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  郭伟和 丰宝宾 城市最低生活保障政策瞄准效果研究 ——基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”数据分析  
  作者:郭伟和 丰宝宾    发布时间:2016-11-03   信息来源:社会学视野网  
 

 

城市最低生活保障政策瞄准效果研究

——基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”数据分析 

郭伟和 丰宝宾

原文载于:《社会建设》2016年第5期,请以正式发刊内容为准

摘要:本文采用量化研究方法,通过对民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”调查数据的二次分析,探讨城市低保政策瞄准的影响因素,并进一步提出政策建议。研究指出,现阶段城市低保政策建立在收入型贫困的保障基础之上,未将支出型贫困列入低保制度的识别指标,使得相当一部分支出型贫困家户无法得到保障;另一方面,对低保制度的瞄准率产生显著影响的制度因素是低保宣传和检查机制;第三,基层工作人员的就业保障和专业培训对低保瞄准机制产生显著影响。因此,本文建议增加支出型贫困作为低保对象的识别指标,改善政策宣传和检查,以及提升政策人员的就业保障和专业素质,可能提高城市低保制度的瞄准率。

关键字:低保政策瞄准率;资格标准; 政策执行;自由裁量权

 

一、问题的提出

20世纪90年代末期,在国有企业改革的大背景下,为实现减员增效,大批企业职工下岗,但是由于缺乏后续的政策支持,下岗职工未能实现有效分流,从而导致大量城市人口未能实现再就业,陷入贫困。为缓解城市贫困,应对因大量职工失业带来的一系列社会问题,中国政府探索应对、解决城市贫困的举措并逐步建立了城市居民最低生活保障制度。1993年上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度,拉开了城市社会救济制度改革的序幕[]。国务院于19999月颁布《城市居民最低生活保障条例》,自1999101日起施行,初步建立了我国城市最低生活保障制度[]。截至2014年底,全国共有城市低保对象1026.1万户、1877.0万人,全年各级财政共支出城市低保资金721.7亿元,2014年全国城市低保平均标准411/人、全国城市低保月人均补助286元,最低生活保障制度的救助水平不断提高[]。随着 2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的颁布,我国最低生活保障制度的覆盖从城市拓展到农村。

应该说,我国城乡社会救助制度经过长期摸索和建设,业已取得了相当大的成就。但是不得不指出,现有最低生活保障制度还存在保障标准低以及保障覆盖群体窄等问题,仅仅是一种托底型的社会保障制度。在现有托底型社会福利制度之下,目标瞄准,即真正瞄准目标救助群体,是有效落实政策、发挥政策效用的关键。但是,现阶段最低生活保障制度的瞄准偏误问题却一直广受各界诟病[]。现阶段我国关于城市最低生活保障政策执行过程中的目标瞄准问题的研究表明:一方面,城市低保政策在执行过程中主要通过对家庭收入状况的考察来判定该家庭是否能够获得低保救助,而重大疾病、子女就学等家庭刚性支出并不被纳入考察[];另一方面,由于受低保政策执行环节基层工作人员具有较大的自由裁量权、低保执行程序控制不严格等因素的影响,政策执行过程中容易出现政策“变通”问题[]

尽管以往的研究已经指出了社会救助政策实施过程中存在瞄准偏误的问题,但是由于受各方面条件的限制,缺乏系统量化研究以揭示我国低保救助实施过程中的政策瞄准程度以及瞄准偏误产生的原因[]。本研究希望通过对民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”数据进行二次分析,力图以量化研究的方式探讨如下几个问题:哪些家户特征有助于提高对于贫困对象的瞄准程度?哪些政策实施要素有助于提高政策瞄准程度?低保工作人员的素质是否对低保对象的瞄准程度产生影响?

二、研究综述与研究假设

欧美关于政策执行的研究具有较长的历史,迄今已经形成比较系统的研究脉络。1973年,美国加州大学学者普雷斯曼和威尔达沃斯基发表《政策执行》一书,将“政策执行偏差”引入学术研究范畴,之后学术界兴起一股对政策执行研究的热潮[]。自20世纪80年代以来,政策执行研究形成了“自上而下视角”和“自下而上视角”两种研究脉络。针对两个视角存在的问题,学者们也尝试对二者进行综合以解决两个理论存在的问题,但是这些研究并没有取得太大的影响[]。国内在引介、吸收国外关于政策执行研究的同时也形成了相当多的经典研究。

以普雷斯曼、威尔达沃斯基为代表的早期关于政策执行的研究通过个案研究指出执行的问题所在,但是难以构建超越个案的理论,进而也难以提供进一步改善政策执行的意见[]。自上而下视角受泰勒主义与科学管理学派的影响,假设了一种执行的应然状态,发展出一套规范性的执行理论。从科学哲学的角度来看,其沿着逻辑实证论的角度对于政策执行进行研究,寻找政策执行受哪些变量的影响,进而追求“完美的执行”。具体而言,这一理论认为,政策执行的核心是科层的控制过程,指出政策执行行为是“目标与行动的设定以及如何完成它们的互动的过程”,沿着单一权威自上而下的传统对政策执行进行研究[11]。也正是从这一视角出发,自上而下理论将政策执行失败归结于政策设计自身,而缺乏对政策执行过程本身带来的一系列后果的重视[12]。正如赫恩(Hjern)提醒我们注意的,自上而下模式主要为帮助联邦政府与州政府更好的进行公共行政,以最大限度的减少政策执行过程中存在的问题[13]。这一理论脉络下为实现完美政策执行需要具备对某些先决条件的控制:一方面,在政策执行阶段需要拥有充足的时间、资源以及高效的执行机构;另一方面,政策执行人员需要对政策目标具有较高的认可与理解[14]

但是现实中政策难以在上述完美环境中执行,往往一方面面临资源、时间的短缺,执行机构往往也不止一个,需要面临多主体之间的互动、协调等问题;另一方面,基层执行人员往往难以实现对政策目标的完全理解。自上而下理论沿着单一权威自上而下的传统对政策执行进行研究,因此也正如赫恩(Hjern)等人所指出的,“自上而下”理论从中央决策者的视角出发去看待执行问题,因而容易忽视其他的行动者;从而忽视至少是不够重视街头官僚以及目标群体在将中央政策转换为他们自身目的的策略[15]

在与“自上而下”理论的批评、对话中,政策执行理论发展出了以李普斯基(Lipsky)、赫恩(Hjern)为代表人物的“自下而上”理论。从科学哲学的角度来讲,“自下而上”理论遵循后实证主义的研究路线,强调诠释的意义,是一种后理性主义的模式。研究者认为政策执行是一个上下层、多主体互动的过程,认为在现实政治生活中难以实现完美的政策执行,理性主义的研究成果难以适应复杂多变、充满政治的现实环境。在此基础上,研究者们进一步提出面对现实复杂环境,应采用后理性主义的研究模式,充分考虑基层官员所处环境的复杂性,认为政策执行者与政策制定者共同协商政策目标,两者形成互动的协作关系[16]

李普斯基(Lipsky)、赫恩(Hjern)政策执行理论将考量的重点放在较为底层的政策具体执行者以及基层多个目标群体的互动层面。李普斯基发展出了所谓的街头官僚理论。正如李普斯基所指出的,街头官僚在政策执行之中扮演非常重要的角色,他们是社会政策的直接实施者,也是国家政策传递中的重要的一环。虽然科层为达到其政策目标会通过监督与控制的方式对政策执行过程进行监控,但是,底层官僚在进行政策实施的过程之中经常面临资源缺乏与需求、时间与需求之间的矛盾。因此,在执行的过程之中会产生各种“变通”执行,这一问题实质涉及基层街头官僚的自由裁量权问题。李普斯基认为,基层官僚在政策执行过程之中行使自由裁量权,面对基层执行环境使用根据工作经验形成的程序,简化甚至替代科层规定的程序;使用基层政策情境之中产生的政策目标替代政策原有的目标,形成了对于政策的重新制定。李普斯基的讨论将基层官僚的自由裁量权问题带入政策执行,丰富了这一理论的视野[17]。李普斯基提出街头官僚之后,相当多的研究从这一视角出发指出街头官僚在政策执行中的影响,也指出街头层面对于政策传递具有双重的效果,一方面他能够为政策带来灵活性以及创新;但是另一方面却导致了冷漠与权力滥用;更为重要的是科层虽然尝试通过各种手段对基层官僚的自由裁量权进行控制,但是由于信息、时间以及成本等方面的限制,自由裁量权根深于科层运作内部,难以实现真正的控制[18]

国内关于政策执行的研究已经有相当一段历史,也产出了较多经典的研究。早期,基于对政策执行中目标偏离现象的关注,研究者们形成了一些共识性的研究框架,并发展出“政策变通”、“政策执行阻滞”等概念来描述政策执行的目标偏离问题[19]。一方面,从制度视角出发,从组织层面探讨不同层级政府间的互动与政策执行的关系[20]。例如,周雪光从组织角度对基层政府共谋现象进行考察,指出在执行上级政府尤其是中央政府的指令时,基层政府常常通过共同谋划的手段,应付政策要求以及随之而来的各种检查现象。他认为这表明在中国行政体制之中基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。共谋行为是制度环境的产物,有着深厚的合法性基础,究其根源在于现行组织制度决策过程与执行过程分离[21]。另一方面,从基层组织与民间社会的互动来对政策执行进行考察,孙立平、郭于华研究发现农业税征收过程之中基层干部对于非正式关系的使用[22];应星研究则指出基层干部在缓和或者解决基层问题与冲突之中对于上级政策的变通式理解与执行。

但是正如渠敬东等人批评所指出的,“变通”“共谋”等概念为描述型概念,难以真正的作为分析性概念进行使用,进行细致的理论分析,并且容易在解释上形成模棱两可的效果[23]。更进一步来讲,“变通”、“共谋”等概念还想象并默认了一种虽然说不清但是具有共识合法性基础的制度存在,并且这种想象中现行制度有高度集权的影子。近期周雪光、周黎安等人的研究则尝试从正面勾勒我国的科层体系的特征,帮助我们理解政策执行之中存在的问题[24]

无论是自上而下理论与自下而上理论之间的争论,还是针对中国经验提出的关于变通概念、控制权理论,都涉及对科层本身的控制以及科层之中难以避免的自由裁量权的问题。只不过自上而下理论从应然的角度出发,实现完美执行需要对自由裁量权进行尽可能的控制;而自下而上理论则认为由于投入政策的资源、人力以及现实环境的限制,现实之中难以实现完美的控制,底层的自由裁量权不可避免;变通理论假设了某种高度集权、高度控制体制的存在,指出这种体制在现实运作之中却需要软化刚性的规则,采取变通的方式运作;控制权理论及其中国常规的治理理想型行政发包制,则指出中国现行体制并非存在刚性的规则,在地方政府层面就存在极大的自由裁量权,而在现实之中存在层层发包,上层对下层通过数目字的考核进行控制。

上述研究提示我们,对社会政策的考察应当注重科层之中的控制以及其中存在的自由裁量权两者之间的张力。在政策执行之中,一方面,无论政策执行在怎样严密地监督与控制之下,给予基层执行者一定的自由裁量权是不可避免的,但是人们又担心过度增加基层人员的自由裁量权会偏离政策目标,要求通过培训和检查制度,来增强工作人员素质,防止政策目标偏离;另一方面,上级政府会确定一些标准的操作程序来对政策问题进行反应,减少花在处理每一个新情况进行反应的时间,但与此同时也会导致政策实施的僵化。因此对政策执行的程序进行评估就显得非常有必要[25]。本文尝试从科层的控制以及基层官僚的自由裁量权两个维度出发,对其进行概念化、操作化,评估城市最低生活保障政策的实施状况。

下文将综合以上理论讨论,并进一步结合我国城市最低生活保障制度现状,提出本文的研究假设。现阶段,城市低保执行程序采取申请制。具体而言,由个人向本社区居委会提起书面申请以及相关证明,居委会经初审确认,将经过初审的家户上报街道社保所,社保所进行审核,对于符合条件的家庭上报区民政局进行审批。因此,在城市最低生活保障制度的现实运作之中,街道居委会工作人员是政策的最后执行者,对于低保政策的瞄准有着直接的影响。街道居委会等基层工作人员的参与,使得我们不得不将基层官僚的自由裁量权纳入考量,而我国社会保障制度体系不完善,尤其是教育救助、医疗保障和老年人福利制度不健全,导致困难家庭一旦因养老、医疗和子女教育陷入贫困,极难摆脱[26]。从医疗保障制度来看,现行城市医疗保障制度的设计使得医疗资源在各个收入群体间分配不公,医疗资源向中高收入阶层倾斜严重,贫困人口从中获益较少[27]。所以,贫困家庭因病返贫、因病致贫的现象增多,容易成为低保对象[28]。家庭成员教育、养老也是城市家庭面临的主要困难[29]。因此养老、医疗、教育这些家庭负担特征在基层官僚审核低保对象过程之中极易作为识别低保家庭的考量因素。由此我们得出假设1,即H1:家庭负担特征在基层低保政策执行中易成为识别低保目标群体的指标,从而影响低保家户瞄准,且负担越重低保家户越容易被瞄准。进而考虑到基本官僚自由裁量权的具有双重效果,H1可分为两个子假定,一方面可能仅仅对于政策审查停留在形式审核的层面,可以推出假设H1.1:家庭中不具有劳动能力的人口数量会影响低保个案瞄准,不具有劳动能力的人口越多,个案越容易被瞄准。但是另一方面基层官僚的自由裁量权也可能为政策带来创新与灵活性,对于城市低保执行而言则是其能够突破收入型贫困的政策限制,考虑到低保家户收入的同时在个案审核之中对家户的支出型贫困有所考量,由此推出H1.2:家庭不具劳动能力人口生活中的特定支出的金额会影响低保个案的瞄准,且金额越高低保个案越容易被瞄准。

现存“行政吸纳社会”的街居治理体制之下,主要依靠基层群众组织来协助政府落实低保政策,街道居委会工作人员在政策执行过程中具有相当大的自由裁量权,扮演重要角色[30]。另一方面,科层则通过对于程序的规定、低保工作人员培训、激励等方面实现对于政策执行的控制,试图缓解乃至消除自由裁量权在低保政策执行中带来的风险。H2:低保政策执行制度条件会对低保个案的瞄准产生影响,制度执行的制度条件越好个案越容易被瞄准[31]。具体而言,这一假设涉及两个方面,一个方面涉及低保工作程序,包括低保宣传、低保核查制度等;另一方面涉及对低保工作人员的激励机制及其自身业务素质,包括职业保障、就业待遇、工作培训、工作熟练程度和胜任能力等。我们将这两个方面假设为影响低保救助的瞄准性的重要维度。我们又区分出两个子假定,涉及政策执行程序H2.1:越严格依照制度规定的程序执行低保制度,则城市贫困家庭在低保政策执行中越容易被瞄准。另一个假设涉及低保工作人员H2.2:低保工作人员工作状态越好,则城市贫困家庭在低保政策执行之中越容易被瞄准。

 

三、数据与变量

民政部政策研究中心自2008年起开展了“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”研究项目。本研究将利用2011年城市困难家户个案所在社区工作人员的问卷调查数据对影响低保政策的瞄准的因素进行分析[32]2011年城市困难家庭个案调查数据与其它年份数据比较,质量较高,其覆盖辽宁、山东、山西、湖南、甘肃、重庆、江苏、江西、陕西、安徽、贵州、河南12个省市,共得有效个案6229个,在与社区数据库合并后,经筛选得到有效样本共5464个,涉及53个区县[33]

本研究的因变量为城市低保家庭个案是否被瞄准,为(01)变量。研究利用民政部规划财务司公布的历年统计数据与历年城市困难家户数据库,计算出调查所涉地级市的年度瞄准率。具体来说,先利用城市困难家庭数据库计算出不包含政府救助收入的“家庭总收入,之后用“家庭总收入”除以“家庭总人数”得到“家庭人均收入”,然后将“家庭人均收入”与相应时间段内的所在地级市的“低保线”进行比较,测算出个案是否被瞄准。在操作中,考虑到历年统计数据样本存在的差异,我们对数据进行了进一步的区分,区分出接受低保救助的群体、未接受低保救助的群体并分别计算瞄准率[34]。并将瞄准区分为救所应救、不需未救,将未瞄准区分为救不应救、需而未救。具体定义分类如表1所示:

1 低保瞄准界定分类表[35]

 

低保户

非低保户

瞄准

救所应救(家庭人均收入<低保标准)

不需未救(家庭人均收入>低保标准)

未瞄准

救不应救(家庭人均收入>低保标准)

需而未救(家庭人均收入<低保标准)

如表2所示,经筛选进入回归分析的2011年数据中共5464个个案,其中4610个个案为瞄准个案,854个个案是未瞄准的个案。

2 2011城市最低生活保障制度实施瞄准总体情况

2011城市低保瞄准

数量

百分比

未瞄准

854

15.63

 需而未救

264

4.83

 救不应救

590

10.80

瞄准

4610

84.37

 不需未救

751

13.74

 救所应救

3859

70.63

总数

5464

100

 

自变量。根据前文研究假设本文主要界定出三组自变量:

第一组自变量是有关家户致贫因素特征的变量。我们主要用三个指标对贫困家户特征进行刻画,即家庭上学人口数量、家庭病残人口数量、家庭老龄人口数量;另外,我们也将教育支出与医疗支出作为反映家庭负担特定原因的指标,引入模型进行回归分析。

第二组变量涉及对低保执行过程的测量,问卷中涉及对低保宣传、低保审核的题目与低保瞄准存在逻辑上关联[36]。问卷之中有对低保宣传手段进行测量的题目:“您主要是通过哪种渠道了解到‘最低生活保障制度’的?”答案涉及“社区宣传栏的介绍、工作人员上门来宣传、邻居街坊告知、通过看电视或报纸、通过网络、其他途径”。我们假定低保工作人员登门宣传与其他宣传方式相比,具有一定的动员属性,因此更加有效,因此我们将此问题转化为(1,0)变量,即将工作人员上门宣传编码为1,其余选项编码为0。而对低保审核程序的测量,问卷中有多选题:“如果进行过核查,对您家是怎么进行的?”选项涉及,“直接入户调查、通过居委会了解情况、通过邻里了解情况、其它途径”。我们认为不管是哪种核查方式都应该有助于低保瞄准程度,所以我们分别将直接入户调查、通过居委会了解情况、通过邻里了解情况三个题目构建成虚拟变量,考察其对个案瞄准的影响。

 第三组变量涉及对低保工作人员特征的测量,由于在城市家户问卷中并没有专门对城市低保工作人员特征进行测量的题目,因此我们使用城市社区数据库,并把低保工作人员个体特征指标聚合成区县级低保工作人员的平均指标,获得了一组低保工作人员在区、县层面的平均指标:平均教育年限、平均工作时间、长期雇用工作人员比例、平均培训时间、自我评价得分、核查效果自我评价的均值、季度核查低保比率、低保家庭了解程度的均值等。

 

四、模型与解释

本研究使用多元回归的统计方法,构建二分变量多水平模型。具体计算公式:(略)

其中j个水平的第i个个体的结局变量为阳性时的概率,取值范围为(0,1);模型中δ为尺度参数(scale parameter)。当结局变量确定服从二项分布时,则尺度参数应该为1或接近1。使用Stata软件meqrlogit命令进行拟合,输出结果见表3中的模型1。从结果来看,模型1整体显著,根据空模型统计量计算ICC0.197,表明可以使用二分变量多水平模型进行统计分析[37]

3 城市低保瞄准期望值影响因素估计值

 (一)家庭负担特征对城市低保个案瞄准的影响

我们将家庭学生数、家庭病残人数、家庭老年人口数、教育支出以及医疗支出[38]引入模型,输出模型2,运算结果发现,家庭学生人数、家庭病残人数、家庭教育支出对于个案的瞄准都有显著影响,P值分别小于0.05 0.010.001。但是家庭老年人数和家庭医疗支出两个变量对于个案瞄准概率没有影响。具体来言,家庭每增加一个学生,低保家庭个案被瞄准的发生比大约上升23%=0.23[39];相应的家庭病残人数每增加一人,则个案瞄准的发生比上升31%=0.31);教育支出每增加一千元,个案瞄准的发生比下降20%=-0.2)。 这表明,就家庭人口特征来言,2011年我国城市低保救助的资格条件主要受家庭学生人数和病残人数两个条件的影响,老年人数不是主要考虑因素。这部分验证了假设H1.1。统计上的数据也与城市家庭社会保障特征相符,城市大多数老年人享受养老保险,所以家庭老年人数并非是导致城市家庭的困难的关键因素。另一方面,城市虽然实行义务教育和城镇职工医疗保险,但是上学压力与看病压力仍然是影响城市家庭困难的主要因素。令人担心的是,家庭教育支出与家庭医疗支出两个反映支出型贫困的指标对于城市低保家庭的瞄准的影响,两者统计值皆为负值,且教育支出变量影响显著。这驳斥了我们的假设H1.2。家庭教育支出对城市低保的瞄准期望值的影响取负值,从经验判断来看这是由于处于贫困线边缘未获得低保救助的群体,相较于获得低保救助的群体虽然实际负担较重但,因为低保执行过程之中不考虑支出型贫困,且基层政策执行者并未能在执行之中突破收入型贫困的制度限制,将其纳入低保个案的瞄准指标,因此家庭教育支出其未能对瞄准产生正向显著影响。同样,家庭医疗支出在模型中没有显著影响,进一步说明我国低保救助的瞄准机制存在问题。它不考虑家庭医疗支出的实际负担,仅仅考虑病残人数,因此并不能准确反映家庭支出型贫困的状况。

总之,我国在低保的制度设计上,只是根据某些外显的人口学特征来确定目标群体,并没有将支出型贫困纳入政策考量之中,因此教育支出、医疗支出这些可能导致贫困的大额专项支出,都不能在低保政策执行中被作为低保对象的识别特征[40]。在模型34中,家庭学生人数、家庭病残人数以及教育支出三个变量统计量虽然稍有变化,但是同样对其个案瞄准有显著影响。这就进一步确认了上述结论,当前我国最低生活保障制度在政策设计以及基层的执行之中还仅仅将把家庭学生人数和病残人数两个人口学特征作为低保目标对象的识别条件,而家庭医疗支出这一实际家庭负担指标并没有进入低保目标对象的识别系统。 进一步对我国低保政策本身进行讨论,现阶段,学界已经有相当一部分研究对我国现阶段城市最低生活保障制度进行反思。现有研究一方面指出我国现阶段城市低保标准存在的问题;另一方面,则指出我国现阶段低保标准建立在收入型贫困的思想基础之上,因此仅仅考虑贫困家户的人均收入,未将贫困家户的支出列入贫困测量指标[41]。现阶段医疗、教育等专项支出是占据家庭支出相当大比例的硬性支出,大部分家庭都要面临家庭成员经历疾病以及子女教育的问题,但是国家缺乏对于医疗、教育相关专项保障,相当多的人仅仅能够在市场上购买医疗、教育服务[42]。城市低保作为社会之中一项兜底型保障制度,在保障标准设定过程之中不考虑贫困家户医疗、救助等方面的支出,一方面使得相当一部分支出型贫困家户无法得到保障,另一方面也难以真正满足接受救助个案的需求。2007年国务院发展研究中心调查数据显示,若以人均收入计算全国城市贫困人口为1470万,但是若以人均支出计算全国贫困人口总数则增加到3710万人[43]。现在有些省市已经开始尝试将支出型贫困纳入低保识别系统,但是仅仅局限在相当小的范围之内,并未作为政策进行推广[44]

(二)低保政策执行因素对城市低保个案瞄准的影响

我们在模型3之中加入测量政策执行的变量,即低保执行过程中的低保宣传方法、低保资格审核方法。回归结果发现,在低保宣传过程之中,能够接受入户宣传低保政策的家庭(p=0.032)与未经历入户宣传的家庭相比,个案瞄准发生比增加25%e0.221-1=0.25)。而在低保政策执行过程之中,经历入户低保核查的家庭(p=0.009)与未经历入户低保核查的家庭相比较,个案瞄准发生比能够上升50%=0.50)。上述结果验证了假设H2.1,即越严格依照制度规定的程序执行低保制度,则城市贫困家庭在低保政策执行中越容易被瞄准。因此在现阶段低保政策执行之中应当加大对于低保宣传、审核的过程控制,对于较为贫困的家户进行入户宣传、审核。这一方面说明,现有政策执行现阶段能够通过程序控制来实现对于城市低保个案的瞄准。但是进一步对程序所涉及的内容进行考量,我们能够发现现阶段低保审核主要并不是通过形式化审核实现,而主要是通过入户宣传、入户低保核查等手段对家户的贫困情况进行实质性审核。另外需要特别指出的是,几乎所有个案在低保核实阶段经过社区公示[45],因此未被纳入回归,但是社区公示成为低保核准的标准程序,被广泛运用,这一核查方式能够动用社区的力量对低保对象的情况的资质进行审核与监督。

(三)低保工作人员激励机制和素质因素对城市低保瞄准的影响

在模型4中我们引入工作人员素质层面的变量进行分析,我们发现,对城市低保影响最为显著的是工作人员的自我胜任能力评价,P值小于0.01。工作人员自我评价指数(p= 0.004)每上升一个单位,个案瞄准发生比下降63%=-0.63)。其次对城市低保瞄准值产生影响的是工作人员对低保家庭的了解情况,P值小于0.05,这一综合指标(p=0.028)每上升一个单位,则个案瞄准发生比上升176%=1.76)。再次,在P值小于0.1的显著性水平之下,对城市低保家庭瞄准产生影响的是雇佣体制和培训时间。长期雇佣比例(p=0.098)每上升一个百分比,则个案瞄准发生比上升98.3%=0.983);平均培训时间(p=0.090)每增加一天,则个案瞄准发生比上升0.9%=0.009)。其他有关工作人员教育程度、工作时间、对核查效果的评价、季度核查比率等因素对低保瞄准均无显著影响。这也部分验证了低保工作人员激励机制和业务素质的假设H2.2

在上述有显著水平的影响指标中,值得关注的是低保工作人员的自我评价,因为其所产生的影响为负向影响,这表明工作人员越是自我评价高,越会降低城市低保个案的瞄准期望值。这值得我们进行进一步研究。我们使用社会救助服务人员调查问卷题目b9对低保工作人员自我评价进行测量,题目为“你认为自己现有能力是否能否胜任现有工作”,答案包括“完全能够胜任、能够较好胜任、基本胜任、勉强胜任和还不能胜任”五个选项。回归统计结果,在某种程度上意味着越是自我感觉良好的工作人员,会导致低保政策的瞄准期望值降低,在某种程度上意味着低保工作人员工作越熟练,可能产生对低保工作的认真负责程度下降。当然,这在某种程度上是我们根据经验进行的推论性解释,还需要进一步研究,但也提醒我们应当对城市低保工作要加强培训并严格工作程序,防止因为工作熟练度增加,工作认真程度降低,影响城市低保救助的瞄准率。而工作人员对低保家庭的了解程度、工作人员的雇佣制度和培训时间三个指标,对于城市低保救助的瞄准有显著正向影响,这进一步说明,提高城市低保救助的瞄准程度,应当改变低保执行人员的雇佣性质、增加其培训时间以及提高低保工作人员对低保家庭的了解程度。这进一步涉及到对现行“街道-居委会”体制的讨论。现阶段,街道具有比较明确的制度定位,工作人员具有明确的制度身份,但是居委会一方面在制度上被定位为城市社区居民自治组织,但是在实践之中居委会则主要接受其所在街道的领导,协助街道落实各项政策,且居委会的工作人员相当一部分为街道的雇员[46]。但是与街道工作人员作为国家工作人员具有明确的制度身份不同,居委会工作人员多为街道雇佣,工作待遇低的同时制度身份不明确,更遑论实现队伍的专业化。也正是由于作为落实政策最基层的居委会工作人员制度身份不明确等原因,其缺乏针对政策实施以及其它相关工作的相关培训。本研究发现街道居委会工作人员明确的制度身份以及工作人员接受的专业培训能够帮助我们在低保政策实施阶段提高瞄准率,因此从提升政策实施效果角度讲应当明确街道居委会尤其是居委会工作人员的制度身份。从现有制度条件下做出这种改变能够对基层官僚的工作起到激励的效果,另一方面也应当通过培训等手段替身基层官僚的工作素质,从而更好的落实政策实施。

五、结论与讨论

李克强总理在20131030日的国务院常务会议讨论建立健全社会救助制度时,提出“建立健全社会救助制度,事关困难群众基本生活和衣食冷暖,是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排。”最低生活保障制度是社会救助制度中最为基础的一项救助制度。而且,当前我国最低生活保障资格又是其它专项救助资格的基本依据,其它救助制度与最低生活保障制度捆绑执行,即只有享受最低生活保障的家户才有可能享受其它各项救助制度。所以最低生活保障制度的瞄准问题十分重要,它是涉及到我国社会救助制度能否发挥李克强总理所说的托底作用的关键枢纽。而社会政策的瞄准取决于政策设计,更取决于政策执行。作为一项补救性社会政策,最低生活保障制度在设计环节就应该考虑如何优化政策设计,通过对资格条件精确的设定,将那些真正困难的群体瞄准作为政策目标;同时,在政策执行过程中,还应该通过控制执行程序,增强工作人员激励机制和业务素质,来加强政策执行效果,达到预定目标。

本文通过对民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”2011年城市数据库的分析指出在城市低保对象的识别体系中,只有家庭学生人数和病残人数两个人口学特征进入识别体系,对瞄准期望值有显著的正面影响。而导致家庭困难的实际负担因素——家庭教育支出和家庭医疗支出两个指标并没有纳入城市低保识别体系。这说明现阶段,我国城市最低生活保障制度不仅存在低保标准较低,只能保障贫困家户最基本的生活救助的问题;而且低保标准本身建立在保障收入型贫困的基础之上,未将贫困家户的支出列入贫困指标。这一方面使得相当一部分支出型贫困家户无法得到保障,另一方面也难以真正满足接受救助个案的需求。现阶段,虽然上海、北京等省市开始尝试将支出型贫困纳入低保识别系统,应当在试点的基础之上加快这一工作的进程,尽快使更多需要救助的社会群体得到相应救助。

另外,就城市低保执行环节而言,对2011年数据的分析表明,深入细致的宣传工作和严格认真的核查工作,都有利于提高城市低保对象的瞄准期望值。但是进一步对程序所涉及的内容进行考量,我们能够发现现阶段低保审核主要并不是通过形式化审核实现,而主要通过入户等方式对家户经济条件进行实质性的审核。另外,低保个案社区公示虽然未被纳入回归,但是需要指出的是社区公示成为低保核准的标准程序,被广泛运用。这一核查方式一方面能够动用社区的力量对低保对象的情况的资质进行审核与监督,另一方面这一方式会对接受救助的低保对象造成污名化的效果。污名化的问题尤其值得注意,通过公示的方式借助于社区监督控制低保执行,在一定程度上能够解决福利依赖等问题,但是另一方面也使得一部分生活真正有困难不得不接受低保救助的家户面临不可避免的道德压力,进一步影响到贫困群体对于最低生活保障制度的评价[47]

低保工作人员的激励机制和素质的影响却比较复杂。现有的调查结论是工作人员的教育程度、工作年限和对核查效果的自我评价对城市低保对象的瞄准未产生显著影响,而工作人员的雇佣期长短、培训时间、对低保家庭的了解程度则对城市低保对象的瞄准有显著且符合研究假设的影响。最值得关注的是工作人员的自我胜任能力评价对城市低保对象的瞄准期望值有显著但不符合研究假设的影响。这提醒我们,一方面,应当明确街道居委会工作人员尤其是居委会工作人员的制度身份,从而实现对现有基层官僚工作的激励;另一方应当通过培训等手段提升基层政策执行人员的工作素质,从而更好的落实政策实施。而在现阶段在工作人员职业保障和就业培训没有保障的条件下,为实现建立在收入型贫困理念之上的政策有较好的实施,应当通过客观的政策执行制度控制来提升城市低保的瞄准率,而不能赋予基层执行人员过大的自由裁量权。

本研究的核心贡献在于,我们发现虽然中国城市最低生活保障制度的瞄准率整体上已经达到很高的水平,但是对于应保未保对象还存在较大的遗漏现象。这一现象的主要原因在于城市低保对象的资格认定标准没有考虑支出性贫困,导致了一些因病支出或者教育支出等原因产生的困难户难以被低保制度所瞄准。另外,影响城市低保瞄准率的显著因素在于入户宣传和入户核查因素,以及基层低保工作人员的专业素质和工作保障问题。这些发现指出了进一步提高中国城市最低生活保障制度瞄准率的政策环节和手段。但是,本研究是利用现有数据库的二手分析,限于研究数据和研究伦理,无法深入比较不同地区的具体政策执行因素的差异性;也限于定量研究方法,无法深入分析街居层面政策执行人员的行动逻辑。这都是未来研究设计和研究方法需要进一步改进的地方。

 



 基金项目:本研究来自民政部政策研究中心委托郭伟和教授主持的“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”数据分析专题研究。感谢毕向阳副教授在数据分析过程中给予的指导。

作者简介:郭伟和,中国政法大学社会学院教授;丰宝宾,中国政法大学社会学院2013级硕士研究生。(北京,100088

[] 唐钧:《最后的安全网——中国城市居民最低生活保障制度的框架》,《中国社会科学》,19981)。

[] 文雯:《中国城市低保制度的减贫与再分配效应研究》,南开大学博士论文,2013;王振耀:《城市居民最低生活保障政策的历史性发展》,载《中国公共政策分析》,北京:中国社会科学出版社,2003

[] 民政部规划财务司:http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201506/20150600832439.shtml

[④] Meiyan Wang. Emerging Urban Poverty and Effects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China. China & World Economy, 2007(2): 74 – 88.

[⑤]段培新:《支出型贫困救助——一种新型社会救助模式的探索》,《社会保障研究》,2013(1)。

[⑥] 朱亚鹏、刘云香:《制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行——以C市城市低保政策执行为例》,《中山大学学报》,20146)。

[] Martin Ravallion. “How Relevant Is Targeting to the Success of an Antipoverty Program?” The World Bank Research Observer, 2009(2):205-231.

[⑧]Paul A. Sabatieb. “Top-Down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis”. Journal of Public Policy.1986(1).

[]丁煌、定明捷:《国外政策执行理论前沿评述》,《公共行政评论》20101)。

[] Richard F. ElmoreBackward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions”Political Science Quarterly, 1979(4): 601-616.

[11] Benny Hjern“Implementation Research: The Link Gone Missing”. Journal of Public Policy, 1982(3).

[12] 李允杰、丘昌泰:《政策执行与评估》,北京:北京大学出版社,2008

[13] Benny Hjern. “Implementation Research: The Link Gone Missing. Journal of Public Policy”. 1982(3)James P. Lester and Ann O'M. BowmanImplementing Environmental Policy in a Federal System: A Test of the Sabatier-Mazmanian Model”. Polity, 1989(4):731-753.

[14] []米切尔.黑尧:《现代国家的政策过程》,赵根成译,北京:中国青年出版社,2004

[15] Benny Hjern. Implementation Research: The Link Gone Missing”Journal of Public Policy, 1982(3): 301-308.

[16] 李允杰、丘昌泰:《政策执行与评估》,北京:北京大学出版社,2008

[17] Michael Lipsky.Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation.1980.

[18] Norma M. Riccucci. “Street-Level Bureaucrats and Intrastate Variation in the Implementation of Temporary Assistance for Needy Families Policies”. Journal of Public Administration Research and Theory, 2005(1): 89-111.

[19] 朱亚鹏、刘云香:《制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行——以C市城市低保政策执行为例》,《中山大学学报》,20146)。

[20] 贺东航,孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》,20115)。

[21] 周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《开放时代》,200912)。

[22]孙立平、郭于华:《“软硬兼施”:正式权力与非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》,载《清华社会学评论》,厦门:鹭江出版社,2000

[23] 渠敬东:《占有、经营与治理:乡镇企业的三重分析概念(上)》,《社会》,20131)。

[24] 周雪光,练宏:《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》,《社会学研究》,20125)。

[25] []彼得斯:《美国的公共政策:承诺与执行》,顾丽梅、姚建华,,译,上海:复旦大学出版社,2008

[26] 高灵芝:《社会保障制度建设视野中城市低保对象退保难问题研究》,《东岳论坛》,20092)。

[27] 房莉杰:《我国城乡贫困人口医疗保障研究》,《人口学刊》,20072)。

[28] 解垩:《医疗保险与城乡反贫困:1998-2006》,《财经研究》,200812)。

[29] 都阳、Albert Park:《中国的城市贫困:社会救助及其效应》,《经济研究》,200712)。

[30] 郭伟和:《城市空间重塑与治理方式的转变》,《中国社会科学内部文稿》,20125

[31] Thomas B. Smith. “The Policy Implementation Process”. Policy Sciences,1973.

[32]因为2012年数据问卷缺失,因此本研究在描述性统计分析之中未使用2012年调查数据,但是需要指出的是2013年调查数据反映了2012年城市最低生活保障政策执行状况。

[33]辽宁省:沈阳市,沈河区、沈阳市铁西区;大连市,中山区、大连市甘井子区;本溪市,明山区、本溪市溪湖区;鞍山市,铁东区、 鞍山市立山区。山东省:济南市,市中区、天桥区。 山西省:太原市,太原市迎泽区、太原市杏花岭区、太原市万柏林区。湖南省:长沙市, 雨花区;常德市, 鼎城区;益阳市,赫山区、资阳区;岳阳市,岳阳楼区。 甘肃省:兰州市,城关区、安定区;天水市,秦州区、麦积区;白银市,白银区、平川区; 定西市,临洮县。重庆市,万州区、黔江区、江津区、沙坪坝区、合川区。 江苏省:南京市,建邺区、下关区。 江西省:南昌市,西湖区、青山湖区。陕西省:西安市,碑林区、 雁塔区。 安徽省:滁州市,琅琊区、南谯区;六安市,金安区、裕安区;芜湖市,弋江区、鸠江;黄山市,屯溪区、徽州区。贵州省:贵阳市,云岩区、南明区;安顺市,西秀区、紫云县;黔南州,都匀市、福泉市;毕节地区,毕节市。 河南省:郑州市,金水区、管城回族区。

[34] 2008年数据库中只包含接受低保救助的个案。

[35] 此种关于政策瞄准的分类法在国内外研究之中已经得到较多的运用。见Martin Ravallion“How Relevant Is Targeting to the Success of an Antipoverty Program?”The World Bank Research Observer, 2009(2): 205-231.

[36] 韩克庆主编的《中国城市低保访谈录》多个受访者指出在陷入贫困后,经过相当长一段时间才了解到城市最低生活保障制度,参见,韩克庆:《中国城市低保访谈录》,济南:山东人民出版社,2012

[37] ICC为多水平模型中重要统计量,用以测量组间变异在总变异之中的比例,其计算方法为组间方差除以总方差,本模型之中即为0.807/0.807+3.29=0.197ICC的取值在0~1之间,取值大于0.059,则说明组间变异程度占总变异比例越大,越应当用多水平模型来处理。

[38] 考虑到教育支出、医疗支出数值较大,在带入回归之前除以了1000

[39] 优势比(odds ratio)为事件发生的可能性P与未能发生的可能性1-P之间的比率,计算方法为(),其中b为回归系数。

[40] 段培新:《支出型贫困救助——一种新型社会救助模式的探索》,《社会保障研究》,20131)。

[41] 段培新:《支出型贫困救助——一种新型社会救助模式的探索》,《社会保障研究》,20131)。

[42] 路锦非、曹艳春:《支出型贫困家庭致贫因数的微观视角分析和救助机制研究》,《财贸研究》,20112

[43] 梁德阔、徐大慰:《上海支出型贫困家庭的救助模式》,《人口与发展》,20124)。

[44] 北京市印发《首都民政事业改革发展纲要(20132015)》提出要探索建立“支出型”贫困救助模式;上海市政府印发《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法(试行)》;廊坊市印发廊坊市支出型贫困家庭救助暂行办法。

[45] 去除缺失值后,99.96%的个案经过社区公示。

[46] 郭伟和:《地方性实践知识:城市社区工作者反建制力量的隐蔽领域——基于B市莲花社区的个案研究》,《学海》,20162)。

[47]污名者常常尝试采取信息控制的方式管理会使自己丢脸的信息,但是采取低保公式的方式将会大大压缩接受低保救助者信息控制的空间,其私密性的信息将被张贴在社区布告栏甚至自家楼下,有些地区甚至还要求低保申请者要负责公式期内布告的保护工作。参见,[]欧文.戈夫曼:《污名——受损身份管理札记》,宋立宏译,北京:商务印书馆,2009年版。

 

 
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