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  杨敏 王建民 社区建设与社会认同——基于实地经验的理论阐释  
  作者:杨敏,王建民    发布时间:2009-08-03   信息来源:社会学视野网  
 

社区建设与社会认同

——基于实地经验的理论阐释

杨敏 王建民

(中央财经大学社会学系教授  中央财经大学社会学系讲师)

 

    载于《中国人民大学中国社会发展研究报告2009:走向更有共识的社会:社会认同的挑战及其应对》(郑杭生主编,中国人民大学出版社2009年版)。

我国的社区建设是改革开放的产物,在很大程度上是为回应和解决单位制度的效率困境和“单位办社会”的沉重负担问题而产生和发展的。从20世纪80年代中期开始,以社区服务为最初起点,我国的社区建设不断向纵深发展,其对基层社会管理和民众日常生活的影响也与日俱增。新世纪之初,随着构建和谐社会、以人为本、科学发展观等思想和政策的提出,我国的社区建设逐渐进入了前所未有的广阔空间。与此同时,社区建设所面临的问题也不断增加,其所需要的社区理论创新亦变得尤为迫切。

另一方面,随着中国加入WTO,全球化浪潮的冲击和影响日趋直接和猛烈,这不仅在宏观的信息与经济层面影响中国的社会发展,而且也在微观的意义上改变和重塑个体社会成员的日常生活。日常生活的复杂性、偶然性、不确定性和安全感的丧失正在成为困扰很多社会成员的基本问题。风险随处皆是,安全人所共需。如何在基层社会和普通民众的日常生活中建构稳固的社会秩序,成为社会建设和社会管理的突出任务。面对这一任务,积极开展现代社区建设成为社会治理的必然选择。

因此,我国的社区建设既是对经济转轨、体制改革的现实回应,也是现代性的全球化浪潮多层渗透下的实践选择。既然社区建设是对社会转型和全球化浪潮的双重回应,那么我们将遇到两个无法回避的基本问题:其一,转变旧有的“单位意识”,重构与社区建设相适应的社区意识,进而重构积极面向的社会认同;其二,完善社区建设的配套组织和制度安排,营造安定祥和的基层日常生活世界,为社会成员“地方感”、“家园感”与“社会感”乃至“全球感”的联结与平衡奠定基础,进而,社区建设和社区秩序方有其持续运行和发展的保障。概而言之,社区建设需将重建社会认同作为其发展的基本目标和进一步运作的前提。

一、重建社会认同——当代社区建设的题中之意

认同问题是社会学研究一个重要议题,主要包括自我认同与社会认同双重面向。如果说自我认同是对“我是谁”的回答,那么社会认同便是“我”对“社会”的观念与态度。当然,如何界定这一概念则仁者见仁智者见智。有学者认为“社会认同在本质上是一种集体观念,对于社会团体而言,是增强内聚力的必要条件。从社会学的角度看,它是一个社会的成员公共拥有的信仰、价值和行动取向的集中体现。”[i]也有论者指出,“所谓社会认同,就是对自我特性的一致认可、对周围社会的信任和归属,对有关权威和权力的遵从等等”。[ii]这两种定义虽各有侧重,但都强调社会成员的集体意识以及对“社会”的归属感。本文亦主要在社会归属感的意义上理解社会认同,而归属感一般包括“社区归属感”、“群体归属感”以及“组织归属感”等方面。[iii]因此,在“集体意识”的生成和维持的意义上,社会认同与社区建设具有密切的相关性。我们可以进一步从全球化与地方性、社会问题的社区化等层面理解社会认同与社区建设密切关联。

(一)全球化进程中的地方景观

全球化时代信息与科技的发展使得网络化与跨越国界的流动成为当代社会的重要特征,相关的社会学议题亦随之不断涌现。齐格蒙特·鲍曼指出,全球化概念所传达的最深刻的意义就在于世界事务的不确定、难驾驭和自力推进性;中心的“缺失”、控制台的缺失,董事会的缺失和管理机关的缺失。因此,全球化其实是“新的世界无序”的别称。[iv]吉登斯亦曾以“失控的世界”的概念描述全球化时代社会生活所面临的一系列风险。

在全球化日益为学术界和大众传媒当作热门话题研究和谈论的同时,人们的生活与互动在“面对面交往的共同体”当中仍然在进行和继续,近距离、小范围的社会交往依然是社会生活的常态;同时,对个体社会成员来说,全球化的浪潮也只能通过地方化的方式呈现和体验。这说明,地方化与全球化是一个并行不悖的过程:一方面,全球化的风险社会使得个体社会成员往往只能在地方化甚至社区化的生活中寻求日常生活的安全感和连续性;另一方面,民族国家及其内部的组织机构必须努力建构自身独特的管理体系和地方化制度,才能保持个性与特色以应对全球化所带来的“一体化”浪潮的冲击。况且,全球化浪潮纵然势不可挡,但终究无法使民族化、地方化的传统消失殆尽,二者虽有冲突却也相伴共生。

进而言之,无论经济与贸易层面的全球化之风刮得多么强烈、扩展的范围多么宽广,也无论社会时空如何变换和切割着人们的日常生活和情感体验,都无法改变如下这一社会事实:人们总是在一定范围的空间之内安排自身的日常生活与社会交往,并在剧烈变化的社会生活当中寻求“本体性安全”。在吉登斯那里,所谓“本体性安全”,指的是大多数人对其自我认同之连续性以及对他们行动的社会与物质环境之恒常性所具有的信心,这是一种对人与物的可靠性感受。[v]当社会发生巨大的变迁时,这种本体性安全就显得尤为重要,它决定社会成员能否以及如何接受社会的变化和应对新事物的到来。而维持日常生活的稳定性与连续性,进而达成社会成员“本体性安全”的重任,往往落在“社区”的身上,或者说“社区”将会越来越扮演社会大众日常生活的精神家园的角色。

这种本体性安全感的建构和维持在很大程度上是一种新的社会认同的重构过程。因为,所谓的本体性安全,在根本上无非是社会成员对自我与社会的一致性、对日常生活连续性的体验和认识。由此出发,我们有理由认为,在当代城市社会生活当中,提倡和强调社区建设,不仅仅是出于应对全球化浪潮的考虑,也是社会建设和社会管理的当务之急,更是涉及普通民众日常生活的一项重要举措。对于社区建设这一基层社会管理体制创新工程,这一全球化进程当中独特的地方景观而言,重建社会认同,将是社区建设这项伟大工程的精神基础。

(二)社会转型的加速与社会问题的社区化

除了宏观外在的世界全球化与地方化的辩证关系外,中国社会的改革历程及其所伴生的社会问题也使我们看到重建社会认同对于社区建设的重要意义。改革开放之前,“单位办社会”是计划经济时期我国基层社会管理的主要方式。计划经济体制与单位制是同构共生的,其核心是承认一个全权的中央政府,将权力全面渗入社会的各个领域和各个层次,干预和规制政治、经济、文化等一切事物。这一全权计划体制的代理机构就是各级单位组织。无论纵向的层级单位还是横向的功能单位都完全依附于中央的计划指令,整个城市社会形成由单位组织构成的纵横交错、单一同质的刚性社会结构。

如果说国家是一个全权机构,将权力意志抵达基层社会,那么单位则是一个全能的组织,事无巨细地包揽一切。单位如同微型的国家,既监控组织成员的思想、行为与日常生活,同时又集中各种职能和资源满足组织成员的各项需要。单位就像一个大家庭、一个拟亲族化的私密空间。单位成员的婚丧嫁娶、吃穿住用、学习娱乐等,上到垂垂老者、下到落地婴儿都完全依赖于单位的资源分配与福利补贴。单位作为国家权力的代理人覆盖整个社会,无怪乎有研究者称改革前的中国城市社会为“单位中国”[vi]

在“单位中国”,单位组织直接沟通国家与个人,表现在城市基层结构上就是社会生活的单位化、社区与单位高度交叉重叠,社区单位化,单位社区化。甚至可以说,在单位“遍地开花”的形势下,社区空有一副躯壳,它已被单位所置换和取代。或者说,在社区内,日常生活已经被政治生活、组织生活所侵占,严格意义上的社区并不存在。因此,整个城市社会形成由单位组织构成的条块分割格局,作为个体的社会成员便置身于一个个“块块”之中,并形成对单位的高度依赖和强烈的单位意识,而社区的概念似乎根本没在人们的头脑中留下“记忆痕迹”。

单位制作为一种社会整合形式,在建国之初的社会形势下曾发挥过积极的作用。单位制不仅是工业组织的一种形式,也不仅是城市生活的一种组织形式,而且是整个社会的组织形式,是当时整个社会结构的重要组成部分。在建国初期,社会资源匮乏、社会秩序混乱、国民经济徘徊在崩溃的边缘。而单位制则适应了当时社会发展的要求,主要表现在,资源的分配有了一种可以连接国家与普通社会成员的渠道,几乎所有的城市社会成员都被纳入到高度组织起来的体系当中,增强了社会动员能力,实现了社会秩序的稳定和社会整合,为在建国初期国民经济的恢复和大力发展工业化提供了可靠的组织与制度保证。

然而,计划体制之下的单位制在发展过程中不断暴露其自身的弊端,诸如封闭、僵化、效率低下、压抑个性等等。更为重要的是,单位办社会的现象不但使资源遭到浪费,而且导致单位成员对单位的高度依赖,缺乏社会生产生活的积极性;再分配中资源短缺诱发了机会主义与腐败现象的滋生和蔓延。这些后果表明,单位制不是万能的,更不是一劳永逸的,它在一定时期内适应了社会整合的需要却未能实现生产效率与生产积极性的可持续发展,随着社会的变迁,其结构与功能必将发生转变与更新。

20世纪90年代以来,中国的社会转型进入了快速发展的时期,由此而产生了更多和更新的社会问题。随着单位制度的弱化,这些社会问题再也无法也不应该由“单位”来承担。无论是下岗失业问题,还是基层社会管理问题,抑或是社会信任问题,往往都与社区密切相关。诚如吉登斯所言:“社区”不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式,它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法。[vii]在我们看来,对于中国这样的复杂社会,“以社区为重点”的治理不仅仅是对于全球化的单向度回应,更多意义上也是由于本土社会提出的现实诉求。进入新世纪以来,在全球现代性和本土社会转型的双向引力作用下,我国发生了社会实践的结构性巨变,各种地方性的社会元素彼此遭遇和碰撞,形成了多元异质、万千面相的地方景观。[viii]这些现象折射到了社区之中,激起了社区生活的亢奋,也集结了社区中的许多问题。

社会问题的社区化成为社会运行的一个基本表征。这表现在诸多方面:就一般性的社会生活而言,资本的自由化与劳动对资本的依赖相悖而行,劳资关系出现了新的不平衡,并在加重失业问题的同时凸显了就业权利和机会的重要性,由此,社区承担起了促进就业再就业的责任;随着有形劳动的社会地位的急剧下降,社会弱势群体越来越处于被边缘化的不利境地,社区因之也成为了体现社会公平正义的重要场所;社会生活的迅速流变、动荡不居,人们之间关系的稳定性降低,社会规范对行为的约束力受到削弱,“越轨”或“违规”成为了现时期较普遍的社会现象社会的风险化和各种隐蔽的突发性危机,促使社会治理必须向社区“着陆”。如此等等,不一而足。

另一方面,就社区本身的角色转变而言,许多居民小区开始实行商业化的物业管理,以单位行政化手段为主的管理模式难以适应新建社区的管理要求;社会的“去组织化”和“弱组织化”趋势,弱化甚至消解单位的保障能力,形成了社会保障和社区保障的压力;农村剩余劳动力大量涌入,个体、私营人员增多,对现有社会秩序形成压力,亟待有效的控制与管理;人们的社会需求从单一的生存需求向休闲、娱乐、保健等综合需求发展,居民对居住环境和社区服务有了更高的期望;家庭结构小型化及其自我服务功能的逐渐弱化,也使人们对社区的依赖性增强。

在这两个意义上,如何建设适应新时期社会发展并能够解决相应社会问题的现代社区便成为社会建设的重要任务。而如何扭转已有的“单位意识”的束缚、培育或重构社会成员的社区归属感和新的社会认同,也与社区环境、社区组织和社区制度等方面的建设一样,成为社区建设的重要内容。

(三)“走出滕尼斯”之后的当今中国社区

德国社会学的重要奠基人滕尼斯从理论上区分了“社区”与“社会”(Gemeinschaft und Gesellschaft)两种社会团结类型,并指出前者是建基于“本质意志”之上,通过血缘、邻里和朋友关系建立起来的人群组合;后者则是靠“选择意志”这种理性权衡建立起来的人群组合,它不再是自然的结合,而是人为的强制。滕尼斯以他的社区概念来反映现代性过程中传统社区的衰落,并略带感伤地刻画了从“社区时代”走向“社会时代”的总体趋势。

沿着滕尼斯的理路,许多学者对工业化过程中传统社区所遭受的冲击深感忧虑,因而将重建高度熟识、密切交往、连接紧密的理想社区,作为抵御工业化以来的传统文化衰败、人际关系疏离、道德和价值消解等社会病态的妙药良方。20世纪上半叶,欧美发达国家普遍经历了大规模的城市化过程,许多社会学家和社会工作者所致力于的社区重建,基本上表现了这种思路。1955年联合国社会局推出了《通过社区建设实现社会进步》报告,该文指出:“社区建设可以说是一种通过全体居民积极参与和充分发挥其创造力,以促进社区的经济、社会进步的过程”。这种思路并没有超越复兴传统社区的基本设想。及至60年代,西方一些国家的社区发展主要围绕着经济目标,如美国社区组织创办企业、增加就业机会、提高穷人收入、对贫困社区进行扶持等,从总体上看也没有脱离滕尼斯意义上的传统社区理论。

20世纪80年代以来,随着冷战的结束、全球化过程的日渐凸显。与此同时,社会分工和社会流动的加剧,加速了社会分化,社会世界亦由此迅速地陌生化和匿名化;家庭和两性关系的裂变、初级群体的解体、职业群体的变化和重组,社会信任的瓦解、社会资本的流失、以往社会认同的动摇等等,使得社区这个基本共同体所具有的重要性,超过了历史上的任何时期。与此同时,学者们越来越意识到,社区在新的社会时期已经具有新的特征、将负担新的社会功能,复兴传统社区已经无法有效地应对当代社会生活,现代社区事实上势必成为有别于传统社区的社会事实,这种新型社区将成为现代社会的组织及制度的重要基础。

对于处在快速转型期的中国社会而言,社区建设既不可能回到传统邻里家庭式的组织关系,也不可能效仿改革之前“单位办社会”的组织模式,而是开展一种现代的社区实践。开展现代的社区实践意味着,社区建设不再是被动地应对现代性过程的社会问题——尽管这一点仍然是重要的,但已经不是社区建设的实质内涵。当代社区建设普遍体现出以人为本的理念,满足人的需要、提高人的生活质量、营造健康而充满活力的社区生活,并尽可能使社区成员有更多的机会参与公共事务、实现自我的价值。在这个意义上,社区建设过程同时也是增进社区认同、重建社会共识和社会团结的过程。

由于当代社会生活的差异化和多样化、阶级阶层和社会群体的不断分化,社区建设对于构建社会的共同生活有着极为重要的意义。同时,现代社区作为有别于传统社区的新型共同体,其形成和发展不是一个自发的过程,而是有赖于现代国家与现代社会的共同成长,有赖于政府行动和公民行动的良好合作,并且,两者之间的这种成长与合作是一个动态的、不断增进的过程。而且,相对于传统的社区所具有的自然演化的特点,现代社区则需要更多的具有前瞻性的社区建设理论的指导。

我们认为,无论是从全球化与地方化的辩证关系看,还是就社会问题社区化的角度而言,“走出滕尼斯”之后的中国社区建设的一个重要方面是如何培育和重建与新的社会发展状况相适应的社会认同。无论众多的社区研究者们对“社区”有何种理解和界定,但大都承认“社会归属感”乃社区的核心特征。这一特征在“社区”这一概念的发明者滕尼斯那里有过非常明确的表述。滕尼斯以充满浪漫主义的笔调写到:“一切亲密的、秘密的、单纯的共同生活,被理解为在共同体里生活,人们在共同体里与同伙一起,从出生之日起,就休戚与共、同甘共苦;共同体是持久的和真正的共同生活,它是一种生机勃勃的有机体。[ix]因此,虽然我们无意于主张社区建设“回到滕尼斯”,但重建社会认同、培育社区归属感仍是我们关于社区建设的理论主张。

总体看来,将重建社会认同视为社区建设的题中应有之义和重要内容,至少包括如下几方面意涵:第一,从微观的角度看,社区是社会成员日常生活世界的组织依托,重建社会认同,就是要使社区成为连接社会与个人的中间渠道,用费孝通的话说,是使“社会和个人在这里通了家”[x]。第二,就基层社会管理而言,无论是关于社区的制度安排,还是国家政策在社区的传播与实施,乃至社区成员日常需要的满足,其功效必须以社会成员的认可和接纳为前提,而从社区开始重建社会认同,是国家与社会关系协调发展的前提和基础。第三,就社区所负载的社会问题,尤其是弱势群体问题而言,社区是社会成员的生活世界和精神家园。通过社区建设、开展社区服务,可以协助解决弱势群体问题,同时也使一些社会不满情绪在社区内得以协调和解决,进而使社区成为社会成员认可和接纳的生活共同体。

二、社区管理体制的创新与社会认同

社区管理是中国城市基层社会管理的基本形式。当前的中国社区管理至少是在三方面相互联系的条件下产生和运作的,一是自改革以来,尤其是上世纪90年代以来中国工业化和城市化进程不断加速,导致大量的农村人口涌入城市和城市之间社会流动的快速增长,因而对城市基层社会管理提出了新的挑战。二是在计划经济时期形成的单位制度以及“单位办社会”的基层管理模式在市场化进程的推动下走向弱化和消解,如何建构新的基层社会管理体制成为社会治理的基本问题。三是随着国企改革的推进和传统产业的更新换代,下岗、失业、无业、待业人员的数量和流动周期增加,同样也使得基层的社会管理问题提到社会管理的议事日程上来。

(一)行政工作向社会工作转变的大趋势

如前所述,“单位办社会”的基层社会管理模式是以行政工作为导向的。改革前的单位组织不仅仅是负责生产、分配和流通等职能的经济部门,更是负责单位成员的婚丧嫁娶和生老病死等日常事务的社会实体。单位组织运作的突出特征是行政命令具有高于一切的地位,尤其在“文革”期间,以阶级斗争为纲的路线使得单位成为一个以行政命令为中心,以经济和资源调配为附属的政治和行政化组织。

1978年改革之后的十几年间,单位制度的存在和运作依然如故。直到党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,我国的政治和经济体制改革才逐渐开展和实施,同时也使得以计划和行政指导为突出特征的单位制度受到冲击和挑战。但基层社会“单位办社会”的管理模式并没有发生较大的改观和转变。未发生较大的改观和转变的重要原因在于,市场化改革初期,众多国有企业大都延续改革以前的生产经营管理模式,整个企业组织及其制度框架的变迁依然处于渐进的状态,“单位办社会”依然是城市基层社会管理的主导模式。

20世纪90年代中期,我国的国企改革进入快速发展时期,企业的改制、改组、兼并浪潮风起云涌。其中的国有企业减员增效、下岗分流等改革措施导致大规模工人下岗失业,使大量职工群体从单位走向社会,由企业“回归”家庭。下岗失业问题成为企业抛给社会的一个重大难题。在这种情况下,如果协助政府解决下岗失业群体的生活保障问题、基层社会治安问题、民情民意的沟通和疏导问题,成为基层社会管理部门的重要任务。就基层社会管理而言,以行政导向为特征的“单位办社会”难以为继,行政工作向社会工作转变成为国家基层社会管理的必然趋势。

但是,以行政强制为特征的单位制作为一项国家自上而下的制度安排,在曾经的共产主义、集体主义意识形态的感召下内化到人们的生活和心理深处。单位及其强烈的客观存在决定了人们强烈的单位意识。长此以往,这样一种单位意识就不可避免地成为人们的行为趋向和规范,即使遭到外力冲击也依然惯性延续。虽然计划体制与单位制随着市场化改革逐渐远去,并且在社会流动与代际更替中淡出人们的视线,但是集体化过程带来的组织化的生产和生活经历,是人的集体化与人的心灵集体化的相互建构过程。作为社会记忆或集体记忆的单位制在人们心中仍然久久徘徊、萦绕不去。

所以,尽管“单位办社会”具有种种弊端,但单位制的变迁并非表现为一个纯粹弱化的趋势,反而表现出强烈的“路径依赖”的特征,甚至在某种程度上通过其他的转换方式强化了原有体制的特征。在国有企业减员增效的过程中出现的“下岗不离厂”等现象在依附与庇护的逻辑中往复着计划时代单位制度的旋律。或者说,单位制以一种非正式的例行化习惯扎根在人们的心灵深处。正如单位制度曾经在几十年的时间里深深地塑造着社会成员的单位意识以及与之相关的一系列价值观念,并锻造着社会成员自我认同与社会认同,从行政工作向社会工作的转变同样也涉及基层社会成员社会认同重构的问题。

从理论层面看,一项政策和制度只有获得社会大众的广泛支持和内化,才能成为真正意义上的“制度”,制度也方能成为一种强大的规范性力量。制度建设必须以认识活动为基础,这是由制度的本质规定决定的。制度不是客观事物的外在规律,而是一定要内化到人们的思想意识中才能有效地支配人们社会行动的规则。[xi]正是因此,凡勃伦把制度看成思想习惯的产物,而诺斯等人则再三强调要重视制度形成与变迁的认知基础、价值因素和意识形态的作用。 就此而论,社会认同重建乃社区管理体制创新的必然选择,若没有社会认同的重构并与社区管理制度相适应,后者只能成为空中楼阁。后文将从社区基本设置重构、社区生活世界的协调等方面进一步阐释社会认同重构的制度与组织基础。

(二)社区基本设置的重构

在单位制度逐渐弱化和消解的形势下,为了推进城市管理体制改革,摸索和总结城市社区建设的经验和规律,民政部开展了社区建设实验区试点工作。试点工作先后分两批确定了26个城区作为实验区,分布在19个省、自治区和直辖市。19993月,民政部制定《全国社区建设实验区工作实施方案》,确立北京市西城区、上海市卢湾区、天津市河西区、沈阳市沈河区等11个市区为首批社区建设实验区。199910月至20001月,民政部又增加社区服务和城市基层工作基础比较好的南京市玄武区,武汉市江汉区、哈尔滨市道里区和南岗区等15个城区作为社区建设实验区,至此,民政部确定的社区建设实验区达到26个。同时有20多个省、自治区、直辖市确定了近100个省、市级社区建设实验区。

在社区建设试验的过程中,一些城市社区形成了具有自身特色的社区组织管理模式,比如哈尔滨的行政主导模式、上海的半行政半自治模式和沈阳的自治模式等等。

哈尔滨市南岗区在改革中所建立的社区组织是以加强党委、政府的统一领导为核心,以强化民政部门的主管职能为重点,以增强各部门的协调和社会各界的参与为基础的行政主导型模式。南岗区社区组织管理体制从纵向分为区、街道、居委会三级。其改革重点放在区一级,成立了南岗区社区建设指导委员会,区委书记任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构,全面负责社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设社区建设办公室社区建设指导中心,前者为协调机构,协调社区建设指导中心的工作和其他相关工作;后者为日常工作机构,由民政局长兼任中心领导。在指导中心内部,根据社区建设的内容,由相关的委、办、局组成7个工作指导部,均为实质性工作机构,其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的政府部门负责,同时这一管理工作系统自上而下延伸到居委会一级,以实现民政部门对社区工作强有力的领导和管理。

    上海市卢湾区五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发,建立了三个层面的组织管理系统:(1)行政组织领导系统:街道办事处及城区管理委员会。街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位,行使领导、协调、监督等职责。城区管理委员会由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位组成,其主要职能是商量、协调、督察城区管理的各项事务。(2)行政组织执行系统,包括市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会。市政管理委员会对辖区内市政市容工作实行综合管理;社区发展委员会负责社区的精神文明建设和社区福利、劳动就业等;社会治安综合治理委员会主要协助街道党工委、办事处领导治安工作;财政经济委员会对街道企业负责,扶持和引导街道经济的发展。 (3)社会组织支持系统:中介组织。这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。通过社区管理委员会、社区事务咨询委员会及各种居委会组织,对社区事务进行商议、协调、指导、监督和咨询,以对社区行政提供支持,并促进社区行政管理的社会化。

    沈阳市在社区体制改革中大胆创新,建立了独具特色的沈阳模式,即自治型模式。沈阳市春河社区建立了一套新的社区组织体系,从制度上保证社区民主自治。春河社区由原来的5个居委会,2700多户居民组合而成,彻底打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权力机构,讨论决定社区的重大事项;社区管理委员会代替原有的居民委员会,负责社区教育、服务、管理和监督工作,对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会,对社区管理委员会提出建议,进行监督;社区党委保障和支持社区自治。春河社区的组织模式中,改革的焦点落在居委会这一层面。这一模式下的社区具有鲜明的个性,即自主性较强。社区具有法定的地位,拥有相应的权力,这使社区机构在社区建设和发展中具有主动性和创造性。社区组织机构由居民选举产生,社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意,并以此对政府的决策施加影响。

相比较而言,上述三种模式是在不同的经济发展程度和体制改革背景下产生的。哈尔滨市经济结构比较单一,政治生活比较稳定,以政府为核心,让民政部门唱主角,有利于城市管理工作的逐步展开和社区建设的稳步推进。上海市是我国沿海开放城市,经济发展的水平较高,经济开发的速率较快,政府民主化意识相对较强,改革的力度也相对较大。其社区体制改革一方面强调党和政府的指导作用,以保持政治经济生活的稳定发展;另一方面也没有忽略经济高度发展背景下的政治民主生活的改善。沈阳市是我国东北老重工业基地城市,国有企业相对较多,在计划经济向市场经济转轨的过程中,它所承受的压力和所涉及的问题比其他城市要大得多。因此,沈阳市的社区改革,就是基于市民群众的利益和需求,响应市民群众的呼声而展开的。[xii]

(三)社区组织管理的创新

社区组织管理是指社区在按照民政部下发的有关社区建设的文件要求,根据社区的相关权力和义务成立相应组织,履行相应职责,对社区事务和居民事务进行有效管理。社区组织主要包括社区党组织、社区自治组织和社区中介组织的建设,社区管理主要包括社区党组织的管理权、社区事务的管理权,对社区居民的管理权、对物业的监督权等。

社区组织管理及其核心任务主要包括如下几个方面的工作:一、加强社区党组织建设工作,必须紧紧围绕改革发展、稳定的大局,紧紧抓住领导班子建设这个关键,建立健全工作责任制,充分发挥党工委和党支部的领导核心作用,形成有关部门齐抓共管的合力。二、加强社区自治组织建设,必须建立健全社区自治组织和新的社区管理体制;三、加强社区党组织的管理权,必须强化社区党员队伍的教育管理四、加强社区管理,必须动员和依靠社区各方面的力量。五、加强社区组织管理功能,要不断完善制度建设。加强社区的制度建设,建立健全管理制度,做到管理有制度,工作有标准,考核有依据,是社区各功能建设的保障。

众所周知,我国传统计划经济体制下的城市基层管理体制是一种行政一体化的管制模式。它的集中性便于统一分散的力量,它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态,对于巩固和加强国家对城市基层行政区的建设和管理,稳定社会秩序,满足当地居民的需求,起到了积极作用。但这一模式本身存在诸多缺陷,如社区组织结构不合理、社区组织管理职能不明确、社区组织管理目标的设定不科学、社区组织管理制度不健全等。随着社区建设的不断深入,构筑更加良好完善的组织管理体系,成为开展社区建设的关键环节。加强社区组织管理是适应全面深化改革、为了满足居民随着收入水平和生活质量的提高而要求全面改革社区状况的需要,也是维护基层的社会稳定、适应政治体制改革和政治民主化发展的需要。

在社区组织管理的创新上,广州市的做法可供借鉴。广州市从2002年开始在30个社区进行了“议行分设”工作机制的试点,实行议事层和执行层分离的社区工作运行机制。部分街道设置社区政务站,试行行政事务和居民事务分离,为推进社区自治积累了经验。在这种机制下,社区管理正在从政府本位社会本位、由“行政工作”向“社会工作”过渡,居民将享有更多的参与、合作、服务、互动的机会和权利。广州市天河区骏景社区是这种社区模式的典型。社区居委主任和委员由社区居民选举产生,他们只负责社区决策和监督,社区事务工作由街道办事处社区工作站专职人员负责落实完成。社区居委会专注行使民主议事、民主管理的职能。直选社区居委会委员属于没有固定工资的公益岗位,他们利用业余时间为社区出谋划策。[xiii]

此外,深圳市的“居站分设”模式也取得较好的成效。所谓“居站分设”,就是在社区党组织、社区居委会以外,独立设立社区工作站。这样,社区内主体组织发生了结构性变化,从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多元化。《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定,社区工作站是政府在社区设立的工作平台,在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作,其主要职责是:承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、离退休人员管理等工作,以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项;积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能,支持社会力量开展便民利民社区服务。[xiv]

(四)社区服务体系的新探索

所谓社区服务,是指在政府倡导和组织下居民所进行的自助服务,是以社区为单位开展的社会服务,是一种公益性质的福利性便民利民服务,是一种为提高社区居民生活质量、有偿和无偿相结合的社会服务。社区服务主要包含三个方面:一是社区福利服务,它是针对社区特殊群体提高的服务。首先是为老年群体提供的服务,主要包括老年人包户服务、老年人收养和寄托服务、老年人文化生活服务、老年人庇护服务、老年人生活综合服务等;其次是为残疾人和精神病人群体提供的服务,主要包括残疾人康复服务、精神病人康复服务、残疾儿童寄托服务、弱智儿童启智教育服务等;再次是为社区心理障碍群体提供的服务,主要包括心理咨询服务、心理诊治服务等。二是社区便民利民服务,它是针对社区居民提供的服务,主要包括家政服务、婚庆丧事服务、子女教育辅导服务等,属于有偿和无偿两种形式相结合的便民利民服务。三是社区居民、企事业单位共建服务。它是指社区和企事业单位充分利用资源,开展的双向共建服务,主要包括职工及家庭子女就业培训服务、企业生产安全服务、社区设施维护服务,等等。

新世纪以来,我国社会实践出现了结构性巨变,社会生活方式、组织模式、利益格局、社会关系以及人的思想观念也发生了深刻的变化,政府的行政工作与人民的需要满足形成了持续的动态性矛盾关系。同时,现代性的全球变迁与本土社会转型的高速率推进,无论是社会风险的预防还是社会问题的监控及处理,都对政府的治理能力提出了更高的要求。因此,管理社会必须首先满足社会需要,治理社会必须以服务社会为根本。将“服务与治理”密切结合在一起,通过服务实现治理成为社区建设中的一种新理念和新探索,这一过程极大地推动了政府由传统行政工作向现代社会工作的转变趋势。

随着社会和谐成为了我国社会改革与发展的主调,坚持以人为本和科学发展观,强调经济建设与社会建设的协调,以及优化社会利益结构、有效化解社会矛盾、关注和解决民生问题、不断推进社会的公平和正义等成为改革的基本方向。具体到社区建设中,也是一个处理好服务社会和治理社会的问题。如何通过服务来满足居民的需要进而实现社会治理,也就成为了社区建设的一个基本内容。同时,通过社区服务来调整社会利益关系、化解社会矛盾,也能够推动了社区建设的理念、政策、组织、制度、体系等诸多方面的改进与重建。

社区服务体系的建设,大致可以划分为几个方面:[xv]首先,服务理念的建设。政府的行政理念是其一切行动的前提。在推进社区建设的过程中,理念更新是政府行动转变的关键。从根本上看,社区建设要坚持以“三个代表”重要思想指导,围绕全面建设小康社会,坚持以服务群众为宗旨,努力把各类社区建设成人与人和谐相处的社会生活共同体,使社区在提高居民生活水平和生活质量上发挥服务作用。第二,服务政策的建设。服务理念是服务政策的思想基础,服务政策则是理念的外化和展开,表现为一系列政策、规则、制度的制定和施行。第三、服务队伍的建设。加强服务队伍的建设是社区实现优质服务的组织保障。第四、服务制度的建设,首先是一般性制度规范,具体要求涉及到建立健全社区居委会工作制度、下属各工作委员会工作职责、社区居民代表大会制度、社区居民评议社区居委会成员制度等等。第五、服务体系的建设。在实现社区服务的基本任务的基础上,实现政府公共服务在社区的覆盖,涉及社区的就业和再就业、社会保障、社会救助、卫生和计划生育、文化、教育和体育、流动人口管理、安全、法律服务等各个方面的内容。

(五)政府基层体制的深度变革

改革开放以来,我国政府高度重视强化政府社会管理职能,在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制,取得了显著成效,但还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求,尤其是基层政府公共服务能力仍然存在问题。目前,伴随着城市公共需求的急剧增长,基层政府公共服务能力虽然在努力提升,但仍滞后于经济增长和社会发展的进程。要使基层政府公共服务能力不断提升,必须准确发现问题,有效把握原因,进而寻找解决对策。所以,体制变革是加快公共服务型政府建设的必然要求。通过体制的变迁最终形成一个面向社会需求、运行有力的公共服务供给体制和更加科学、合理、规范的行政管理体制,才能提升公共服务职能。

20世纪90年代以来,随着我国城乡社区自治工作的全面推进,高度行政化、非专业化的社区工作模式正在逐步被打破,社区工作的主体也正在发生重大变化。在发挥政府的主导地位和作用的同时,政府在社区工作中的角色逐渐由直接组织实施者,转变为指导者和扶持者,社区的服务和管理工作主体也逐步由政府机构及其工作人员转变为社区中的自治组织和社会工作人员,专业化、职业化的社会工作理念和方法逐步为社区工作所接受,并成为我国社区工作的发展方向。

例如,适应我国社区服务工作的发展趋势,郑州市的社区建设和社区服务工作取得较好的成效。郑州市社区建设在政府的推动下,积极推进社区自治,不断创新社区服务工作模式,大力加强专业化、职业化的社区社会工作者队伍的建设工作,培育社区自治组织,形成了政府主导、职业化运行、志愿者服务补充、专业社工介入、社区共同参与的社区社会工作新格局,专业化、职业化的社会工作者及其组织机构在社区建设和社区服务中发挥着越来越大的作用,为我国社区社会工作的发展提供了值得借鉴的经验。这些经验主要有:政府主导是我国社区建设和社区服务发展的突出特点,也是我国社区社会工作发展的重要动力;职业化运行,主要是指通过创新社区服务工作人员的配备机制,建立专业化、职业化的社区社会工作者队伍,组织开展社区社会工作;志愿者服务补充主要是指通过大力培育志愿组织,积极开展志愿者服务活动,推进社区社会工作的发展;专业社工介入,主要是指通过开展“社工进社区”工作,促进社区社会工作的专业化发展。

需要说明的是,上述几方面内容,即行政工作向社会工作转变的趋势、社区基本设置的重构、社区组织管理的创新、社区服务体系的探索以及政府基层体制的深度变革,主要还是从外在的制度与组织层面开展社区建设,由于任何新制度在其推行之初往往都带有一定的强制性,因此这些实践活动和趋向能否实现理想的社区建设目标还有赖于普通社会成员的积极配合与认可。这就涉及“外在制度”与“内在制度”之间的关系问题。“内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则,而外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则。”[xvi]有意识制定的、立法通过的规则,以及由政治过程决定的制度的整个架构,都必须以内在制度为基础。这也是我们倡导重建社会认同与社区建设应同步进行的重要原因。

三、社区生活世界的协调与社会认同

随着社会转型期社会实践结构性巨变、城市化程度和人口流动性的提高,个人情感性社会支持网络逐渐从社区之内转移到了社区之外,居民对于自身所在社区的认同程度出现起伏跌宕甚至大幅降低。有学者指出,中国城市社区的空间因素仍然重要,“邻里关系仍然是城市居民个人关系网络的主要成分和获得社会支持的重要来源之一。”[xvii]这一观点强调中国伦理社会传统文化因素在现代社会生活中的广泛渗透作用,并具有一定的合理性。但在快节奏的都市生活中,封闭隔离的居住小区和原子化的居住方式却难以自动形成密切的邻里关系,而是依赖一系列社区建设配套工程的开展,主要有社区自治、社区保障、社区信任、社区民调、社区秩序等方面,这几个方面的配套建设,对于营造安全稳固的社区生活世界、构筑基层民众的精神家园具有重要意义。

(一)社区自治:奠定基层民主的基石

社区自治是社区建设的题中之义和重要目标。服务可以推进治理的实现,但服务本身不是治理、不能取代治理。要实现现代意义上的社会治理,离不开社会自治。早在1955年,联合国社会局在《通过社区建设实现社会进步》报告中即指出:“社区建设可以说是一种通过全体居民积极参与和充分发挥其创造力,以促进社区的经济、社会进步的过程”。全球治理委员会1995年的研究报告《我们的全球伙伴关系》将治理界定为,各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[xviii]200011月,中共中央办公厅和国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,明确了“以人为本、服务居民,资源共享、共驻共建,责权统一、管理有序,扩大民主、居民自治,因地制宜、循序渐进”等社区建设的基本原则。《中国大百科全书社会学卷》认为:“社区建设是社区居民在政府机构的指导和支持下,依靠本社区的力量,改善社区经济、社会、文化状况,解决社区共同问题,提高居民生活水平和促进社会协调发展的过程。”[xix]。可见,在社区建设过程中,推进社区自治是一个重要课题。

1.“自治是一种关系”——促成多元主体的制度化体系

社区自治是在一系列社区关系中实现的,涉及到国家及政府公共机构与不同的社会组织、群体及个人等关系。社区自治也是纵向关系与横向关系的集结网络,包括垂直的行政科层隶属与各种水平的社会关系,如政府基层公共机构与各种非政府组织(如公共组织、民间组织、非营利组织、行业协会等)以及社区居民等等。就此而言,“自治是一种关系”[xx]。这种“关系”体现在多元主体的行动规则(法治和制度)、权利与义务、选择与责任、自助与互惠等方面。随着社会变迁和政府工作转型,社区原有的单一行政隶属、依附或庇护关系也逐渐解体,不断向多元主体之间的协调、合作、伙伴式关系转变。这也是社区自治的不断发展过程。社区中各个组织、群体、个人的广泛参与,形成了上下互动、彼此互制的格局,协调了利益关系、优化了资源配置、增进了相互认同、推进了社区善治。

2.“自治是一种分工”——权利与义务、职能与责任的统一

社区自治能力的培育与社会治理效果的提升有着密切关系,是实现社区善治的基本途径。在社区建设过程中,如何使政府行政管理、社区服务、居民自治参与、党的工作等不同的行动系统形成一个有机网格,是促成社区不同组织、群体和个人之间的良性互动和合作关系的关键问题。所以,在更为具体的意义上说,“自治是一种分工”[xxi]。在体现为分工的社区自治中,国家和政府的作用是主导性的,也是社区的其他组织或群体不可取代的,提高和引导社区其他组织或群体及居民个人的自治意愿,使之在结构上相互补充、功能上相互依赖、行动上相互监督和促进,使社区的各种不同资源形成整合并发挥作用。

“自治是一种分工”也是在社区中实现社会公平和正义的一种方式。因为,在作为分工的社区自治中,始终涉及到资源和机会的公平配置,权、责、利的合理归属。因此,实践中的社区自治,首先面临的是理顺各种社区组织之间的关系,协调社区的机构设置,优化社区的组织结构。其次,要对相关组织、群体及个人进行角色定位,建立可行的规章制度,使社区各主体依法行事、照章办事,减少和降低自治过程中的行动冲突。此外,明确各个行动主体的权利与义务、职能与责任,以科学的评估体系进行考核,形成自我反馈、自我矫正的运行机制。总之,在合理分工的基础上,促成街道办事处、社区党组织、社区居委会、社区工作者、其他社区组织及社区居民之间的相互沟通、协商、合作、监督和互助关系,更好地处理社区的共同事务。

3.自治是自助与互惠的结合——共同在场、共建家园

我们一再指出,进入新世纪以来,我国的社会转型与变迁进入了新的发展阶段,社会实践随之发生了结构性巨变。譬如,传统上的政府行政管理日益转变,为适应社会服务和社会治理的趋势,各职能部门减员、缩编、增效,政府工作不断下沉,职能也不断“外溢”和“下放”。企业的改制、产业结构的升级,以及其他社会组织的调整和改编,形成了单位解体和组织重组,使单位和组织的凝聚力、黏合力受到削弱或丧失,导致了人员的“沙化”、“原子化”现象,大量的个人游离出来,成为了所谓“社会人”,散布于社会之中,沉积在基层。家庭由于小型化、核心化趋势,原有的教育、服务、福利、保障能力在持续收缩,许多功能被移交给了政府和社会。城市化进程的加速造成了城市的扩大、城市人口的增长,也带来了许多城市社会问题,如流动人口的压力,其中相当一部分流动人口是无地、无业甚至无家人员。与此同时,民众的公共服务和社会福利需要不断提高,对于经济、政治、文化、居住环境方面的需求都在不断变化和增长。如何促进公共利益的最大化,实现公共物品的基本满足,增进社会保障和社会救助的有效性,如何使社会更有序、更稳定、更安全、更和谐等等,这类问题本身推动着社会管理和社会治理的巨变。在我们看来,这也意味着社会管理和社会治理的内涵及方式社会化、基层化、生活化和日常化的趋势。当今社会对于管理和治理复杂需求是单一的机构、组织、群体或个人难以满足的。这种社会需求格局不断推动了管理和治理的多元主体、多向互动、多维展开的趋势,促成了政府及其部门与各个组织、群体、公民个人之间空前广泛的社会合作。

在这一过程中,既需要党和政府努力提供各种民主参与的平台,将不同的社会组织、群体及公民个人吸纳到管理和治理中来,也要求相关的社会组织、群体及公民个人自觉地、主动地参与,通过多种多样的自治和互助方式来改善管理和治理的局面。可以说,社会管理和社会治理的社会化、基层化、生活化和日常化趋势,成为了社区建设中不同组织和群体及居民个人共同选择和共同行动的一个基础,推动了街道办事处、社区党组织、社区居委会、社区工作者、其他社区组织及社区居民的共同在场、共建家园的行动。

(二)社区保障:社会保障的社会化途径

城市社区保障是社会保障体系的一个重要组成部分,而且是最终落实和托底的基础部分。它是以社区为主体和载体,为社区成员提供管理服务,并多渠道筹集资金,在社区成员享受法定基本保障、单位补充保障后,在基本生活仍然发生困难时给予托底保障,发挥其管理、服务和保障功能。社会保障层次可分为社区托底保障、政府法定基本保障、单位团体补充保障三大层次。城市社区托底保障为政府法定基本保障拾遗补缺、消除死角,帮助政府落实法定基本保障的政策和待遇,为社区成员提供互助救济、解困救急等经济上的托底保障,为社区成员提供各种物质和精神上的社区服务。

由于我国整体的社会保障制度尚处于建立和完善的过程中,社区保障作为社会保障的重要组成部分,也处于探索和起步阶段。在笔者看来,社区保障的建设必须在社区建立以块为主,通过块统筹协调的组织。区或街道委员会应建立具有权威性的统一的社会保障委员会,统一领导和规划安排社区社会保障工作,统一信息收集,统一申报批准,统一基金管理,统一标准待遇,统一给付发放。街道一级以社保机构为中心的各种社区社会保障项目归口统一领导,一个网络覆盖,一个基金托底。街道可以建立一个集职业介绍、就业指导、岗位开发、保障托底、社会救助、中介服务、信访接待、志愿服务为一体,信息上岗,服务联网,管理统一的社会保障服务中心,集中办理涉及社会保障的有关事务,将再就业工程、社会保障、社区服务有机结合,为社区成员提供一站式服务。

社区保障是社区发展和社会保障发展的必然要求,是社区发展的重要内容和社会保障的重要补充,它具有非强制性、一定的独立性、资金渠道多元化和保障需求多样性等特点。社区保障发展的优势在于社区保障有良好的社会基础和实施条件;社区保障与受保障对象联系的紧密性;社区保障项目的灵活性。虽然目前我国社区保障发展存在社区保障能力的有限性、社区保障缺乏社会保障体系的支持、社区保障运作缺乏法律规范等制约因素,但扭转这一局面恰恰是我们所追求的目标。依托社区搞好社会保障体系建设,既是社会主义市场经济发展的必然要求,也是从我国国情出发,完善社会保障体系的一项重要内容。更为重要的是,发挥社区保障对广大居民的服务职能,也又有利于增加民众的生活信心和社会信心培育民众积极的社会认同,进而促进个人与社会关系的协调发展。

(三)社区信任:陌生人世界中的守望相助

在当代中国社会的各个地区,“陌生人的世界”正在迅速扩大。人们越来越面对各种不熟悉的行为方式和社会现象,“陌生人的世界”成为了我们生活中的一种“常规世界”。随着人与人之间的陌生关系的常规化,事件的可重复性或经验中的已知模式发生作用的范围日渐收缩,社会生活中的偶然性、不确定性、意外后果渐次增长。因此,在陌生人的世界中,信任与安全也成为了一组新的问题。

我国社会结构的转型、体制和制度的变迁、群体和组织的解体和重组,社会关系的稳定性也大大降低,使得传统意义上的社会信任遇到了很大的挑战。重建社会信任同样成为一项重要的课题,其中有两个重要方面:一方面是提高政府机构和各个公共机构的决策和行为的公信度,在制度层面实现“社会信任的制度化”。另一方面则是提高社会成员在行使和履行自己的权利/义务时的诚信度,在日常生活层面实现“社会信任的基础化”。很明显,社区信任是社会信任这两个方面的共同基础。

举例而言,深圳社区建设的一个重要特点,就在于善于把社会信任的重建落实到社区中,通过社区信任产生社会信任的效果。[xxii]正如“社会治理的社区化”的道理一样,社会信任也离不开社区信任这一微观前提,而且最终要在社区生活中得到落实和体现。社区信任可以说是社会信任的“草根”,需要以草根精神,持之以恒、坚持不懈,才能收到于微见著的效果。在深圳建设过程中,许多方面已经反映出“社会信任的社区化”。譬如深圳市各部门以社区作为重要的工作平台,围绕就业、环境、卫生、治安、文化等,通过社区工作站为困难群体和社区居民提供更好的服务,劳动保障部门在社区建立了社会保障服务窗口,计生部门为社区提供人性化和优质技术服务,公安部门开展了社区警务警民联防战略,司法部门大力推动法律知识进社区、“律师进社区”活动,工会、共青团、妇联、残联等群团组织在社区开展了各种维权工作和义务服务活动,并为社区群众提供丰富多彩的公益性、福利性服务。

与此同时,深圳市相关部门及社区非常重视在居民中广泛进行社会信任的教育,文化、体育部门连续14年举办社区艺术节,现已成为深圳的一个文化品牌。各个社区经常举行丰富多彩的文化、体育和娱乐活动,举办各具特色的“邻里节”,开展“无毒社区”、“平安社区”和“和谐社区”的活动。通过这些方式增进社区居民的归属感和认同感,增强家园意识,树立“邻里相助、守望家园”的文明风尚,建立起居民之间的相互信赖,从而使人们普遍意识到,诚信不仅是自己应尽的责任和义务,也是与其他组织、群体和个人进行共同生活的基本方式。

(四)社区民调:人民调解与法律援助的双重纠纷化解机制

当前,中国正处在社会转型加速所带来的社会矛盾高发期。社会矛盾一般都是通过社会成员之间的纠纷、摩擦的形式表现出来的。社区作为人们社会生活的主要场所,自然也成为社区纠纷的重要聚集地之一。一般而言,社区纠纷主要有以下类型:家庭纠纷和邻里纠纷。家庭纠纷包括婆媳矛盾、夫妻矛盾、婚姻纠纷、赡养抚养纠纷、继承纠纷等;邻里纠纷是指社区内居民之间的冲突。此外,物业纠纷对我国来说是一个新兴的矛盾形式。随着私有房产的迅速增加,围绕房屋问题展开的各种纠纷越来越多,而且极其复杂——业主、开发商、物业公司、房产主、租赁者、业主委员会等等各个行为主体之间都有可能发生错综复杂的矛盾关系。再者,也有与“三失”(失业者、失地者、失房者)相伴随而来的纠纷。[xxiii]

深圳在和谐社区建设中,结合社区纠纷的形势,进行了大胆的探索,取得了一些宝贵的经验。深圳的人民调解制度创新可以概括为以下几个主要的方面:完善调解的组织体系,创新人民调解的载体;构建大调解的工作格局,创新人民调解的工作机制;推动调解的规范化、专业化和社会化,创新人民调解的工作方式;拓展人民调解的工作领域。在这几个方面的探索中,深圳逐渐形成了一些比较成熟的经验模式,具有很高的推广价值,如警民联调模式、六约模式、桃源模式、西乡经验等。

河北省邯郸市丛台区在城市社区人民调解工作上也进行了有益的探索。丛台区是邯郸市的政治、经济、文化中心。长期以来,丛台区委、区政府高度重视人民调解工作,结合丛台实际确立了提升调解组织职能、巩固人民调解基础、强化区级协调指导、构建新型调解格局的人民调解工作新思路,明确提出要通过人民调解工作的深入开展,努力实现小矛盾不出院,大纠纷不出街的工作目标。按照城市社区民情特点,在全面加强三级人民调解组织网络体系建设基础上,该区把工作平台和服务内容拓展延伸,组织开展了人民调解进机关、进企业、进事业(单位)、进市场、进物业、进社团的六进活动,使民调组织覆盖全区主要部位和矛盾易发区域,实现了无缝隙全覆盖,做到哪里有人群,哪里就有调解组织;哪里有纠纷,人民调解组织就在哪里发挥作用

随着经济实力的不断增强,丛台区委、区政府逐年加大了对基层司法行政和人民调解工作的投入,在人员编制、工作经费、硬件设施、人员待遇等方面加大力度,以调动基层司法行政人员和基层人民调解组织的积极性,还以严格人员聘用,突出能力超前培养,提高综合素质为目标,通过建立公开选聘、强化培训、轮岗交流三项机制,全力推进人民调解员素质工程建设。通过推进人民调解工作的规范化、网络化、系统化建设,丛台区在调解的效果上初步实现了由被动调解向主动预防,街道调解向社区、楼院调解为主的重大转变;由调处一般民间矛盾纠纷向行业复杂疑难矛盾纠纷,专项民间矛盾调解向服务经济社会发展的重大转变;由老头老婆管闲事向专业队伍专业办案,依靠传统口头的调解方法向依法调解的重大转变。丛台区连续5年被授予河北省防止民间纠纷激化长安杯先进区20012005年被中宣部、司法部联合授予全国法制宣传教育先进区,还被司法部评为全国人民调解工作先进单位[xxiv]

(五)社区秩序:社会公信力的“草根”培育

社会公信力主要包括两方面内容,一是社会或其中的不同主体对公共机关、政府部门行使权力的信任度和认可度的一种表示,二是社会大众对社会某种特定权力和角色形象和言行的心理认同。随着“陌生人的世界”的迅速扩大,人们越来越面对各种不熟悉的文化现象、行为方式、制度现象。同时,随着人与人之间的陌生关系的常规化,事件的可重复性或经验中的已知模式发生作用的范围日渐收缩,社会生活中的偶然性、不确定性、意外后果日益频繁,进而对社会成员的安全感造成巨大的冲击。

社会生活中的偶然性、不确定性、意外后果的增加不仅影响社会成员的日常生活,而且也对政府的公信力带来冲击。因为政府的行政行为正是在这种充满矛盾、冲突和不稳定性因素的背景中发生的,无论是机构运行、决策制定、管理和治理都更容易出现不适应或失误。同时也应看到,政府公信力所受到的影响也来自社会信任本身的变化——它在状态上不稳定化了,在时效上短期化了,在价值取向上实用化了。民众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对于他们的需求的满足度和满意度,因而常常表现出一种富于变动的“将信将疑”心态。事实上,公信力受到削弱的不仅是政府,“人们并非仅仅是对政治家的信任比从前减少了,他们对于其他权威人物(例如警察、律师或者医生)的态度同样也是如此”。[xxv]除此之外,媒体、网络甚至公共舆论本身的公信力也常常会面对来自不同方面的质疑。

具体到社区生活中,居民安全感的强弱不仅与专门公共机构防控的违法犯罪的大案要案有关。可以说,邻里或家庭成员之间的矛盾、不和谐、不文明、不守诚信等,是降低人们安全感的更为经常的因素。所以,社区安全与公民素质有密切的关联。正因如此,就社区安全来说,我们应当关注生活中频繁发生的“公民越轨”或“公民违规”现象。譬如,随地吐痰、乱扔垃圾、违章建筑、污言秽语、偷窥、闯红灯、公众场合高声喧哗、浪费公共资源,以及家庭暴力、吸毒、虐待老人儿童,等等。这类现象应当引起足够的重视——它是常态化的、习惯性的、带有一定普遍性的,因而不易治理和改变,有时公民自己也会成为“案主”。

因此,建构良性的社区秩序成为社区建设的重要目标,进而也是重建社会公信力的基础。社会秩序建设的重要保证在于社区的公民行动,所以,要促进公民责任的行为规范体系(如企业、个人、家庭、社会组织的社会责任,以及各种社交礼仪、民俗习惯、乡规民约等)的完善和合理化,并使之成为常规性的公民教育内容进入到日常生活中。此外,还需要在社区生活的各个方面进行细致入微的管理来引导“公民行动”。

譬如,深圳市福田区全面启动了“数字化城管”,城市管理信息系统顺利通过建设部验收,全区实现了社区内信息采集和全天候接受、处理城管案件;对出租屋实行“旅业化”、“常住化”的“两化”管理模式,加强社区暂住人口管理。南山区的花果山社区开展了“持久和谐”行动,加强治安排查和信息收集,将治安难点、热点区域“立项”,创建“无毒社区”和“无邪社区”;推行出租屋“围合式”、“旅业式”和“物业式”等五种新型管理模式,严格落实出租屋业主的治安责任;组织开展社区安全生产检查活动,开展社区安全巡查和安全生产宣传教育进社区工作,提高全社会的安全意识,减少社区生产安全事故。[xxvi]虽然良好的社区秩序不一定必然带来高度的社会公信力,但确实后者得以形成和维持的“草根基础”。

综上所述,从社区自治到社区保障,从社区信任到社区民调,再到社区秩序等一系列社区建设的配套工程,都是围绕社会成员的日常生活世界开展的具体而微的活动,其目的不单单是服务于社区建设本身,而且负载着多重面向。这些配套工程一方面能够化解现代性的全球化以及社会转型给社会成员造成的生活不确定性和“安全感的丧失”;另一方面有利于社区秩序的良性运行和协调发展。只有实实在在的、与广大居民日常生活和切身利益密切结合的社区建设才能有效持久,进而有利于培育普通社会成员积极的社会认同,为更广阔范围内社会秩序的维持奠定基础。

进而言之,在个人、社区与社会的关系上,社会认同扮演着社会连结纽带的角色。在此基础上,我们一方面强调共同体意义上的“社区团结”。当然,强调社区团结并不主张社区建设回到牧歌田园式的封闭共同体当中,也不赞同“单位办社会”式的社区大包大揽,而是将普通居民的日常需求和民主参与同国家的基层社会治理相结合,建构积极有序的“地方性”。另一方面关照社会秩序意义上的由众多“社区团结”所连接凝聚的“社会团结”,为和谐社会的建构铸就基础。显而易见,社区团结是社会团结的微观基础,而社会团结是社区团结的重要目标及其得以运作的外在保障。这是一种个人与社会、地方性与全球性、社会空间与社会认知互构共生的连结关系,也是一种动态的、积极面向的社会认同和社会共同性的建构过程。

 

 

结束语:构建“双重共同性”的现代社区

      ——21世纪中国社区愿景

如何回应现代性的全球化浪潮所带来的不确定性和由此导致的个体安全感的弱化甚至丧失,以及体制转轨与社会转型所引发的一系列社会问题,是摆在中国政府和中国社会面前的现实问题。在和谐社会的话语与制度实践中,如何建构面向21世纪的中国社区模式也成为社会学家所探讨的重要议题。这一议题不仅关涉到中国如何在基层社会维持安定团结的社会秩序,更涉及到普通社会成员日常生活的安全感和连续性的维持;不仅是在消极的意义上回应下岗失业、越轨犯罪等社会问题,也是在积极的层面为和谐社会的建构及其深层发展奠定坚实的基础。

在我们看来,构建“双重共同性”的现代社区将是社区建设的理想追求。所谓“社会共同性”主要包括两个层面:一是利益的共同性,二是观念与价值观的共同性。[xxvii]利益的共同性直接源于一个社会利益结构的公正性。所谓“公正”即“公平的正义”。当然,公平是以承认差别为前提的,“一般地说,所谓公平就是一种合理的差别。”[xxviii]对于多元分化的利益格局而言,合理的差别就是公正。观念和价值观的共同性则以利益的共同性为基础,并且是一种更具有普遍性和凝聚力的共同性。因为,观念与价值观的共同性具有内在的、主观的特性,它建基于社会成员对社会利益结构的公正性的主观体验和认知。如果特定的社会差别能够得到多数或绝大多数社会成员的认可,这种差别就具有了某种合理性;反之,如果利益格局无法得到多数社会成员的容忍、接受和认可,那么利益的共同性便也难以为继,进而整个社会的共同性也将付诸阙如。

事实上,社区的本质内涵当中已经包含了社会共同性的双重要义。一般而言,社区是“进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。”[xxix]作为基层社会成员的“面对面交往的共同体”,社区是一种能够维系社会团结、具有强大集体凝聚力的“生活家园”。换言之,社区不仅仅是一个地理性区域,更是一种社会团结纽带。与此同时,连接“国家”、“社会”与“个人”的社区在一定程度上是利益冲突的减压阀和缓冲器,因为社区可以在社区服务、社区治安、社区保障等方面弥补社会成员的利益损失,有助于调整利益结构的失衡并培育利益层面的社会共同性。正是在这两个意义上,我们认为社会认同乃至社会共同性的重建是社区建设的题中之义与理想目标。而构建社区层面上的利益和价值、观念上的“双重共同性”,就要结合政府、社区与个人等诸多力量,从外部管理体制和日常生活世界两个基本层次,从社区自治、社区保障、社会信任、社区民调等诸多方面进行探索和创新。



[i] 李友梅:《重塑转型期的社会认同》,载《社会学研究》20072)。

[ii] 王春光:《新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系》,载《社会学研究》20012)。

[iii] 参见米庆成:《进城农民工的城市归属感问题探析》,载《青年研究》20043)。

[iv] []齐格蒙特·鲍曼:《全球化——人类的后果》,郭国良、徐建华译,第57页,北京:商务印书馆,2001年。

[v] []安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,第80页,南京:译林出版社,2000年。

[vi] 参见刘建军:《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》,天津:天津人民出版社,2000年。

[vii] []安东尼·吉登斯:《第三条道路:社会民主主义的复兴》,第83页,北京:北京大学出版社、生活·读书·新知三联书店,2000年。

[viii] 参见郑杭生、杨敏:《社会实践结构性巨变的若干新趋势》,载《社会科学》200610)。

[ix] []斐迪南·滕尼斯:《共同体与社会》,林荣远译,第52-54页,北京:商务印书馆,1999年。

[x] 费孝通:《乡土中国生育制度》,第10页,北京:北京大学出版社,1998年。

[xi] 参见刘少杰:《制度建设是建设和谐社会的根本途径》,载《社会学研究》20073)。

[xii] 参见张立荣、李莉:《当代中国城市社区组织管理体制:模式分析与改革探索》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)20013)。

[xiii] 参见李璐:《广州社区管理组织的新架构》,载郑杭生主编:《和谐社区建设的理论与探索——以深圳广州为例的广东特色分析》,即将由党建读物出版社出版。

[xiv] 参见李璐:《广州社区管理组织的新架构》,载郑杭生主编:《和谐社区建设的理论与探索——以深圳广州为例的广东特色分析》,即将由党建读物出版社出版。

[xv] 参见杨敏:《郑州市社区建设与制度创新:实践结构性巨变视野下的郑州特色》,载郑杭生主编:《中国人民大学中国社会发展报告2008:走向更讲创新的社会——社区建设与制度创新》,北京:中国人民大学出版社,2008年。

[xvi] []柯武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》,第119页,韩朝华译,北京:商务印书馆,2000年。

[xvii] 黎熙元、陈福平:《社区论辩:转型期中国城市社区的形态转变》,载《社会学研究》20082)。

[xviii] 参见俞可平主编:《治理与善治》,第242页,北京:社会科学文献出版社,2000年。

[xix]《中国大百科全书社会学卷》,第359页,北京:中国大百科全书出版社,1991年。

[xx] 郑杭生:《社会公平正义与和谐社区建设——对社区建设的一种社会学分析》,载《中国特色社会主义研究》,20076)。

[xxi] 郑杭生:《社会公平正义与和谐社区建设——对社区建设的一种社会学分析》,载《中国特色社会主义研究》,20076)。

[xxii] 参见杨敏:《社会学视野中的“深圳经验”:深圳社区建设中的政府制度创新》,载郑杭生主编:《和谐社区建设的理论与探索——以深圳广州为例的广东特色分析》,即将由党建读物出版社出版。

[xxiii] 参见黄家亮:《社区纠纷、人民调解与制度创新:深圳市和谐社区建设中人民调解工作的实践探索》,载郑杭生主编:《和谐社区建设的理论与探索——以深圳广州为例的广东特色分析》,即将由党建读物出版社出版。

[xxiv] 参见韩志强:《社区民调学丛台经验》,载《河北法制报》2007-11-26

[xxv] []安东尼·吉登斯:《第三条道路:社会民主主义的复兴》,第54-55页,北京:北京大学出版社、生活·读书·新知三联书店,2000年。

[xxvi] 参见杨敏:《社会学视野中的“深圳经验”:深圳社区建设中的政府制度创新》,载郑杭生主编:《和谐社区建设的理论与探索——以深圳广州为例的广东特色分析》,即将由党建读物出版社出版。

[xxvii] 参见杨敏:《价值观多元开放时代的社会共同性追求——体制改革30年来公众价值观变化的社会学思

考》,载《甘肃社会科学》20085)。

[xxviii] 郑杭生:《社会公平与社会分层》,载《江苏社会科学》20013)。

[xxix] 郑杭生主编:《社会学概论新修》,第348页,北京:中国人民大学出版社,1994年。

 
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