内容提要：本文以北京市为例，深入分析针对下岗职工的“保护——激励性”就业政策与针对外来劳动人口的“限制——歧视性”就业政策的具体内涵与实际效果，认为这种区别性就业政策与当代中国社会结构转型和体制转轨的进程是相抵触的，并且与正在起作用的市场机制相悖，因而其正面效果十分有限，而长期负面效果却非常值得注意。作者指出，在统一劳动力市场逐步形成过程中，促进公平就业应当成为政策制定的基本目标，必须在考虑促进整个社会结构转型和体制转轨的前提下考虑促进就业。

关键词：外来劳动人口、下岗职工、就业政策

    近几年，随着国有企业改革的深化，大批冗员被以“下岗职工”的身份释放出来。国家启动的“再就业工程”也已明确了其市场促进就业的导向。这样，各地下岗职工就在一个统一的劳动力市场①上与外来劳动人口相遇，竞争就业。许多城市为了保证本市下岗职工的就业机会，采取了限制外地劳动力就业的政策。本文以北京市为例，在有关调查资料的基础上，对于这种政策的由来、内容及其实际后果进行深入分析。

一、统一劳动力市场上的两个重要群体：外来劳动人口与下岗职工

外来劳动人口与下岗职工共同出现在一个统一的劳动力市场上，实际上标志着中国社会转型的两个过程的交汇，即结构转型过程与体制转轨过程的交汇。外来劳动人口大部分来自农村，反映着中国社会结构转型的一个重要部分——城市化过程；下岗职工的出现则是中国从计划经济体制向市场经济体制加速转轨的反映。

1、北京劳动力市场上的外来劳动人口

70年代末以来，由于农村体制改革和经济发展所产生的推力，以及北京市经济发展和产业结构调整所产生的拉力，逐步导致了北京市外来劳动人口的增加。据1988年8月底的统计，仅外地来北京务工、经商和从事各项服务的就有73.8万人②。此后，尽管经历了1989、1995年的大清退，外来人口的规模并没有下降，相反，却持续攀升。据1997年的普查数据，外来人口总量已经达到229.9万人。这次调查的相关数据还表明，外来人口中的相当一部分是年轻的、有一定文化素质的、稳定的就业人口，并且几乎没有社会保障。

    2、北京市的下岗职工

北京市大规模的下岗职工出现于90年代中期。我们的调查③表明，84.9%的下岗职工是在1995年以后下岗的。其中，在调查当年下岗的占33.4%。

根据《中国劳动统计年鉴》（1999）提供的数据，1998年末，北京市实有下岗职工6.75万人，其中，男性占47.8%，女性占52.2%；年龄在35岁以下的占22.8%，在35-46岁之间的占63.6%，在46岁以上的占13.6%；文化程度在大专及以上的占3.5%，为中专、高中及相应学历的占46.5%，在初中及以下的占50%。大体上，下岗职工是一个年龄较大、文化素质不高、具有落后单一技能并享受一定社会保障的未就业群体。

3、外来劳动人口与下岗职工的就业竞争

在很长一段时间里，北京市外来人口的增加虽然引起了各种争议，但是就业竞争并没有成为一个重要话题。通常，在谈到外来人口流入北京所引发的社会问题时，人们不外乎强调以下几个方面：加大了基础设施的压力、加大了财政补贴和市场供应的难度、恶化了社会治安、加大了城市管理的难度、给计划生育和卫生防疫工作带来压力。普通市民与外来民工之间的矛盾与冲突，也多发生在人际交往和日常生活层面[1]。在更多的时候，外来人口给普通北京市民提供了一个参照群体，使他们感受到优越感。在单位里，他们可以任意支使农民工；在家庭里，他们作为主人享受着外地民工付出的劳务与贡献的租金；在日常生活中，他们还可以向民工投去高傲的一瞥。

外来人口被看成是北京市民就业竞争的对象，这只是近几年的事情。根据笔者所掌握的资料，在侯玉兰、侯小维主编的《1996~1997年北京社会形势分析与预测》一书中，当谈到外来人口所带来的主要问题时，开始明确将“增大了城市就业压力”作为一个重要方面[2]。这个时间，恰恰也是下岗问题公开化和政府启动“再就业过程”的时间。而下岗问题公开化实际上反映了北京市劳动就业制度改革的深化。因此，北京市就业竞争局面的出现是与统一劳动力市场的逐步形成相伴随的。

统一劳动力市场上正在出现的就业竞争使得一些失业下岗人员把自己求职困难归因于外来人口。在我们的调查中，有72.5%的人认为“岗位少，求职者多，劳动力过剩”是求职困难的第一位原因，而“外来人口占据了本地人的饭碗”就是接下来的第二位原因。同时，有高达72.1%的人表示“完全同意”或“基本同意”“为了解决失业下岗问题，应该限制外来人口就业”这一观点。

二、政府针对下岗职工与外来劳动人口的区别性就业政策

1、  针对下岗职工的“保护——激励性”就业政策

    第一，建立就业托底机制。北京市规定：凡家庭月人均收入低于300元或本人家庭成员因患病、肢体残疾未达到残疾标准，且就业愿望迫切，愿意从事本人力所能及工作的男40岁以上、女35岁以上的下岗职工，将由社区公益性就业组织安置就业[3]。

第二，保障下岗职工的各项权利，包括（1）签定劳动合同的权利；（2）获得最低生活费的权利；（3）享受原单位医疗、失业、养老等社会保险的权利；（4）享受就业服务机构提供的职业咨询、职业指导、职业介绍及职业技能培训机构的转岗转业培训等就业服务；（5）免费参加市、区（县）劳动部门职业介绍服务中心举办的招聘洽谈会。

第三，制定优惠政策，促进下岗职工再就业。例如，下岗职工自谋职业可以享受一定的自谋职业补助费；下岗职工进入集贸市场自谋职业，工商管理部门优先为其办理营业执照，并酌情减收两年工商管理费，集贸市场主办单位还要优先安排摊位，并在两年内给予适当降低设施租赁费；下岗职工自愿到郊区农村承包土地开展种植、养殖及其他农副产品生产加工，可免征或减半征收各项费用。 

第四，鼓励用人单位招收下岗职工。例如，凡被劳动行政部门认定的新办劳动就业服务企业，当年安置下岗职工超过企业从业人员总数60%的，经税务主管机关审查批准，可免征所得税3年。免税期满后，当年新安置下岗职工占企业从业人员总数30%以上的，仍可减半征收所得税2年。对于本市集贸市场开辟用于安置下岗职工的综合性的职工自立集贸市场，主办单位可按每人3000元标准获得一次性补助。对于新建劳务派遣组织招收下岗职工达30人以上，并与其签定2年以上劳动合同且试用期满的，可享受本市劳动社会保障部门及同级财政部门5~20万元的一次性补助①。

第五，清退外地民工，给下岗职工“腾位置”。根据《1998年北京市劳动和社会保障事业发展公报》，北京市当年清退外地务工人员14368人，腾出岗位安置本市下岗、失业人员8206人。

第六，呼吁全社会重视职工下岗问题，促进下岗职工再就业。

2、针对外来劳动人口的“限制——歧视性”就业政策

与针对下岗职工的“保护——激励性”就业政策相比，政府对于外来人口在北京的就业采取的明显是“限制——歧视性”政策。实际上，如上所述，在促进下岗职工再就业的各种措施中，限制外来人口就业就是重要的一条。

大体上，我们可以将针对外来人口的“限制——歧视性”政策概括为以下几点：

    第一，对外来人口实行总量控制，优先保证北京市失业下岗人员的就业。《北京市外地来京务工经商人员管理条例》（1995）和《北京市外地来京人员务工管理规定》（1995）等都有详细规定。 

第二，限制外地人就业的行业和工种。1995年以来，北京市劳动部门将外地人从事的行业和工种分为允许使用、限制使用和调剂使用三种类型。其中，限制使用外地人的行业和工种不断扩大。在《2000年本市允许和限制使用外地人员的行业、工种范围》中，限制行业由34个增加到103个。同时强调，对于调剂使用外地人员的行业、职业，须按有关规定，按比例招用下岗职工和本市失业人员，招用本市人员的比例不得低于使用人数的30％。凡从事技术性工种岗位的外地务工人员和家庭服务员，均需经过相应的专业（工种）的职业技能培训，取得《北京市就业转业训练结业证书》后，方可上岗。实际上，允许使用外地人员的工种越来越具有初级、简单、劳动强度大、危险程度高等特征。 

    第三，限制用人单位使用外地工。《关于用人单位招用外地务工人员有关问题的通知》（京劳就发【１９９６】７４号）指出，为保障“再就业工程”的顺利实施，用人单位招用外地人员应严格坚持“先城镇、后农村，先本市、后外地”的原则。下岗待工人员较为集中的系统，要严格控制外地务工人员的使用数量。在发布《1997年本市允许和限制使用外地人员的行业、工种范围》的通告中进一步明确“凡用人单位下岗职工达到职工总数10%或曾经得到促进就业经费支持的，原则上不允许使用外地来京务工人员”。同时，有关官员还在积极推动〈〈征收用人单位使用外来人员管理费办法〉〉出台②。

    第四，从多个方面，以加强管理的名义，增加外地人来京就业的成本。就在1995年一年，北京市集中制定了针对外来人口的11项法规和规章，推进外来人口管理的制度化。按照这些规定，外来人口的居住、生活和就业受到全方位的监控，在京就业的成本大大增加。一个外地人在北京合法就业，至少需要身份证、暂住证、就业证、营业执照、婚育证、家庭服务员证等有效证件。办理这些证件需要支付现实成本，不办理则要支付较大的机会成本。重要的是，即使办齐了各种证件，也还是面临着被以各种借口清退的威胁。

    第五，经常性地采用运动式手段清退外来人口。北京是首都，是政治中心，所以，保证首都的稳定和保障重大活动的安全实际上就成了随意清退外地人员的合理借口。每遇重大政治活动，在北京的街头总能见到执法人员粗暴驱赶民工的场景。尽管这种清理不是很有效，但是它明显反映了对外地人的不尊重和歧视。在这种清理中，外地人也不得不付出成本，比如贿赂执法人员的成本。

    第六，试图用计划的方式利用外来劳动力。北京市总想使外地人按照自己设想的方式进京。在制定北京市1998年“再就业工程”实施计划时，有关部门就考虑建立外来劳动力进京准入制度，充分发挥劳务基地在流动中的主渠道作用，实现本市使用外来劳动力的80%从劳务基地输入[4]。1999年，北京市更规定，今后用人单位新招用外地务工人员须通过外埠劳务基地招用，不得招用零散人员。自行到外埠招用务工人员须经过市劳动局批准。