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  李珍 黄万丁 城镇职工基本养老保险个人账户向何处去  
  作者:李珍 黄万丁    发布时间:2016-11-15   信息来源:社会学视野网  
 

城镇职工基本养老保险个人账户向何处去

李珍 黄万丁

原文载于:《国家行政学院学报》2016年第5期。

[摘 要]城镇职工基本养老保险中的个人账户虽然是效率理念的产物,但已经被过去20年的实践证明是个无效的制度。如果继续将个人账户放在基本养老保险制度的框架内,无论做实还是实行名义账户都不解决问题。本文认为,关于个人账户问题的思考必须以明确个人账户不是保险,更不是社会保险为理论前提,彻底的改革必须将个人账户从基本养老保险中分离出来建成自愿性的个人养老储蓄制度,如此“共有私有”产权明晰,“政府、社会和个人”责权分明,同时可在供给侧改革背景下带动以全民为保护对象的多支柱老年收入保障体系优化发展。

[关键词]城镇职工基本养老保险;个人账户;统账分离

[基金项目]国家社会科学基金重点项目“建立公平可持续的老年收入保障体系研究”(15AJL012)阶段性成果;中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费支持;中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划成果

[作者简介]李珍,中国人民大学社会保障研究所教授,博士生导师,所长;黄万丁,中国人民大学社会保障研究所博士研究生。

 

一、问题的提出

中国的城镇职工基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。它在所有制上是一个共有和私有混合的制度;在财务机制上是一个现收现付和基金积累混合的制度;在责权关系上是一个受益确定和缴费确定混合的制度。参保人员离退休后,基础养老金取决于既定的计发公式,个人账户养老金取决于本利和的多寡和设定的计发月数。经过30年的探索、建立与发展,而今该制度是企业部门最重要的老年收入保障制度,并且是城乡居民和机关事业单位雇员基本养老保险制度的蓝本和参照系。

1995年以来,城镇职工基本养老保险的个人账户一路坎坷却仍是问题丛生。制度建立之初,个人账户即因无共济性和存在诸多风险,招致了一些批评,近年来,因责权不清、空账运行、收益低下等问题,个人账户给政府带来的社会舆论压力越来越大。2013年,党的十八届三中全会一改坚持多年的“做实个人账户”的提法,提出要“完善个人账户制度”,其意已超出“账务空实”的局限而上升到了需要讨论制度定位的高度和全局上。为实现“建立更加公平更可持续的社会保障制度”的目标,我们认为完善个人账户的改革应以优化全民老年收入保障体系而非仅仅是职工基本养老保险制度为落脚点。本文从制度的历史演变和现实困境出发,在评析主流关于完善个人账户观点的基础上,回溯基础理论,提出统账分离的观点以促进个人自愿性养老储蓄制度的发展。

二、制度演变及其现实困境梳理

企业职工的养老金制度在计划经济时期是“企业-国家保险”。随着经济体制改革的不断推进,制度在20世纪80年代末逐步过渡为“社会养老保险”,并于1993年党的十四届三中全会正式提出“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式,财务机制上实行现收现付和基金积累相结合。个人账户产生的时代背景,国内而言,“效率优先、兼顾公平”在20世纪八九十年代是我国分配及再分配领域的主流价值观,国际而言,肇始于20世纪70年代中后期的私有化浪潮对我国多领域的改革产生了深远影响。自上而下的改革希望通过建立“多缴多得”的个人账户,强化个人责任意识、提高制度的激励性,同时为抵御人口老龄化的压力进行养老储备。

1995年,国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[19956号),明确按照“统账结合”模式进行改革试点。基于6号文推荐的两个不同的实施办法,虽然个人缴费比例大多为3%,但各省市确定的个人账户规模却有悬殊,其中三分之二以上的省市地区选择了比例为10%及以上的大账户模式。1997年,国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[199726号),从缴费比例、个人账户规模、养老金计发办法三个方面统一了制度,至此,“统账结合”的制度模式正式确立。2005年,为扩大制度覆盖面并解决“统账结合”模式在实践中出现的一系列问题,国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[200538号),该文对计发办法进行了重大调整,且在26号文的基础上进一步缩小个人账户规模并规定全部由个人缴费形成。自此,“统账结合”模式的基本参数稳定至今(表1)。

个人账户相关参数变迁(1995-2005)(略)

和制度模式渐趋稳定相伴,近年来,个人账户招致批评亦越来越多,如表2所示,这些批判主要聚焦于两个问题:首先,个人账户空账规模越来越大。2007年年底,个人账户空账规模还只有1.0957万亿元,但到了2014年年底,空账规模已经达到了3.5973万亿,年均增长速度达18.55%;其次,个人账户计息率极低。空账运行的个人账户基本是参考一年期存款利率计算利息的,而多年来,该利率的平均水平尚不足3%。在此两个现象背后,个人账户的现实困境至少可归纳为三个方面:第一,从微观来讲,经济性严重不足。长期储蓄资产被计以低息,不仅使个人资产的保值增值权利受损,更是极大地拉低了养老金替代率的水平。第二,从宏观来讲,社会福利损失严重。由于基金计息率远低于实际工资增长率和人口增长率之和,强制性个人账户的社会福利效应是“有人受损,但无人获益”。第三,从责权关系来讲,政府、社会和个人责权不清。一方面,本应由政府承担的转制成本通过挪用个人账户、保持高费率等转嫁给了参保人;另一方面,个人账户有余时权益归个人,个人账户不足时责任归社会统筹;再一方面,政府“确保”使得其责任边界在福利民粹的推动下不断扩大,同时,搭便车等个人行为大量滋生。

个人账户相关参数情况表(略)

三、理论争鸣及相关实践路径评介

虽然现实困境近十几年才渐趋严重,但基于理论的学术争鸣从20世纪80年代就开始出现了。至今的近30年时间,关于个人账户的讨论大致可分为两个阶段:20世纪80年代末到2002年,要与不要以及规模大小的讨论;2003年以来,财务空实以及规模大小的讨论。

早期的争论主要围绕是否需要以及引入后规模如何的问题展开。根据宋晓梧先生的回忆,制度设计之初,“体改委受世界银行的影响主张应该搞个人账户,劳动部则受国际劳工组织和国际社会保障协会影响,反对个人账户。双方僵持不下,最后中央决定在社会统筹的基础上引入个人账户”。[1]正是由于不同部门及相关学者意见分歧太大,19956号文给出了两个不同的实施办法,“办法一由体改委提出,主旨是大个人账户、小社会统筹,办法二由劳动部门提出,设计原则是大社会统筹、小个人账户”。[2]虽然当时选择大账户模式的省份更多,但基于以下两个背景,1995年之后的十余年时间个人账户规模不断缩小:现实原因是个人账户难以做实,时代背景是自2002年之后公平的理念逐渐在再分配领域占据主导。

随着做实的失败和空账规模越来越大,近年来关于个人账户何去何从的争鸣主要围绕“空账还是实账”展开。虽然郑秉文教授在21世纪初即认为“名义账户制是我国养老保障制度的一个理性选择”,[3]并为此进行了大量的国际经验介绍,但在2013年之前,只有少数学者支持名义账户制。[4]与之对应,主张做实个人账户的观点几乎主导着社会舆论。[5][6][7][8][9]及至十八届三中全会改提“完善个人账户制度”,郑秉文教授又开始大力宣传名义账户制,[10]此主张一方面得到了部分支持,[11][12]但同时仍招致了大量反对。[13][14][15][16]总结这些研究,我们发现:(1)同样是支持做实个人账户,大部分的观点其实是在批评“空账”,只有少数学者如郑功成、王延中是以捍卫体现互助共济精神的现收现付制为基础进而主张“做小做实”个人账户;(2)同样是支持名义账户制,郑秉文更多的是基于制度机理,其他人更多的却是基于难以做实的现实困难;(3)同样是反对名义账户制,申曙光、鲍淡如是基于实行名义账户制仅仅是将债务向后移动,杨俊更多的却是基于名义的大账户或全账户会有损社会养老保险的互助共济;(4)支持名义账户制的郑秉文,其观点的具体内涵亦从早期“做空个人账户”向近年的“做大做空个人账户,甚至是全账户”转变。

虽然在政策层面“做空还是做实”仍是当前欲回答的首要问题,但我们认为如果不改变制度结构,无论做空还是做实都是有问题的。

(一)做实个人账户的艰难实践

为解决空账问题,2001年,辽宁开始做小做实个人账户并完善基金投资运营的试点工作,此后,经三次扩面,做实试点的省份最终变成13个。做实个人账户虽然符合制度设计的初衷,但步履维艰之下做实的比例一再下降,2001年确定的是8%,此后到2004年下降为5%,到2006年及之后再下降为3%。到2013年年底,13个省份做实的总金额占其总记账金额的比例已经只有21.22%2009年,采用“补缺口”模式的辽宁省又开始了统筹基金向个人账户基金的借款,至此,做实个人账户在实践上宣告失败。2010年,当年颁布的《社会保险法》更是回避个人账户做实问题,至此,做实个人账户在政策上开始动摇。

而今回顾做实试点的艰难实践,可以说其失败是难以避免的。第一,做实个人账户必须以清偿转制成本为前提。个人账户资金不被挪用首先有赖于社会统筹部门能实现收支平衡,这就必须以厘清、补偿转制成本为前提。但现实是,不说有无能力偿还,甚至连转制成本的规模都越来越糊涂;第二,做实个人账户需要一个与之匹配的基金管理和决策制度。当前管理上高度分散、投资策略上严重保守的体制机制并不能保证做实的个人账户资金“安全且能实现保值增值”;第三,实账运行的个人账户制度作为强制性的私人养老金在中国缺乏现实基础,要保证个人账户的投资收益率大于或等于“生物回报率”实在太难。

(二)实行名义账户制的现实困境

名义账户制即缴费确定型的现收现付制。在本质上,现行制度就是一种“准名义账户制”或者说“名义账户制的变形”。我们认为如果将这种准名义账户制改为名义账户制,其实质并无突破,但其带来的问题却有很多:

第一,实行名义账户制会破坏制度的预算约束。在做实的政策环境下,个人账户资金多少还有一些外部保护,政府由于无法回避给付压力也会尽力偿还历史成本、完善现实的制度漏洞。即使扣除财政补贴,目前现收现付部分的年度收支缺口仍小于个人账户的年度收入额,如果实行对积累没有要求的名义账户制,个人账户将会面临更加严重的侵蚀。届时,在正常的补缺口之外,本应由政府承担的历史成本、本应由所有责任人共担且势必会继续恶化的现实漏洞都将压向个人账户;第二,实行名义账户制将面临计息高低两难。虽然低计息率会损害账户持有人的利益且会导致退休后养老金严重不足,但如果计息率过高则会给下一代留下巨大负担。近年来,有学者在力推名义的大账户和全账户时提出按生物回报率计息。即使只是基于逻辑推断,我们亦知道按生物回报率来计息给未来世代带来的利息和支付压力都将是天文数字。虽然高计息率于当代人有利,但借的钱总归要还,有关公共政策的研究必须要认识到这一点。

(三)“名义全账户”等其他意见的困境

近年来,完善个人账户的讨论或主张还包括“延长计发月数”、“个人账户余额不再继承”、“名义全账户”等。此三者中,延长月除数固然对“可持续”有利,但会拉低月均养老金水平,“保基本”的目标会进一步受损;同样,个人账户余额用于再分配,不仅其私人产品的属性被改变,《社会保险法》的既有规定也被突破,强行实施只会加重现有制度的参保负激励。“名义全账户”是近年最具争议性的改革意见。主张者认为,名义全账户的好处是:不用承担转制成本,同时增强参保人的缴费激励。针对此观点,我们认为:如果个人账户的“空实”是术的问题,那么个人账户的“大小”就属于道的问题,“大小”的选择事关“互助共济”还是“各活各好”的价值观选择,必须予以慎重考虑:

第一,在意识形态上,“名义全账户”与社会主义市场经济这一基本体制不符。市场经济在分配上是盲目的,保有更多的再分配因素是社会主义市场经济的应有之义。基本养老保险是中国社会保障制度最重要的可实现再分配目标的项目之一,在收入及财富分配形势渐趋恶化的当下,将其私有化,是对再分配领域“社会主义”成分的极大削弱;第二,在技术上,“名义全账户”无法实现“成果共享”,也无法实现“风险共担”。社会统筹是现收现付制度,在经济繁荣时,可以通过调整计发办法让退休一代共享经济发展的成果,在人口老化、经济下行时,也可以调整计发办法让两代人共担养老能力不足的风险。但在完全个人账户的情况下,利息记入个人账户则意味着支付变成硬约束,即使经济下滑严重,制度支出也不能打折扣;第三,实施“名义全账户”会带来较严重的政治和经济后果。近年来,我国养老保险制度的公信力持续下降,若再改行“名义全账户”,制度转型的政治成本不可估量。此外,第一次转型的转制成本尚未厘清,若再转一次,转制的经济成本将更是一笔糊涂账;第四,若实施“名义全账户”,上文分析的现行8%费率下个人账户计息率高低两难的问题会被放大到极致。

四、个人账户问题基础理论辨析

(一)个人账户不是保险,更不是社会保险

保险是一种风险分摊机制,社会保险由“社会”和“保险”两个概念构成,以强制性为基础,是强调社会性的风险分摊机制。从产品属性上讲,养老保险和社会养老保险都是共有产品,产权归所有参保人共有,都强调互助共济,只不过商业养老保险纯粹以长寿风险为基础,只强调精算公平,社会养老保险则以长寿风险和老年贫困风险为基础,在强调宏观精算平衡的同时更注重社会公平。

基本养老保险中的社会统筹是典型的社会养老保险,它通过工作一代向退休一代转移支付来平滑收入与消费,在此过程中分散长寿风险和老年贫困风险。而个人账户则是强制性私人储蓄,它平滑个人的终生收入与消费但不具备风险分散功能,所以个人账户只能算私人养老金,但不是养老保险,更不是社会养老保险。个人账户与社会统筹在产品属性及相应的价值观和运行机理上都是相冲突的。目前,将共有产品和私人产品混在一起,同时以对待准公共产品的方式来进行管理,这是当前制度绝大多数问题的根源。

(二)个人账户的激励机制必须以产权独立和收益率优势为前提

在基本养老保险中设置个人账户的理论基础是“效率”,而“效率”的来源是“激励”,其逻辑是个人账户会激励参保人努力工作、多多缴费从而产生效率。目前流行的“全账户”主张将这种“激励”的理论推到了极致。但实际上,个人账户的激励机制必须以产权独立和收益率优势为基础。所谓收益率优势是指在考虑风险因素的作用后,相对于其他的投资工具,参保人能从个人账户制度中得到更高的收益率,而绝非是指相对于少缴费的参保人多缴费者能得到更多、相对于小账户而言参保者能从大账户得到更多。所谓产权独立是指私人产权不受侵蚀。在这二者之中,产权独立是基础,如果产权不独立即使再高的收益率也难起激励作用。比照当前超低的计息率、混乱的共有私有产权以及几乎已无关联的权利义务机制,我们认为个人账户的激励机制其实已经被破坏殆尽。能普遍观察到的是没有人关心个人账户的积累,而只关注基本养老保险待遇的总额。

(三)强制性个人账户必须以更高的制度回报率为存在基础

具备产权独立和收益率优势两个条件表明个人账户制度对于个体而言是可以接受的,但让一个社会也接受强制性的个人账户制度则需要以其制度回报率高于现收现付制的制度回报率为条件。现收现付的制度回报率即生物回报率,强制性个人账户的制度回报率是投资收益率或计息率。无论实账还是空账,只有当制度的投资收益率或计息率高于生物回报率时,强制性的个人账户制度在宏观才是有效的。1997-2015年,职工基本养老保险个人账户的年平均计息率仅为2.75%(以一年定期存款利率计),但与此同时,社会平均工资的年增长率到达了12.56%,即使不考虑人口增长率,个人账户在事实上也是无效的,而且根据经济预期,这种事实还将持续多年。

五、统账分离与自愿性个人储蓄制度的新发展

随着个人账户问题的日趋严重,近年来支持将个人账户从基本养老保险中分离出来的观点越来越多。其中有主张将个人账户在管理上变为省级或地区级适度集中的;[17]有主张将个人账户和企业年金合并且个人账户部分仍强制实施的;[18]有主张将个人账户转化为部分积累制的记账式缴费确定型账户,同时基金由专业公司管理的个人储蓄投资账户的。[19]虽然这些观点都有其针对性,但我们认为统账分离应该彻底,并且分离后的个人账户建成自愿性的养老储蓄会是更好的制度安排。

(一)根除产权不清而不仅是管理上的混乱

彻底的改革必须将个人账户和社会统筹相分离,个人私有的权责归个人,社会共有的权责归社会。以此为基础,第一,政府、社会和个人的责权关系可以明晰;第二,历史成本、现实漏洞和未来压力的交互关系可以厘清;第三,社会统筹的强制性和个人账户的激励性才有可能得以实现。针对只强调管理分开的观点,我们认为管理混乱仅是产权不清的表现而非对等的实质。2012年以来,“实现基础养老金全国统筹”屡屡出现在党政重大文件之中,这意味着社会统筹和个人账户将在管理上部分或全部分开(分别对应部分和全部统筹),虽然这可能有利于弥合地区分割带来的问题,但很明显这并不触及产权不清这一问题的根源进而就无法解决制度本身存在的问题,因为如果是部分分开则上述所有的问题都会部分保留,如果是全部分开则不仅个人账户微观和宏观都无效的问题会全部落到地方政府头上,央地之间的博弈又会给整体制度带来更多麻烦。

(二)自愿性养老储蓄制度更有弹性和优势

个人账户和企业年金合并同时保留个人账户强制性的思路虽然有利于厘清产权归属、推助第二支柱的资产积累,但仍旧忽视了两个重要问题:第一,强制性个人账户的充分条件即使是在长期看都很难存在,个人和社会福利受损的现实很难扭转;第二,由于企业年金的参保率极低,将个人账户与其合并实际上会拉低个人账户的参保率。基于以下两个基本国情,我们认为选择自愿性养老储蓄制度能更好地处理福利损失和参保率低的问题。首先,中国仍将长期处于社会主义初级阶段,居民收入水平总体不高且呈偏态分布,住房、教育等费用又极高,对于绝大多数年轻人和低收入人群来说,自愿性制度更有利于他们依据自身的效用函数来决定何时和多少用于养老储蓄以增加其个人的终生福利,从而增加社会总福利;其次,伴随中国居民家庭储蓄率的居高不下和金融资产的普遍持续增加,自愿性养老储蓄制度拥有更广的人群基础。

(三)有利于降低费率助推供给侧结构性改革

习惯性的考虑需求多于考虑供给给中国社会保障事业发展带来的现实压力和未来挑战都极其沉重,适当降低社会保险费率以适应供给侧改革成为必然。梳理社会保险的五个险种,失业、工伤和生育的原费率加总也不足5%,即使经过2015年以来的两次调整,其总下调也不足3个百分点,这很难有效缓解企业和个人的负担,医疗保险的政策性费率虽然有8%(近年来全国实际平均费率为9%左右),但目前财务已经十分堪忧以至于退休人员缴费也正在被提上议事日程,很明显有效的改革必须着眼于养老保险28%的费率总量及其20+8的费率结构。如果将养老保险个人账户8%的费率从强制性保险中剥离,不仅有利于优化制度结构,也能有效降低企业和个人负担。

(四)企业制度统账分离有利于各制度间的平衡

企业职工基本养老保险是其他养老保险制度的模板,对其进行统账分离可以带动全民的基本养老保险制度去个人账户的改革,如此一可避免计息率的攀比,二可消除待遇水平的攀比。当前,城乡居民基本养老保险的制度模式是“政府津贴+个人账户”,正在并轨的机关事业单位基本养老保险则是“社会统筹+个人账户”。居民和职工两类基本养老保险中有三个不同的个人账户,城乡居民的个人账户是实账,企业职工的个人账户基本是空账,机关事业单位雇员的个人账户可能是实账,不同个人账户下的计息率既有风险利率又有无风险利率,如果改强制性个人账户为自愿性养老储蓄,则人群之间因计息率产生的攀比与矛盾就可避免。与此同时,城乡居民养老保险个人账户分离出来后,居民的养老金制度回归政府津贴,其与职工养老保险的攀比及相关不和谐因素可得以消除。

(五)可助推全民的多支柱养老保障体系优化发展

在过去的二十多年,我们惯于用锦上添花的思维来构建企业职工的养老金体系,明显缺少一些雪中送炭的考量,在强调纵向多层次的时候,忽略了横向多支柱的发展,这导致极少部分人群的保障有余,大部分人群的保障明显不足。中国的养老保障制度发展到今天,我们必须以“人人享有基本保障”为目标,充分考虑制度对不同人群的可及性。将个人账户建成自愿性的个人养老储蓄账户制度可以带动与零支柱、一支柱平行的第三支柱的发展,如此非正规就业人群可以不用顾忌第一二支柱的门槛而享有第三支柱,正规就业人群中的低收入者也可以只建立第一支柱而不用背负二三支柱的费率负担,绝大部分的非就业人群都可以在零支柱的基础之上享有第三支柱。当前,90%的城镇居民和60%的农村居民都拥有20%以上的储蓄率,这是发展自愿性养老储蓄的基础。

以彻底的统账分离为基础,我们认为政府必须尽快评估、买断债务,目前整体制度的累计结余和个人账户空账规模之间的差额还不太大,还债还是有能力的。如果再拖几年,届时就是想分开恐怕也有心无力了。当然,“分离”和“还账”要以整体制度的其他参量改革来配合,特别是要努力提高遵缴率和缴费基数,不然制度的收支平衡就会出问题。

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