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  陆益龙 把根留住:反思地下水资源保护  
  作者:陆益龙    发布时间:2014-07-07   信息来源:社会学视野网  
 

把根留住:反思地下水资源保护

 

陆益龙

 

原文载于:《中国社会科学报》201474日第616

 

 

  就我国国情而言,首先要建立起节水型社会的核心制度体系,包括文化、法律、政策和实施层面的具体细则。只有通过系统的、制度的规制作用,才能形成社会合力,共同促进节水行为和用水合理化。

  水是生命之源,也是社会生活之根基。中国属于水资源短缺国家,在经济快速增长的过程中,用水需求不断上涨,水资源短缺带来的生态危机和环境问题日渐凸显。在华北和西北的干旱和半干旱地区,随着地下水的过度开采,地下水位持续急剧下降,由此造成了一些地方出现荒漠化、盐碱化、地面沉降、地下漏洞等生态环境恶化问题,严重威胁着社会生产、生活安全,以及可持续发展。

  传统工程水利向生态人文水利转变

  为何出现地下水位持续下降及其次生生态危机问题?就问题的根源而言,主要在于我们处理和应对水资源需求矛盾的理念、思路和策略及方法等方面存在不合理性。具体来说,中国经济快速增长,对水资源的需求自然会随之增加,进而水资源的短缺性加剧。以往的水利理念偏重于以经济利益为中心,即只要为了经济利益,可以随心所欲地支配、开发和利用水资源,用“人定胜天”的思想指导水利实践,而轻视甚至忽视了对有限水资源的合理配置,没有真正从社会与生态角度关注水资源保护。

  以往的水利理念注重运用工程技术造福人类,兴建大量水库。这些水库工程确实在防洪、抗旱和发电等方面给广大人民群众带来了很多福祉。但任何事物都具有两面性,水库工程技术的发展和运用如果与生态环境、社会经济的可持续发展不协调,也将给自然生态和人类社会带来不可逆的影响。

  目前,在华北、西北干旱与半干旱地区出现了大量河流干涸的趋势。这不仅是水资源问题,更意味着严重的生态危机,其次生问题如荒漠化等甚至将直接威胁人类生存。在甘肃省石羊河流域,中上游地区大量截流,导致这一内陆河断流,下游湖泊干涸,使得下游地区出现沙逼人退的局面。

  尽管导致河流断流和干涸、地下水位下降、荒漠化等生态环境问题的因素比较复杂,但面对令人堪忧的水资源局面和水环境,我们只能从自身找原因,从社会文化的角度去探寻希望之路。因此,我们需要从社会学视角对以往工程水利的理念和行为加以反思,反思以往改变河流自然状况的水利工程,是否给人类赖以生存的生态环境带来了不可逆的风险;反思在工程水利实践中,是否受人类短期发展观念的支配;反思发达的、先进的水利工程技术与德国学者贝克提到的风险社会是否有关系;反思水利工程技术应如何与人文的、生态的关怀结合起来。

  如今,传统工程水利需要向生态人文水利转变,这一转变并非指放弃水利工程,亦非否认水利工程技术的积极功能,而是指水利工程不能偏重于经济价值,而应偏重生态平衡与社会和谐,从生态学和社会学角度寻求水资源保护和生态保护,探寻人与自然、水资源与社会经济协调发展的路径。

  完善流域水资源综合管理体制

  当前我国北方地区出现的河流断流、地下水位下降、土地沙化乃至地面沉降等问题,在某种意义上也是一种“公地悲剧”。这种悲剧与水资源的共有产权制度安排是分不开的。

  我国现有的水资源所有制属于国家所有制和集体所有制,这种所有制在水资源配置、开发、利用、管理和保护的实践中,通常会演化为水资源占有的共有产权和水资源管理的再分配体制。水资源的共有产权主要体现在水资源总体规划、取水许可和用水定额管理得不到切实实施,导致水资源向中上游用水者“免费”开放,各种用水者可以轻松获得取水权。特别是对地下水资源,取水许可管理和监督不严,造成了水资源事实上的共有产权局面。在产权共有的情况下,也就无法避免机会主义或“搭便车”的行为。人们都为了自我利益尽可能地去获取水资源,而不必承担保护成本,也不会考虑取水使环境恶化带来的消极影响,最终导致水资源枯竭或水环境污染的悲剧。

  水资源配置与管理上的再分配体制在大量水库的修建上得以集中体现。随着水库的建设,将河流及地下水资源的自然配置格局打破,导致资源开发和利用不均衡,人为加剧了水资源短缺和水环境恶化问题。河水自然流淌时,人为性截流和过度用水受到制约,因而水生态环境平衡受到的影响有限。然而,有了水库这一再分配权力基础,河流水资源被集中起来,可以按照管理权力意志分配给某些用水者,其他用水者则被迫超采地下水资源来满足用水需求,这就造成了地下水位不断下降及地面沉降问题。

  兴修水库确实能防洪抗旱、兴利除害,但如果修建水库的目的是为了再分配水资源,且对水库的管理缺乏有效的法律制约,那么就意味着这种人为的权力得不到制约,将给自然秩序和社会秩序带来负面效应。目前一些水库的建设权和管理权为地方政府的相关管理机关拥有,他们首先是地方利益的代表,同时也可能有自身的权益收益追求,有时无法真正发挥水资源保护的职能。

  当前,要有效遏制河流断流和地下水位持续下降的趋势,需在水资源管理体制上削弱水资源的再分配权力,对现有的再分配权力和再分配行为用严格的法律加以制约。

  流域综合管理体制在一定程度上能限制地方性的水资源再分配权力,对实行水资源在流域范围内合理、协调和均衡配置起积极作用,有利于实现对流域水资源和水生态环境的保护。我国虽建立起了一些河流流域管理机构,但流域水资源综合管理体制还不完善,主要因为对流域的利益相关者关系的法律规制还不够明确和完善,因而对水资源国有产权的管理和保护尚未达到理想效果,因此必须加强立法,健全和完善流域水资源综合管理体制。

  以制度保障节水型社会建设

  有效保护水资源,促进生态平衡,我国还需加强节水型社会建设。改变水资源自然状态的主要因素来自于人类社会的开发、利用行为,推进人与自然、社会与环境的和谐发展,应从社会入手,使人类的社会行为方式与水资源保护及可持续性发展的目标相一致。

  建设节水型社会,关键在于制度规制和制度建设。就我国国情而言,首先要建立起节水型社会的核心制度体系,包括文化、法律、政策和实施层面的具体细则。只有通过系统的、制度的规制作用,才能形成社会合力,共同促进节水行为和用水合理化。

  在文化层面,制度建设的重点在于节水的大众教育行动和节水生活方式的建构;在法律规制方面,要进一步完善节水法律体系,同时要提高执法和法律实施能力,使节水法律能真正发挥实效;在节水政策方面,要进一步使节水法律具体化、可操作化,将法律原则转化为管理细则;在操作层面的制度建设上,重点要建设有效率的水资源管理组织,并促进提高节水效率的技术创新。

  建设节水型社会,还需加强水资源需求管理。传统的工程水利强调供给管理。在节水型社会,则需要从供给偏重转向需求管理。强化水资源的需求管理,旨在使水资源的配置在基本生活、农业生产、工业生产、生态环境保护等不同需求之间得以合理、协调地安排。水资源需求管理通过调控社会的用水需求,遏制不合理的、不利于水资源保护的用水需求,从源头上避免对水资源可持续发展和水环境造成危害的取水和用水行为。

  节水型社会并非简单地限制人们用水,也非一味地让人们都减少用水,关键是建立一种机制,让人们自觉选择效用最大化的用水行为,即以尽可能少的用水量来获取尽量大的个人和社会效用或福利,从而实现在用水总量控制的前提下,让有限水资源能在社会经济的可持续发展中得到高效的开发和利用。

  因此,在水资源配置效率上,政府主导的再分配模式虽能对用水矛盾的缓解起一定作用,但难以实现资源配置效率,且再分配成本往往较高。如果通过制度或法律来清晰界定水权,并作水权市场的制度安排,那么将既可以大幅降低政府管制成本,也可使人们按照水权范围自觉节约用水,还可通过市场机制来调节用水,实现用水效率的提高。水市场制度作为水资源管理制度的重要补充,通过制度、组织的创新,能更好地促使用水行为走向规范化,强化人们保护水资源及物权意识。

  总之,中国的水资源问题具有重要的战略意义,要解决河流断流、地下水位下降和地面沉降等问题,需要从战略高度推进水资源及水环境保护,科学合理地处理和解决发展中的水资源开发、利用和保护关系,这直接关系到社会经济的可持续发展。

  (作者系中国人民大学社会学理论与方法研究中心副主任、教授)

 

 
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