二、研究民间组织扶贫活动的意义

笔者所主持的课题主要研究在中国境内活动的各类非政府组织的扶贫活动过程。这种研究的背景与意义大致包括以下几个方面：

首先，在中国反贫困工作中，许多民间组织作出了重要贡献。

改革开放以来，我国反贫困工作取得了重要成绩，农村没有解决温饱问题的贫困人口从1978年到2000年由2.5亿人减少到3000万人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7％下降到3％左右①，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。

毫无疑问，在我国反贫困工作中，政府的作用是主导性的，特别是1993年开始实施的“八七扶贫攻坚计划”，对于推动我国扶贫工作发挥了巨大作用。

但是，各类民间组织以不同方式在扶贫工作中发挥的作用也不容忽视。例如，成立于1985年的中国国际经济技术交流中心国际民间组织处（后于1992年重组为中国国际民间组织合作促进会），专门负责利用国外民间组织的资金开展扶贫工作，截止1999年底，已同120多家国外民间组织和国际多边、双边机构建立了合作关系，其中，有56家组织和机构提供了2.4亿人民币的资金，用于扶贫开发和救灾援助，为20个省（直辖市、自治区）的74个县安排了251个项目，这些项目的实施有力地促进了贫困地区的经济发展和社会进步，带动了很多农户脱贫致富。

其他许多民间组织，例如中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国光彩事业促进会、中国青年志愿者协会、中国人口福利基金会等等，也都开展了多种多样的扶贫活动，象“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等等。其中，以资助贫困失学儿童入学为目的的“希望工程”，自1989年以来累计接受海内外捐款近19亿元，资助建设希望小学8355所，资助失学儿童近230万名，对于改善贫困地区的教育条件，提高贫困人口素质发挥了重要的积极作用；成立于1989年的中国扶贫基金会，已累计为贫困地区、贫困家庭提供资金和物资6亿多元人民币，实施扶贫项目200多个，有50多万贫困人口直接受益，并逐步走上自力更生、脱贫致富的道路。

此外，一些国际非政府组织，例如国际小母牛项目组织、福特基金会、世界宣明会、香港乐施会等，也都在中国注入资金，成功地开展了一些扶贫开发项目，并取得了很好的成效。

事实上，民间组织对于扶贫工作所做的贡献并不局限于投入钱和物，他们还在影响舆论、传播知识和进行制度创新等方面也作出了有益探索，对于政府扶贫工作起到了积极的补充甚至示范作用。

其次，随着中国贫困形势的变化，民间组织的扶贫活动具有越来越重要的意义。

目前，中国贫困形势的变化主要表现为三个方面，一是农村贫困人口缩减，二是城市贫困问题凸现，三是社会可以动员起来用于扶贫的资源增加。

一般而言，当一个社会中存在大规模的贫困人口时，扶贫的主要手段是实施经济开发，靠经济增长来带动脱贫，承担这种整体性、全局性扶贫工作的合适主体是市场与政府，这时以市场和政府为主体的扶贫是很有效率的；而当一个社会的贫困人口规模很小时，以政府为主体进行扶贫的效率就不是很高，市场机制在反贫困方面也开始失灵。所以，当社会经济发展到一定程度，社会资源迅速增加的时候，公益性民间组织在扶贫领域就日趋活跃。

尽管目前中国还不是民间组织在扶贫领域唱主角的最好时机，但是，由于民间组织自身的灵活性、专业性、持续性、公益性以及民主性，它在未来的中国扶贫工作中将会发挥越来越重要的作用。

再次，政府作为扶贫主体有其一些固有的局限。

尽管在过去的20多年中，以政府为主体的扶贫工作取得了巨大成就，但是，政府扶贫自身的一些局限性也越来越明显。这种局限性主要表现在以下几个方面：（1）政府行为的持续性难以保证。尽管政府机构是常设的，但是政府官员是流动的，在目前情况下，官员的流动对于政府行为的持续性影响较大。与此同时，政府总是要考虑它的多个目标，并根据社会形势的变化不断调整其目标，从而也影响到政府行为的持续性；（2）政府扶贫很难细致化。政府从事扶贫工作的人员是很有限的，有限的人力很难保证将扶贫工作做到实处，这样容易对扶贫工作的实际效果造成负面影响；（3）政府机构的层级性特征不仅很容易导致官僚主义，而且妨碍信息的流转，容易导致扶贫工作中的信息失真。政府出台的扶贫计划往往同穷人的愿望和需要有较大偏差；（4）在各种腐败的冲击下，政府机构的效率值得怀疑，很难保证其所掌握的资源能够真正有效地用于扶贫工作；（5）政府扶贫由于具有全局性和政策性，所以其试错的成本太高，从而会抑制其扶贫的各种创新活动，不利于创造更加适用的扶贫模式。

以上政府扶贫自身所具有的各种局限，在某种意义上说，很难通过政府改革来纠正。而由于民间组织自身的各种性质，他们正好在很大程度上可以弥补政府的不足。