我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制

 何海兵

     摘 要：本文详细分析了新中国成立50多年来城市基层社会管理体制的变迁，即从单位制、街居制向社区制转变，就单位制形成的背景、发挥的功能、造成的后果、崩溃的原因，街居制演变的历程、面临的困境，社区制的主要特征、出现的原因、实践的模式等方面做了重点阐述，并对社区制的今后发展提出了几点思考。

　　关键词：单位制/街居制/社区制

 　　新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。

　　单位制：走入历史

　　单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。

　　（一）单位制的背景

　　1、经验的惯性。中国共产党在实现“从农村包围城市”夺取全国政权之后，工作重点转移到城市，但是我们党没有城市社会管理的经验。面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，我们党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找。在战争年代，我们党形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。[①]这套管理体制使我们党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，但“公家人”管理模式通过单位制度得到延续。不仅如此，在“大跃进”时期，我们党还将这一社会管理形式推广至全国，在城市和农村掀起人民公社运动，试图将所有的人都纳入集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的新型社会组织——人民公社内。

　　2、现实的压力。新中国成立后，中国共产党面临着一个从晚清时期开始整个中国政治解体与社会解组相结合的“总体性危机”[②].一方面，晚清之后，中国陷入外强入侵与军阀混战连绵不绝的混乱境地，中央政权日渐式威，现代化的步伐步履唯艰；另一方面，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，民众的力量处于“一袋马铃薯”的状态，不能完全凝聚起来。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治发展步入正常轨道，首要的工作是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系，因而单位制度成为当时选择的最佳方式。

　　3、理想的要求。经过百年的屈辱和战乱，新生的中国满目疮痍，资源稀缺，人口又众多。但是，为了急切证明社会主义的优越性，早日进入共产主义社会，背负着沉重的赶超压力。因此，全国自上而下要一盘棋，要尽快摆脱落后的局面，要在尽可能短的时期内建立自己的工业化体系，要快速发展，要赶上并超过发达国家的水平。这是我们的美好愿望，而要实现这一理想，必须要有强有力的动员机制和资源配置机制，将全国庞大的人口和有限的资源集中起来，所以对单位制的选择成为理所当然。

　　（二）单位制的功能。

　　从某种意义上说，单位制是为了应付新中国成立后的严峻形势，为了解决“总体性危机”而选择的一套社会组织体系。对于当时高度集权的政治体制的运作，对于高度集中的计划经济体制的实施，对于整个社会秩序的整合，单位制从组织上提供了非常有效率的保证，发挥了重要的功能，其历史意义不容否定。

　　1、政治动员。单位制度中的单位，其政治功能是十分突出的，每个单位（不论事业单位，还是企业单位）都有一定的行政级别，每个单位都是由干部和工人这两大政治身份的人群组成，每个单位都作为行政体系中的一个“部件”而存在，每个单位通过设置健全的党群组织作为政治动员的主导力量。因此，通过单位这一种高效率的政治动员机制，党和政府可以运用自上而下的行政手段，大规模地组织群众投入各种政治运动，以实现党和政府的各项方针和政策。借助于高度行政化的单位组织，党和政府的政治动员能力极强，党和政府可以直接面对民众，在战略部署上可以做到全国人民步调一致的现实行动。

　　2、经济发展。实行计划经济体制，国家控制了几乎所有的资源，国家对资源的调控和配置是通过各类单位组织来进行的。党和政府通过编制单位录属关系网络，使每一个基层单位都录属于自己的上级单位，使上级单位可以全面控制和支配下级单位，而上级单位又录属于中央和省市行政部门。因此，党和政府可以通过上级单位对下级单位下达工作任务，调拨、分配人力、物力、财力等资源。单位制为国家集中稀缺的资源，投入现代化建设的关键性领域，发挥了重要的作用，有效地保证了国家战略意图的顺利实施，为我国工业化体系的快速建立奠定了良好的基础。

　　3、社会控制。毛泽东同志非常重视人民群众的力量，强调将人民群众组织起来，曾经号召“……我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态……”[③]单位制就应映了这一要求，在新中国成立之初生产力水平很低的状态下，通过“充分就业”、劳保福利、分配住房、子女入学等制度，实现了整个社会生活的高度组织化。全国人民几乎都被纳入了行政权力的控制范围之内，国家的触角延伸到了全国的每一个角落和社会生活的每一个领域，整个社会实现了高度的整合。

　　（三）单位制的后果

　　单位制在发挥历史作用的过程中，也不可避免地产生了一系列后果，有学者称之为“制度后果”[④].笔者以为，可以将单位制造成的后果概括为两个方面：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”[⑤]；二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。

　　1、总体性社会。孙立平等人指出，1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。[⑥]而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。具体地说，首先，借助严密的单位组织系统，国家的动员能力极强，可以动员全国的人力物力资源，以达到某一经济建设和国家发展目标。其次，单位制的高度组织化，过去的“国家—民间精英—民众”的三层结构变为“国家—民众”的二层结构，国家直接面对民众，因而可以将各种讯息直接传达到民众手中，但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通，社会秩序完全依赖国家控制的力度。再次，单位现象使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。由单位制而促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机，但随着中国社会转型的到来，单位制的弊端逐步暴露出来，总体性社会也走到了尽头。

　　2、依赖性人格。单位制通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位成员的依赖性人格。首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源，不仅工资收入来自单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。由于体制外没有自由流动资源，离开单位就等于失去一切。单位不仅控制着经济资源，还掌握着政治资源、社会资源。单位掌握着提干、入党、出国进修等机会；单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，不能购买飞机票乃至投宿住店；单位还解决职工及其子女的就业问题等。其次，单位制还限制了其成员的生活空间。一方面，单位通过提供各种福利设施，如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本需求。有的大单位还有专门的单位大院，单位人员朝夕生活在一起。这种单位内部的自足性，大大降低了人们在单位外交往的可能性。另一方面，单位成员更没有自由流动的空间，单位将每个人员牢牢地固定在每一个工作岗位上，“能进不能出，能上不能下”，调动工作是非常困难的，整个社会流动是少之又少，因而每个单位成员的生活空间是相对稳定和封闭的。总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。（3）社区（管理）委员会：即“执行层”，是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。社区委员会设主任、副主任及委员若干名，一般3-6名。委员会是社区各项工作的实际组织者、实施者。

　　3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

　　（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

　　（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

　　（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

　　（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球'”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

　　通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[⑧]

　　（四）问题与思考

　　社区制的实践时间不长，还处于初步的探索阶段，在理论和实践上都还存在很多的问题，需要研究者和实践工作者以更广的视野做出更深的思考，不断去完善社区制，使得社区制的管理方式能够形成长效机制，推动社区持续发展，使居民的生活水平和生活质量不断提高，从而向全面性小康社会迈进。为此，笔者作出以下三个问题的分析和思考。

　　1、社区制理论的两大分野：行政化倾向、自治化倾向如何研判？

　　理论来源实践，又指导实践。随着我国现代化的发展，原来管理城市基层社会的单位制和街居制已不能适应形势的需要，社区制应映而出，但由于政治学、社会学两大学科曾经中断很长时间以及其他原因，理论界对社区制建设的理论准备并不是很充分。因此，从本土的经验和西方的研究两个视野出发，理论界对于社区制形成了两种取向。第一类研究者主要从强化基层社会管理的角度出发，他们看到了在社会转型后我国基层社会管理面临着严峻的问题，把社区制看作加强政府对基层社会控制的一种替代的工具。他们认为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能，却没有相应的行政权力授予，权责不一致限制了街道办事处在地区整合的能力。因此，他们主张的社区制思路主要是：政府权力重心下移，将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，在街道办事处的引导下，共同推动社区发展。这里的社区制建设实际上是基层政权的重建。第二类研究者主要运用西方的理论，从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他们认为在我国计划经济体制下，“大政府、小社会”的局面长期维持，政府是全能主义的政府，社会的力量非常薄弱。而在市场经济体制下，社会得到了成长的机会，但是政府权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同等问题，而社区也难以发育。为此，他们对于社区制的主要观点是：建构“小政府、大社会”模式，转变政府职能，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该管的和管不好的交给社区自己管理。街道政府由对上负责转为服务于社区居民，充分培育社区内的社会中介组织，走向社区自治。[⑨]这两种在社区制研究上的理论分野，我们可以把它们概括为“行政化”倾向和“自治化”倾向，它们有各自的强调点，但实际上也都存在各自的缺陷。“行政化”倾向采用的是“问题——应对”思路，实用色彩浓厚，没有考虑到社会发展的历史和趋势，因而难以解决好社区发展的长久动力问题；而“自治化”倾向虽然从长远、宏观的角度考虑，被大多数人所认同，但完全从西方的理论出发，没有认识到我国的实际情况，自治的理想目标在目前依然缺乏推动的主体和资源。笔者以为，从单位制、街居制向社区制过渡，最重要的是要解决好动力机制问题。从政府的角度来说，加强对基层社会的管理、控制与整合是现实的目标，但需要降低成本，需要赢得居民的认同，建立合法性。从社会的角度来说，各种社会组织、居民群体等有参与民主管理的内在需求。政府和社会形成社区制的动力来源，因而在向社区制变迁的过程中需要政府和社会的双向启动，不仅需要基层政权的重建，也需要基层社会的重构。

　　2、社区制实践的三种模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式如何取舍？

　　社区制理论的两大分野导致在实践中出现了三种模式，即行政型、自治型和混合型。从国外的社区管理模式来看，也主要是这三种类型，行政型模式的特点是在政府部门中设立专门的社区管理机构；自治型模式的特点在于政府行为与社区行为分离，政府的社区发展规划往往由有关部门专项拨款，通过社区的配合予以实施；混合型模式的特点是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、拨相当的经费，但政府对社区的干预是宽松的，社区工作和建设以自治为主。从我国的社区制实践来看，完全自治型模式没有，上海模式属于行政型，沈阳模式、江汉模式倾向于自治型，江汉模式还具有混合型的特征。我们不能简单地评价这三种模式孰优孰劣，因为每个模式在目前阶段都有其存在的合理价值。就上海模式而言，行政型的特征似乎不符合现代社会发展的趋势，因为强大的行政力量使得社会力量非常微弱，因此，多数人不赞同这种模式。但是，我们要看到近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面在政府的强势推动下取得了突飞猛进的发展。为了建立长效机制，上海还开展了居委会的直选工作，将行政推动的外在机制和社区发展的内在机制结合起来。而就沈阳模式而言，虽然在制度设计上充分考虑社区自治的因素，但如何处理行政权力仍是个关键问题，并不能消除行政化倾向的担忧。张明亮司长在沈阳模式专家听证会上也指出要避免行政化倾向的问题，他说：“我非常担心这个事，建立社区新体制，就是要体现社区自我管理，不是增加一个行政层次，不要最后弄得又是街道办事处的办事处。而且再挂很多牌子在那里。如果行政化倾向浓厚了，实际上是在街道和居委会之间又增加了一个层次，那就落后了。”[⑩]他的担心不是多余的，因为理想目标与现实经验是存在距离的，在价值取向上我们都接受社区自治的模式，但在实践中却往往强化了政府的权力，还是“政府办社区”的局面。自治型模式是我们追求的应然目标，但目前的实然状况都达不到，原因何在呢？第一个原因在于：要建构“小政府、大社会”，可“社会”目前还“大”不起来。在社区中，除了成熟的政府组织以及居委会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，居民也缺乏自组织的意识，社区参与程度低。第二个原因在于：政府部门仍旧掌握着过多的资源，仍然是社区管理最主要的主体，在没有约束的情况下，要让政府自己退出、将权力主动向社会分化是非常困难的。由于利益驱动，政府很容易看到它与社会之间的张力，而容易忽视两者之间的合力。综上而言，虽然实现社区自治存在很多困难和问题，但社区自治仍应成为我们坚持的方向，因为社区自治的意义不仅仅是城市基层社会的管理，它已经上升到在市场经济条件下建构党和政府合法性来源的政治高度，至于社区自治的路径选择，笔者以为可以考虑渐进式的道路，以自治型模式为方向，当然在目前一段时期内行政型模式、混合型模式还有其生存的空间。

　　3、社区制涉及的四个板块：政府、市场、社会、政党的关系如何运作？

　　西方社会学理论把整个社会分成三大板块：政府、市场和社会，亦即第一部门、第二部门和第三部门。由于中国共产党的性质与西方政党不同，中国共产党在社区中也扮演着重要的角色，因而形成了第四大板块[11].四个板块如何在社区中运作，是关系到社区制能否成功以及社区持续发展的重要问题。笔者以为，社区领域内的四大板块应该遵循各自的原则，加强相互间的合作关系，相互支持，消除矛盾与冲突，共同推动社区建设与发展。

　  政府的原则是追求公共利益最大化，维护社会公平。政府的权力属于公权，公权来自人民，政府必须为人民的福祉着想，建立自己的合法性，而不能谋求自身利益的最大化。政府不再担当“运动员”的角色后，必须做好“裁判员”的工作，构建社会公平的制度基础，这也是全面建设小康社会的必然要求，否则只能形成一个偏惠而非共享的社会，这样的社会基础是不稳固的，政府的权威也会受到影响。此外，政府应该认识到自己的能力是有限的，有所为，有所不为。过去全能主义的政府带来的结果是政府成本极高，但社会效率反而低下，政府要适应自身角色的转变，摆脱过去的惯习，处理好与其他领域主体的关系。

　　市场领域的主体是企业，企业以追求经济效益最大化为原则。在我国计划经济时期，企业之间并非竞争的关系，而在建立社会主义市场经济之后，企业要按市场规律运作，在竞争中求得生存。没有经济效益，就没有竞争力，就没有生存的空间。市场经济优胜劣汰，毫不留情。政府不能再向以前干预企业的自主经营，但也不是说政府对市场撒手不管，而是从宏观的层面进行调控，因为市场存在着失灵的时候。

　　社会的原则是以民为本，关怀至上。政府和市场不能解决经济发展过程中出现的所有问题，为了弥补政府缺陷和市场缺陷，需要社会的存在。在我国改革的过程中，出现了大量的由下岗失业人员等构成的社会弱势群体，他们不能被社会排斥，需要社会的关怀。在急剧的变迁过程中，人们的社会价值观出现了嬗变，社会成员的疏离感加深，导致对政府、对市场、对他人的信任丧失，而要重建社会资本和社会规范，需要社会通过各种社团组织加大社会成员的参与，形成互惠、信任、合作等规范。与此同时，随着生活水平的提高，社会成员对生活质量和内容提出了更高的要求，需要社会来提供。社会与政府、市场之间的关系不是对立的，但社会要保持一定的独立性和自主性，防止政府和市场的过度侵入。

　　中国共产党在社区的地位是领导核心，其作用是总揽全局，协调各方。党要超脱于具体的行政、经济等事务，站在更高的角度思考全局性的问题。需要特别强调的是，党在社区的工作是全新的，不仅要保证党的理论、路线、方针、政策的落实，发挥政治核心的作用，还要做好群众的思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系，加强党的社会基础。基层党组织工作的一个重要变化是要面向社会，在社会的舞台上活动，参与社会，服务社会，关怀社会。党在社区的功能要从过去的以革命或生产的动员与组织为轴心，转变为以社会关怀与利益协调为轴心。

　　注释：

    [①]参见杨晓明等：《中国单位制度》，中国经济出版社，1999年版。

　　[②]孙立平：《“自由流动资源”与“自由活动空间”》，《探索》，1993年第1期。

　　[③]毛泽东：《中国人民大团结万岁》，《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年。

　　[④]李猛、周飞舟、李康：《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》（香港），1996年秋季卷。

　　[⑤]参见孙立平等：《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》，《战略与管理》，1998年第5期。

　　[⑥]同⑤。

　　[⑦]参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。

　　[⑧]参见陈伟东：《城市基层社会管理体制变迁：单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究》，《理论月刊》，2000年第12期。

　　[⑨]参见朱健刚：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论》，《中国社会科学季刊》，1999年夏季号。

　　[⑩]http://www.cn-tm.com/newpage125.htm.

　　[11]参见马仲良：《城市社区自治是社会主义新型民主的生长点》，《北京行政学院学报》，2001年第1期。

    刊载于《管理世界》2003年第6期