试论改进中国环境治理的新方向

洪大用

载《湖南社会科学》2008年第3期。

内容摘要：本文认为中国目前环境衰退的一个突出特征是“边治理、边衰退”，也就是表现为治理失灵。我国环境治理所具有的早生性、外生性、形式性和脆弱性都导致了治理失灵，但是更重要的是由于治理主体不完整这一内在的、结构性的缺陷。为此，作者认为应当根据中国公众参与的新情况、新特点，即中国公众参与正在经历从环境关心到环境行动的重大转型，借助公众的理性维权行动，以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果。

关键词：环境治理、公众维权、社会转型

作者简介：社会学博士，现任中国人民大学社会学系教授，主要从事环境社会学、应用社会学与社会政策方向的教学与研究。

联系方式：100872，中国、北京、中国人民大学社会学系；

近三十年来，中国经济高速成长，人民生活水平大大提高。但是，与此同时，中国环境状况却未见明显好转，已对中国经济的进一步增长和人民生活质量的进一步改善构成了重大威胁，并对全球环境变迁形成了重要影响。由此，如何改进环境治理，建设“资源节约型、环境友好型”社会，就成为中国现代化进程中所要面临的重大问题。本文就此略作讨论，以供大家批评。

一、中国环境治理背景下的环境衰退

面对中国日益恶化的环境状况，人们很自然地联想到没有环境治理。然而，事实是中国的环境治理日益制度化。我们所面临的环境衰退实际上是一种“边治理、边衰退”的情形，在很大程度上表现为环境治理失灵。

一般认为，中国环境治理工作开始于20世纪70年代初（曲格平，1992；解振华，1992），几乎是与世界范围内关注环境治理同步的。从那时以来，中国政府在促进经济社会发展的同时，逐步推进环境治理。时至今日，就一些主要指标而言，中国环境治理确实已经日益制度化了。

首先，中国环境法制建设正在逐步完善。

根据国家环保总局1997年至2006年发布的“全国环境统计公报”以及国务院新闻办公室于1996年6月和2006年6月分别发布的两份“中国环境保护白皮书”，我们可以了解到中国目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体，以环境保护专门法、与环境保护相关的资源法、环境保护行政法规、环境保护行政规章、环境保护地方性法规为主要内容的环境法律体系以及相关的环境标准体系。

《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。自1949年中华人民共和国成立以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。自1996年以来，国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律；国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《危险化学品安全管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《野生植物保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等50余项行政法规；发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《关于做好建设资源节约型社会近期工作的通知》等法规性文件。此外，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权，为实施国家环境保护法律和行政法规，还制定和颁布了大量的规章和地方法规。

与此同时，中国也已建立国家和地方环境保护标准体系。国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准；地方环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准。截至2005年底，国家颁布了800余项国家环境保护标准，北京、上海、山东、河南等省（市）共制定了30余项环境保护地方标准。

下表1是1996年到2005年中国环境法制的建设情况。

表1：1996-2005年中国环境法制建设情况

数据来源：根据国家环保总局1997年至2006年发布的“全国环境统计公报”整理。

其次，中国的环境保护机构不断健全。

    自20世纪70年代以来，中国环境保护机构建设经历了从无到有、从虚到实、从临时到常设、从附属到独立、从低规格到高规格的非常曲折的历程。到今天，基本上已经建立了数量庞大的、从国家一直延伸到基层乡镇的环保机构体系。参见下表2。

表2：1996-2005年国家各级环保机构和人员状况