提　要： 渐进的市场化和突发的制度变迁导致了城中村的权力格局和社区秩序发生了种种变化，居委会—村公司构成的权力结构及其互动关系目前已经成为城中村特有的“双轨制”权力模式，本文以广州市J社区为例深入分析这种双轨制的内在机制， 认为社区内存在两种基于资源依赖基础上的循环链， 由此带来了社区秩序的双重规则。

关键词 城中村　权力主体　权力模式　秩序

    20世纪90年代以来， 伴随着城市社会单位制向社区制的过渡， 以“权力中心下移， 权力明确下放”为方向的城市社区管理体制创新逐步展开，国家权力逐渐从社会领域退出并向社会回归， 基层政府的制度创新和组织创新促成街区权力分化与重组， 随之而来的社区秩序也发生明显的变化。从已有的关于社区权力的研究来看，都存在两个外生变量： 其一就是社会结构变迁， 最主要的因素是市场化的经济体制导致基层社区社会结构的变化① ; 其二就是社会制度层面的变迁，国家力量在基层社区的微观逻辑发生了种种的变化。这两个外生变量“渗透”到基层社会，与社区自身的逻辑发生碰撞、融合②。但是对于城市社区或者乡村社区来说， 更为重要的是其内生的因素或模式，往往正是这个内生变量才是决定社区发展的关键因素。如在城市社区中不断酝酿的真正的社区自治组织， 乡村社会中传统宗族势力的维续作用， 经济精英对乡村权力的争夺等③。与一般的城市社区或乡村社区不同的是， “城中村”这一特殊的社区形态， 兼顾城市和乡

村双重色彩， 在市场化的冲击下不断地被融入到城市范围内， 其经济结构发生了根本性的改变，同时也向政治结构渗透，村级自治组织即村委会同时兼任经济精英的角色， 但是在这个意义上并不等同于戴慕珍所说的“地方政府整体主义”④。就城中村而言， 渐进的市场化和突发的制度变迁导致城中村权力和秩序发生了种种变化，城中村遵循的到底是什么样的权力模式? 外生的变量与城中村社区自身的逻辑之间产生了什么样的关系? 这对城中村社区的秩序又意味着什么?

一、制度变迁中的城中村

不同于城市单位制的转向， 农村社区长期以来都是处于一种基层自治的状态，作为乡村社区的自治组织村委会， 其最显著的特征即是“政社合一”， 不仅是基层政府的代表， 而且还承担着村集体经济运营人的角色。本文研究的J社区就是一个正走在城市化路上的城中村， 该社区隶属于广州市天河区H街道，位于广州市市郊， 社区总面积只有0147平方公里， 但是却有出租屋1020栋，常驻人口4000多人， 外来人口214万多人， 整个社区大街小巷密布，四通八达。J社区原来隶属于广州市D镇的H乡， 上个世纪80年代初， H村从征地补偿款、农田青苗费开始起步发展村集体经济，到90年代村集体经济日益壮大， 尤其是得益于城市化进程所带来的土地高效应。

随着城市化步伐加快， 原有的村域逐渐被纳入到城市范围， 2002 年广州市天河区实行了“撤村改居”， 对原有的乡镇设置进行重新划分和整合， 取消了D镇设置， 划分为包括H街道在内的若干街道办事处， 撤销了H村村民委员会， 成立H村实业有限公司， H街道下辖若干社区，其中J社区地处H街道核心位置，保留了村落的绝大部分地域和村民， H村实业有限公司也位于J社区中。从此意义上说，村庄先后经历了经济体制和行政管理体制两种意义上的转型⑤。

二、城中村特有的权力主体及其内在逻辑

J社区是典型意义上的城中村， 虽然它完成了经济体制和管理体制的转型， 但是在社区事务上， 仍然沿袭与城市不一样的管理体制与运行机制，既部分保留了原有的乡治形式， 又部分地建立了城市管理制度。目前， J社区中存在社区居委会、村公司两个对社区事务起着重要作用的权力主体，它们在体制和功能上分别属于不同的行政、市场和社会的范畴， 围绕着社区权力的界定和配置， 形成了城中村特有的权力模式。

从制度设计上来看， J社区居委会正式成立于2001年底， 按照《中华人民共和国城市社区居委会组织法(修订稿) 》规定， 社区居委会作为社区居民自治组织， 是由全体居民或他们的代表选举产生的， 但在实际操作中大部分城中村居委会都没有经历实质性的居民直选。在居委会人事安排上，由所属H街道办事处直接考核、选拔和任命， 偏重于从应届大中专毕业生、转业复员军人(军属、警属等) 和下岗失业人员选拔; 另外，政府出于行政管理需要进行的直接干预也无形中使居委会工作人员实际上成为街道办事处聘用的“干部”， 其工作目的和责任对象均面向政府和街道， 而不是社区居民。此外，居委会的工作经费及其成员的工资、补助等都由基层政府拨付， 实行准公务员待遇， 这一切使得社区自治基本上流于形式。

村公司的前身即是村委会， 也是经济联社。2002年， H村村民委员会解组， 同时成立H村实业有限公司， 虽然形式上失去了社区事务管理权， 但是无论从体制上还是实践上都证明， 形式上的职能缺失并不意味着经济联社缺乏参与社区管理的诉求，也不妨碍经济联社事实治理主体地位的获得⑥。在J社区， 村公司在摘掉村委会的帽子后， 仍然承担着社区的治安、环境卫生、出租屋、工商等一系列的社区管理职能。尤其是面对城中村外来人口管理问题时，由于外来人口的

多样性和复杂性， 广州市实行的是外来人口与出租屋巡查“捆绑式”管理， 虽然H街道办事处设有专门的外来人口管理中心， J社区居委会也有专门的外来人口管理专干， 但是面对数倍于原村民的外来人口， 街道和居委会都无法实现管理， 需要H村公司的协助才能得以完成。

可以看出， 虽然城中村先后经历了经济体制从“经济联社”到“村公司”和行政管理体制从“村委会”到社区居委会这两大转变，但是这两个转变的过程是完全不同的， 前者是实质转变快于形式转变， 而后者是形式转变快于实质转变⑦。正是因为这种不同步性给制度上“有权”的社区居委会带来了社区管理上的困境，如果说这种不同步的制度安排带来了城中村社区治理的现状， 除此之外还有更深层次的原因需要考虑， 即权力的认同问题， 也就是说制度安排上的权力与实际运行中的认同并没有呈现出对等关系。

就城中村的居民来说， 可以分为两大类， 其一是原有村民， 其二是大量的外来人口。社区居委会的权责对象是辐射全社区范围，而村公司的对象则仅仅限于村民。居委会作为基层政府在社区内的代表， 基本上承担了居民与基层政府之间的联系。外来人口与居委会的联系只限于“办证”， 对于相当多的居民来说，他们对自己的居住地并没有特别的认同感和归属感， 居民参与社区生活的积极性也不高， 导致他们与居委会之间的认同关系十分薄弱。另外， 居委会作为一种制

度安排的产物， 并没有实现“居民自治”的内涵， 其权力来源不是居民的认可和对其权威的认同， 而是来之上级政府，缺乏居民的广泛认同和积极参与， 社区的团结力和凝聚力就大大打了折扣， 再加上居委会过多承揽政府机构的各种事务而无暇顾及居民的真实需求。在这个意义上可以说城中村社区居委会权力“合法性”和“自治性”在体制运作上是一种制度安排的冲突。实际上在J社区， 居委会更多地是以一种社区服务的角色来融入社区生活， 尤其是通过社区文化建设， 如建立“星光老人之家”、“关心下一代”等社区组织。而对于村公司来说，其前身是村民委员会， 是早期村民自治单位， 即使转型为公司体制， 但它仍然具有权威， 在社区生活中， 人们日常交往依然延续着“村治”传统下的关系规则， 尤其是村公司的股份分红更加强化村民和村公司之间的关系。双重纽带把村民网络在城中村治理中，反过来说， 村公司对城中村治理的实现也是基于此的， 而同样也是因为这一双重纽带的存在， 造就了社区居委会在社区事务中的困境。

在城中村社区， 政府不再是以刚性的权力介入和垂直的权力控制社区， 社区居委会是以一种合作或协商的态度进入社区，以社区建设、社区服务为纽带， 积极的建构与村公司及居民之间的关系网络， 并有效利用这些关系资源。正是在这个意义上， 城中村社区特有的“双轨制”权力模式得以形成，它是以城中村本身的社区发育为依托， 以体制性权力的配置及认同性权力的再合作为特征而展开。应该说， 这是一个针对社区权力不断再生成的互动过程， 正如吉登斯所讲的那样，在生活政治中， 权力的产生是生成式的而非等级式的⑧。要想深入了解城中村社区“双轨制”权力模式， 必须厘清权力主体及主体间关系。城中村社区范围内， 主要存在以下几种关系类型：

第一， 居委会内部关系。社区居委会作为城市“二三四”级管理的末梢，有一套较为完备的组织规章和考核程序， 居委会成员分担社区的综治、城管、计生、民政等职责， 定期向上汇报， 街道办事处承担居委会的行政费用、办公费用及人员工资，这一点与一般社区并无不同。

第二， 居委会与村公司主体间关系。作为社区内“双轨制”的两种组织，它们共同承担着社区管理职能， J社区居委会除了日常工作之外， 另一工作重心则是组织各种社区活动， 但是无论是其日常工作还是组织社区活动，都需要村公司财力、人力甚至是人气方面的支持。反过来说， 村公司作为社区内的常驻单位， 对居委会也有制度安排方面的需求， 或者是出于社区管理成本的考虑， 或者是出于社区建设、社区文化等方面的合作等等原因，可以说， 无论是居委会还是

村公司， 双方主体呈现出一种互补性的关系。

第三， 村公司主体内部关系。按照扎尔德“政治经济”视角⑨分析村公司这一组织内外的政治、经济结构，村公司的前身是村民委员会， 长期以来都担当农村社区管理和发展集体经济的双重任务， 无论是作为社区内的关系网络， 还是作为社区自上而下、自下而上的组织网络， 村公司一直都处于核心地位。即使是撤村改制后，村公司一方面还具有制度安排所带来的政治、组织层面的延续效应， 另一方面是经济代理人带来的股份分红效应， 使得村公司还是作为一种“村落单位制”⑩或者“类单位制”lv 而存在。对于村公司主体内部关系而言， 村集体经济虽然改制成了股份制公司， 但实际上它就是一个集体经济单位， 村民即为股民，同时也是选民， 仍然延续了村委会的选举规则。在H村， 原来共有13个生产大队，现在变为13个经济社(绝大部分经济社都在J社区) ， 合起来就是经济联社， 经济联社也就是村公司。各个经济社(生产队) 的社长(队长) 、社委(队委) 是在全社年满18周岁的村民中选举产生， 而这个选举是每三年一次， 不设最高任期， 同样地， 再由这些选民选举出股东代表， 再经股东代表选举从而产生村公司的董事长及董事。可以看出，这里有两个逻辑在起作用， 一个是经济性一个是政治性。村公司运营上是经济式的， 在组织形态上却是政治式的。也正是通过选举， 城中村的宗族势力、家族势力得以发挥力量，每一次的选举， 都是城中村中各种力量的较量过程。但是也正是通过这种选举方式， 村庄精英占据了城中村的舞台。虽然三年一次的选举更换了村公司的精英， 但是从组织形态或者组

织关系层面上讲， 却是比较稳定的。而且这种选举制度甚至被写进村公司的章程， 这也是城中村集体经济的一大特色。

从以上几种关系类型来看， 无论社区居委会的职能运作， 还是村公司组织内部的选举任期，都有非常明确的组织规章可循，而居委会和村公司在社区内的权力互动， 也是秉承社区管理的原则， 以社区稳定和发展为目标， 因此这种类型的主体间互动也是比较稳定的。这一方面既是制度安排的结果，另一方面体现出城中村村公司(村民自组织) 在社区管理方面的张力，这也是社区“双轨制”权力模式的内在机制。

三、城中村资源依赖基础上的循环链

对社区居委会、村公司权力主体及主体间关系的分析体现了城中村“双轨制”模式的内在机制，但是这种认知仍停留在静态层面， 还需要从发生学意义上进一步讨论。

在社区范围内存在两种类型的循环链， 其一是由外来人口—村民—社区经济(尤其是非正式经济) —村公司形成的社区利益链， 其实质是建立在土地资源占有基础上的利益循环。城中村作为城市中的村落，以其交通、地租、物价等便利吸引了大量的外来人口， 在J社区， 外来人口数量是本地村民的数倍以上， 这些外来人口结构复杂，流动性高， 给居委会和村公司进行人口管理带来了巨大的压力。但是， 这些外来人口与社区的联系却很简单， 主要体现为“租客——房东”租赁关系以及和居委会的“办证”联系。对于外来人口来说，城中村只是一个住所， 而非“家”的感受， 因此， 对社区基本没有归属感。但是对城中村原村民来说， 与外来人口不同，尽管他们的收益曲线逐年上升， 但是他们的生活半径却没有多少拓展，依然在村庄内生产和生活， 双重改制对他们的生活并没有造成多大的影响， 村公司仍然在介入、规定和影响着社区生活。但是对于村公司来说， 城中村中非正规的商业网点，密集林立的出租屋都是经济发展依靠的触点， 为了保证这些触点利益的顺利实现， 城中村的治安、城管、环卫、计生、绿化缺一不可。

那么在政府不进入的情况下， 为了使城中村存在并发展， 村公司必须承担这些事务，这些都是其经济利益得以实现的必要条件。村公司的主要收入来源即是土地及其附加值， 体现为物业租赁等形式。在城中村， 其经济形态体现为土地、外来人口、村民、村公司等，这些要素形成了一个循环式的利益链条， 在这个链条上， 维持秩序的是村公司， 获益最大的也是村公司。村民们只是让度自己的土地权即可获得股份分红， 这实质上是一种土地权本位的实现形式，即拥有土地的本土村民法定享有参与村集体分配的权利， 因此带有强烈的排他性。但是在同时， 村民也让度了自己的社区管理权， 从这个意义上可以说， 村民无论是经济上还是人身关系都依附于村公司，村公司通过土地权的集中也同时达成了社区管理权的实现， 尤其是股份分红更是强化了这一趋势。

第二种循环链是针对由社区居委会和村公司共同构建的社区治理空间而言，其实质是资源依赖、资源交换基础上的社区治理“空间让度”， 同时也体现了社区权力的“平衡”。资源依赖理论的核心假设是没有任何一个组织是自给自足的， 所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换，获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖l2， 其主要观点包括两个方面： 一是组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排， 第二是外部限制和内部的权力构造构成了组织行为的条件， 并产生了组织为了摆脱外部依赖， 维持组织自治度的行为l3。城中村经济体制和政治体制改革的不同步性带来了社区管理“双轨制”， 一方是以社区居委会为代表的政府行政力量， 一方是集村民自治和经济代理双重角色的村公司。两者在进行社区管理时，前者要想得到村公司的帮助、居民的认可， 则必须“让度”部分社区管理权， 留出部分空间， 反过来说， 村公司作为一种集体经济形态， 不管是出于需要政府支持， 或者出于管理成本，社区建设能力不足等多方面的考虑， 也会“让度”出部分社区空间给前者。这实际上是一种资源交换的过程。在这个意义上， 城中村权力可以被看作是政府组织对其他组织所掌握的(城中村社区) 资源依赖的一种函数来审视l4。可以说，这实际上是一个外部介入、内部需要的资源交换关系。基于对社区资源的控制和掌握， 居委会和村公司呈现出正式或非正式的联盟， 不同于扎尔德所论述的市场领域中的横向、纵向联盟l5， 城中村社区领域的联盟体现为居委会和村公司在日常社区事务上的“互动”， 体现为某种程度上的权力“平衡”， 实际上是一种建立在资源占有基础上的交换，居委会以社区服务、社区文化为工作中心就体现了这种努力。这种双轨制的权力安排， 必然带来部分社区空间的缺失， 带来双方行为方式和取向上的共同认知， 从而造就了社区秩序的双重性。

四、城中村社区秩序的双重规则

相对于贺雪峰所说的不同的社区关联造就了村庄秩序l{， 城中村的社区秩序实际上是一种“游戏规则”l|， 它是社区居委会和村公司围绕着社区公共权力进行的权力互动。社区秩序并不是一种静态的平衡，而是居委会和村公司之间的互动状态或模式， 维系这种状态和模式的关键在于双方对“社区治理空间”的共同认知， 通俗的说就是有些事务必须管， 有些事务无需管， 有些事务管不多。

如工商检查事件来说， 从制度上讲， 当街道办事处来清查城中村所有的商铺时，城中村居委会以及村公司仍然存在的职能部门是有责任和义务配合街道的， 但是， 在城中村， 绝大多数的商铺是没有营业执照的， 按理来说， 都是非法经营的， 这一点大家都很清楚，但街道办事处还是会来清查， 这是它作为政府派出机构的权力， 居委会和村公司也配合， 这也是它们的责任和义务，但是， 街道办事处只需做足表明功夫， 居委会只需要上报有多少家商铺的“店名、经营种类、从业人员”的统计报表，而村公司则会事先以某种形式告知这些商铺。最后， 工商检查便不了了之。还可以以基层计生工作为例， 街道办事处总是把计生任务下放到居委会和村公司的计生部门， 居委会对本村村民的计生是不过问的，一方面是基于村公司自身有计生部门， 另一方面更重要的是， 有个潜在的深层次原因： 不能得罪本村村民， 否则就得不到村公司的认同和支持， 村公司虽然对本村居民计生抓的紧，但毕竟都是本村人， 有很多顾忌。所以， 城中村的基层计生工作是个难点， 一方面是流动人口带来的， 另一方面是居委会不管， 村公司管的“不多”。

从以上两个事例分析来看， 制度上的“有权”并不意味着就有“权力”，前者是在正式规则上的有权， 后者则是在实际秩序中的有权。从而造就了城中村秩序的双重逻辑， 具体表现为既有明确的规章制度， 同时又存在着很多心照不宣的非正式规则，后者往往是社区制度的最大表征。

五、结 论

渐进的市场化和突发的制度变迁改变了城中村的社区结构， 同时也带来了社区治理上的多主体性，城中村特有的社区居委会和村公司权力主体， 其权力的来源及认同性不同， 因此多重治理主体之间不是垂直的隶属关系， 更多的是一种互动合作关系。当然， 这些权力主体不都处于同一层次上，如在政府与社区居委会的关系中， 政府管理具有宏观性、普遍性和间接性， 而社区居委会的管理具有微观性、具体性和直接性; 在居委会和村公司的关系中，村公司管理更倾向于利益性和偏向村民， 而居委会则更顾全整个社区居民， 包括大量的外来人口。城中村权力主体间的这种互动关系模式， 不仅是国家与社会关系变迁的一种表现形式，同时也作为一个能动的因子催生着城中村社区的秩序， 表现为城中村社区秩序的双重性。

本文研究的J社区还是一个正处于城市化进程中的城中村，它还没有完全被城市所包围和消解， 但这也只是个时间的问题。城中村目前的“双轨制”治理体系是行政一体化与社区力量的一种关系状态， 体现为社区事务管理过程中的互动和合作。“双轨制”的权力模式，是都市村庄城市化过程中的过渡形态， 而且这种治理体系和权力格局很可能因村集体经济的强大而继续延续。但是， 当城中村为城市完全消解后， 国家力量渗透社区后， 村公司是否还具有巨大的影响力? 是否就能够走向“三驾马车” (业主委员会、居民委员会、物业管理公司)

或者“三重权力网络”的道路? 同时， 村公司作为社区型企业，依赖发展的资源实际上就是土地， 但是随着城市化加速发展， 这种土地资源只会愈来愈少， 直至全无， 那么作为一种“单位性”公司的存在， 究竟能够走多久? 这些都需要进一步研究和探讨。

①孙立平： 《社会转型： 发展社会学的新议题》， 北京： 《社会学研究》， 2005年第1期。

②李友梅等著： 《制度变迁的实践逻辑———改革以来中国城市化进程研究》， 桂林： 广西师大出版社， 2004年。

③边燕杰主编： 《市场转型与社会分层》， 北京： 生活·读书·新知三联书店， 2002年。

④戴慕珍： 《中国地方政府公司化的制度基础》， 转引自甘阳、崔之元编： 《中国政治的政治经济学》， 香港： 牛津大学出版社， 1997年。

⑤⑦⑩李培林： 《巨变： 村落的终结———都市里的村庄研究》， 北京： 《中国社会科学》， 2002年第1期。

⑥赵过渡： 《“城中村”社区治理体制研究———以广州市白云区柯子岭村为个案》， 北京： 《国家行政学院学报》， 2003年第2期。

⑧安东尼·吉登斯著， 赵旭东等译： 《现代性与自我认同》， 北京： 生活·读书·新知三联书店， 2001年。

⑨15 Zald， M1 N1， ed1， 1970， Power and O rganizations， Nashville： VanderbiltUniversity Press1

l1魏立华、闫小培： 《“城中村”：存续前提下的转型——兼论“城中村”改造的可行性模式》， 北京：《城市规划》， 2005年第9期。

12W理查德·斯格特： 《组织理论》，北京： 华夏出版社， 2002年。

l3 Donaldson， Lex1 Am erican Anti - m anagem ent Theories of O rganization： A Critique of Paradigm Proliferation 1 Cambridge： Cambridge University Press， 1995

l4  Emerson， R1M1， 1962， Power - Dependence Rela2 tions， Am erican Sociological Review， 27： 31 - 411Blau， P1M1， 1964， Exchange and Power in Social L ife， New York： JohnWiley and Sons1

l6贺雪峰： 《论村庄社会关联———兼论村庄秩序的社会基础》，北京： 《中国社会科学》， 2002年第3期。

l7诺斯著， 刘瑞华译： 《制度、制度变迁与经济成就》，台北： 时事文化出版事业公司， 1994年。

l8李友梅： 《基层社区组织的实际生活方式———对上海康健社区实地调查的初步认识》，北京： 《社会学研究》， 2002年第4期。

19 朱健刚： 《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式》， 北京： 《战略与管理》， 1997年第4期。

作者简介：

  蔡　禾，中山大学政务学院社会学系教授、博士生导师;

  卢俊秀，中山大学政务学院社会学系博士研究生。广州， 510275