农民限制在农村，使农民被排斥在城市化和现代化进程之外。这样的结果只能是：先进的更先进，落后的更落后；好的更好，差的更差。换句话说，城乡分割更为厉害，城乡差距进一步扩大，这不仅与我国现代化的目标是相违背的，也不利于现代化过程中的社会稳定。

四、基本结论

    综上所述，在统一劳动力市场逐步形成的条件下，政府针对下岗职工和外来劳动人口采取区别性就业政策，不仅在理念上是不合理的，在实际上，其正面效果也是有限的，并且负面影响深远。因此，在统一劳动力市场中促进公平就业应当成为政策制定的基本目标。

在一个开放社会中，在统一劳动力市场逐步形成的条件下，政府采取行政手段保护一部分人的就业权利，无助于效率的提高。一方面，城市下岗职工由于受到较多的保护而强化了依赖意识，弱化了竞争就业意识；另一方面，保护性政策实际上抬高了劳动力价格，这不仅使一个劳动力过剩国家丧失其优势，变有利条件为不利条件，而且也不符合市场经济条件下解决就业问题的一般规律。进一步说，政府针对不同人群采取保护/限制的区别性政策，是违背市场经济规律的，是市场化导向改革的一种倒退。

即便是从社会稳定的角度考虑，目前解决城市失业问题具有一定的重要意义，但是，如果就失业谈失业，陷入就事论事的境地，狭隘地考虑城市居民的利益，则不仅无助于促进就业，而且将延缓甚至阻滞整个社会转型进程。实际上，促进就业必须优先考虑促进整个社会结构的转型和体制转轨，或者说应当稳住阵脚，在坚持推进社会结构转型和体制转轨中促进就业。不能因为事先没有预料到而目前又在某种程度上有所夸大的就业危机而变得惊慌失措，动摇了整体性的改革进程。

为了促进就业，还必须进一步深化改革，推进城乡劳动力市场的统一进程，完善相关配套设施，加强制度建设，促进统一劳动力市场正常发挥功能。这当中，逐步淡化乃至最终消除针对城乡劳动力的区别性就业政策尤为必要。也就是说，作为公共政策制定者的政府应该维护自身的公平形象，正确定位自己在市场经济条件下的功能，扮演好公正裁判的角色，而不偏袒竞争的任何一方。

促进就业，缓解统一劳动力市场上的就业竞争，最终只能靠促进经济发展，特别是促进城乡经济的协调发展。发展中国家的发展经历表明，其发展具有明显的二元性特征。在中国，这种二元性又为原计划经济体制所强化，导致城乡分割，城乡差距过大，农村城市化滞后，农业比较收益持续偏低。在这种宏观经济条件下，政府保护市民性的就业政策，只会起到强化和进一步扩大城乡差距的作用，而这又必将刺激农村劳动力流入城市，进一步加剧统一劳动力市场上的竞争。所以，促进就业必须有整体考虑，有长远眼光。