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  洪大用 推进基本环境服务城乡均等化  
  作者:洪大用    发布时间:2015-07-17   信息来源:社会学视野网  
 

推进基本环境服务城乡均等化

 

洪大用

 

原文载于:《中国社会科学报》2015715日第767期。

 

新世纪以来,中国现代化进程中一度被有所忽视的农村环境问题引起了更多关注。至少从2004年开始,中央每年发布的“一号文件”都提到了农村环境问题。200510月,中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,在建设社会主义新农村的框架下突出了对于“村容整洁”等内容的强调。200711月,国务院办公厅转发了有关部委《关于加强农村环境保护工作的意见》。20087月,国务院召开了首次全国农村环境保护工作电视电话会议。2015年初,中央下发的“一号文件”明确提出要“继续支持农村环境集中连片整治,加快推进农村河塘综合整治,开展农村垃圾专项整治,加大农村污水处理和改厕力度,加快改善村庄卫生状况。加强农村周边工业‘三废’排放和城市生活垃圾堆放监管治理”。

农村环境事关整体社会利益

中央对农村环境问题的持续关注表明了对于农村环境治理的积极推动,但是也从一个侧面反映了农村环境问题及其社会经济影响的严峻性。根据环境保护部和国土资源部20144月发布的全国土壤污染状况调查公报,我国土壤污染比较严重,总的点位超标率为16.1%,其中耕地点位超标率为19.4%,无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。另据环境保护部发布的《2013年中国环境状况公报》,我国农村地区对生活污水进行处理的行政村数只占9.0%,对生活垃圾进行处理的行政村数只占35.9%,在全国2352.7万吨化学需氧量排放中,农业源的排放占到47.8%。另有资料表明,从2000年到2010年,未经处理的城镇污水累计排放量超过2000亿吨,90%以上的城镇垃圾在郊外或农村堆放或填埋,截至2011年累计堆放或填埋量超过60亿吨,这些对农业、农村和农民生活环境都是破坏性的。可以说,由于环境污染与生态破坏复合、生产问题与生活问题叠加、外生问题与内生问题交织、环境破坏与环境治理失衡,农村环境状况依然十分令人担忧。

进一步而言,当今中国农村环境问题不仅体现为一些农村地区日益严峻的环境污染、生态破坏,也不仅体现为由此引发的日益增多的农民抗议行动,而且还体现在广大市民对于环境质量以及食品安全的担忧上。严格来说,已经不存在纯粹意义上的、孤立的农村环境问题,农村环境与城市环境密切相关,农村环境问题就是中国环境问题,是影响整个经济社会运行和人民群众健康的大问题。这是因为环境系统是一个内部要素彼此联系的、有着复杂反馈的整体。水是流动的,空气是流动的,土地是一体的,土地上生产的作物也是流动的。传统的“一方水土养一方人”的自给自足的经济社会格局早已被打破,生产生活要素在全社会乃至全球范围内加速流动。由此,农村地区的环境污染和生态破坏,最终都会通过复杂的食物链、物质流反馈、威胁到包括城市居民在内的所有人的健康。因此,没有解决农村环境问题,就不能说解决了中国环境问题。

城乡环境分治制约农村环境治理

要加强和改进农村环境治理必须着眼于城乡环境统筹,切实改变长期以来存在的城乡环境分治现象。在环境治理方面,特定阶段的城乡分治现象有其必然性和一定程度的合理性,但是,随着农村环境风险的持续增长,必须彻底反思城乡分治政策的局限性。第一,城乡分治的环境政策违背全社会成员环境权利平等、基本利益一致的原则。城乡居民都是中华人民共和国公民,不应该在基本的环境权益方面被差别化对待。第二,城市优先的环境治理在一定程度上、在一些地区实际上演变成了转移性治理,即将环境负担转移到了农村地区,这里面存在着基于权利不平等、信息不对称等因素的强制、误导或者交换,直接损害了广大农村居民的环境权益。第三,城市优先的环境治理在很大程度上是短视的,长期来看存在一些负面后果。短期来看,城市可以控制本区域的水污染、大气污染、垃圾污染等,但是,农村地区的水体、大气和垃圾污染最终会反过来影响城市的环境质量以及居民健康。那些在城市居民直观感觉上比较遥远的耕地和生态系统,实际上直接影响着所有人的健康和生存安全。如果不从根本上减轻环境负荷,整体环境容量也只会越来越小,最终的结果必然是覆巢之下完卵无存。更重要的是,城乡分治的环境政策,将会导致城乡差距更加全面地扩大,由此会加剧城乡对立与冲突,妨碍城乡环保共识的形成,并且必然会伴随着人口向城市的持续聚集和日益加大的城市环境压力。第四,由于客观存在的城乡经济社会发展差距,在城乡分治的政策框架下,实际上必然会导致农村环境治理的乏力乃至缺失,无助于控制和解决农村环境问题。因为农村地区不仅在财政能力上要严重落后于城市,而且在制度资源、组织资源、知识资源和思想意识资源等方面,都要比城市落后。单纯依靠农村地区自我解决环境问题,是非常不现实的。

改变城乡环境分治现状的关键在于促进城乡基本公共服务的均等化,让城乡居民共享发展成果。所谓基本公共服务,按照一般的理解,是指建立在一定社会共识基础上,由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务,理应包括基本环境服务,这也是公共服务中最基础、最核心的部分,与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关。但是,自从基本公共服务均等化的议题和政策设置以来,政府主要推动并取得一定成效的是城乡免费义务教育、基本医疗保障、公共文化体育设施、社会保障制度、社会福利救助、公共就业服务和保障性住房等领域,对基本环境服务均等化的关注和行动尚有很大不足。实际上,在基本环境服务领域,农村地区供给和需求之间的矛盾越来越突出。一方面,随着环境状况的恶化,环境质量越来越成为影响农村居民生命健康、财产安全以及农村社会安定的重要因素,实际的教训激发了越来越多的农民对于环境改善的需求和对环境权益的维护。另一方面,由于农村环境保护规划不足、投入不足、制度缺失、组织不全、人力短缺,政府在提供农村居民基本环境服务方面的作为和效果非常有限。环境保护部原部长周生贤曾经指出,全国4万个乡镇、近60万个行政村大部分没有环保基础设施,每年产生生活垃圾2.8亿吨,不少地方还处于“垃圾靠风刮,污水靠蒸发”的状态。与政府供给基本环境服务不足相伴随的,是农村地区自身提供服务的能力也有很大不足,特别是农村地区治理能力不足、人口流动化、社区空壳化,更使得提高其自身供给能力的空间和条件非常有限。所以,在进一步促进城乡基本公共服务均等化的工作中,必须加大和改进农村基本环境服务的供给,切实推动城市反哺乡村、工业反哺农业、市民带动农民。

政府统筹城乡环境治理

将基本环境服务纳入城乡基本公共服务均等化的范畴,不断改进和扩大其供给,直接看来,是统筹城乡解决农村环境问题的需要;从根本上讲,实际上是在经济社会发展和环境风险扩大的背景下,通过重建社会,促进社会的整体性、均衡性转型以应对整体性环境风险的客观需要。面对持续扩大的环境风险,社会内部的系统变革和有效整合,是有效应对风险的重要前提。通过制度建设,为广大城乡居民有效提供包括环境服务在内的各项基本公共服务,正是保障社会安全、促进社会团结、增强社会抗风险能力的必由之路。正如本文开头所说,我们已经欣喜地看到,中国政府在21世纪以来,特别是在最近的几年中,已经开始设立农村环保专项资金,启动了拉网式农村环境综合整治试点工作,规划建设农村环境治理基础设施,并且开展了一些专项治理。在中国社会主义制度下,只要坚决地摒弃城乡环境分治政策,下决心统筹城乡环境治理,农村环境状况的持续改善就是可以期待的,最终也必将有利于中国整体环境状况的改善,符合社会主义生态文明建设方向和要求。

当然,在统筹和改进基本公共服务方面,政府应当履行基础职责,但它不应是唯一的主体。完全由政府全方位、全过程包揽,这样的服务供给不仅是低效率的,也是不可持续的。根据笔者了解,中国政府最近几年在推进农村生活垃圾治理方面取得了一些进展,但是农村居民的参与程度还不够,围绕垃圾治理的自我组织情况并不乐观,长期来看的效果可能不会显著。考虑到在快速推进城市化的过程中,农村居民的社区意识也在削弱,基层社会组织程度乃至家庭联系都在弱化,对于身边环境的疏离感也有上升的趋势。所以,在充分发挥政府提供资源优势的同时,进一步创新基本环境服务的供给机制,高度重视并有效激发农村居民和社区的参与,提升其参与环境治理、自我改进环境服务的意愿、责任和能力,同时利用合理的市场机制,鼓励城乡民间组织大力协同和参与,就是非常必要的。这样不仅可以直接改进基本环境服务,而且可以积累社会资本,最终有利于实现二者之间的良性互动,向真正可持续的社会迈进。

(作者单位:中国人民大学)

 

 
  责任编辑:szp  
 
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