清代地方乡村治理的传统特征

陈绍方

(暨南大学法学院，广州 510632)

晋阳学刊2006年第3期

    摘要：乡村社会是清代国家的基础。封建国家两个最主要的追求：赋税和安宁，都落实在乡村。清代乡村的治理主要依靠这样几种权力和权威：以保甲制为载体的官权、基于血缘关系的族权、以对乡村知识的垄断而形成的绅权和源于皇权的封建教化权。在上述诸权的合治下，民生低下，民权被严重压抑以至于基本不存在。这一切构成了清代乡村治理的传统特征。

    关键词：乡村；保甲；族权；绅权；封建教化

    中图分类号：K250．6 文献标识码：A 文章编号：1000-2987(2006)03—0083—06

    收稿日期：2005—08—30

作者简介：陈绍方(1959—)，男，湖南长沙人，暨南大学法学院东南亚研究所副教授，主要研究方向为中国法制史、政治制度史。

    中国自古以农立国。清末民初，中国城市与农村人口之比为3.5％比96.5％[1]412，农业、农民、农村一直都是中国社会自然与人事的主体，因而旧时“我国地方政府，素重乡治而忽市政”[2]43。长期以来，学术界有一种主流观点：中国封建政治、官治行政只到县级政权为止，即所谓“王权止于县政”，县以下之广大乡村社会，统治者采无为而治之策，听民自为、自营①。中国历代封建王朝修纂的卷帙浩繁的典籍记述的大多是朝政和州县以上的官治行政，州县以下广大的乡村社会，其权力结构、运行机制，往往略而不记，或廖廖几笔，语焉不详，以致广大乡村社会的实情在官方文献中堙而不彰。这种情形支持了上述观点。上世纪三十年代以来，一些学者开始关注封建时代州县以下乡村社会的情形，考察其权力结构、权力生成与运行机制、及其对乡村社会的影响等诸多方面的内容②。费孝通先生在上世纪四十年代即认为从县衙门到(乡问)每家大门之间的一段情形是最有趣、也最重要的，不明白这个关键，就无法理解中国的传统政治[3]338。

    实际上，在传统中国社会，维系和支撑国家的是两种秩序和力量，一种是县以上的官治行政秩序和力量，另一种是县以下的的乡土秩序和力量，只是后一种秩序和力量没有像前一种秩序和力量那样受到统治者的重视罢了，而后一种秩序和力量，性质和情形更为复杂。

清代的乡村社会既在传统乡村社会轨道上继续滑行，深深地孕含着传统基因，同时也呈现出鲜明的时代特色。清代乡村社会可从自然和社会两个角度进行考察。就自然属性而言，清代乡村社会结构由小而大、由低而高，大体依次为村、市(集、场、墟)、镇，这些都是由来已久、自然形成[4]214。就社会属性而言，由于封建国家“编户齐民”的人为措施，清代县以下乡村社会又形成了乡、都、保、庄四级行政区域，或乡、都、庄三级行政区划，或乡、庄二级行政区划(因地区不同，又有图、里、堡等各种不同名称)③。这种人为法定的乡村行政区划即构成了乡里组织，它们与乡村自然结构有重合的一面，也有歧异的一面，由此构成了乡间复杂的生态结构网络。由社会性角度言，决定乡村社会性质、基本面貌、发展趋向的主要因素，是存在于乡村社会的权力与权威。长期以来人们对传统乡村社会(包括清代)之权力结构、运行机制有多种大同小异的描述。费孝通认为传统乡村社会存在四种权力：皇权、绅权、邦权和民权，其中民权最不发达[5]430-431。秦晖认为传统乡村的认识范式是：国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅[6]3。于建嵘认为，清代地方政治制度的基本事实是：在成文制度方面，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治[7]52。准确描述、概括乡村社会的权力结构及其运作机制，是正确认识乡村社会的关键。笔者认为，清代是族权、绅权、官权共治乡村，互为影响；族权主要以血缘关系确立其在乡村社会的权力与权威；绅权主要以其对知识的垄断及其与官府的关系来确立其在乡村的权力与权威；官权则倚恃皇权，主要以保甲制作为其在乡村的延伸；而源于皇权的封建教化引导着族权、绅权在乡村的活动，成为国家控制乡村的主要精神手段；民权则被严重压抑，以至于基本不存在。

________________________

    ①参见孙海泉：《清代中叶直隶地区乡村管理体制》(见《中国社会科学》2003年第3期)；贺跃夫：《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》(见《中山大学学报》1995年第4期)。当代学者温铁军、秦晖认为“国权不下县”，仍持这种观点(见秦晖：《传统十论》，上海，复旦大学出版社，2003版，第3页)。

    ②例如：杨开道的《中国乡村制度》(1933年)、闻钧天的《中国保甲制度》(1936年)、江士杰的《里甲制度考略》(1944年)、费孝通的《乡土重建》(1948年)、《乡土中国》(1949年)、肖公权的《十九世纪之中国乡村》(1960年)、朱勇的《清代宗族法研究》(1987年)、赵秀玲的《中国乡里制度》(2002年)等等，以及数十篇专题论文。

③张研：《试论清代的社区》(见《清史研究》1997年第2期)。孙海泉认为清代县以下地方基层组织基本上是乡(保)、甲(村)二级结构(见孙海泉：《清代中叶直隶地区乡村管理体制》，《中国社会科学》2003年第3期)。

一、保甲制度与官治行政的延伸

    清代的乡里组织承前代而有新的发展，主要为保甲。乡里组织系指存在于乡间，管理、经办乡间有关重要事务的组织。上占、中古时代，中国乡里组织多含民治色彩。宋以后乡里组织的官治因素日重，渐衍生为官衙在乡间的派出机构或承官衙意旨的办事机构。保甲制度始于北宋，为王安石首创，而为后世沿用和发展。顺治元年(1644年)，清廷即在直隶、山西、山东推行保甲制，以整顿、稳定战乱后的秩序。之后，康、雍、乾三朝都对保甲制度有大的发展。康熙四十七年(1708年)，保甲组织被扩大，由原来的保、甲二级变为牌、保、甲三级，且组织监控更为严密。雍正四年(1726年)对保甲制度又作进一步发展，实施范围扩大到“熟苗熟僮”、棚民、寮民、蛋户、甘肃回民，特别是“绅衿之家”也一律编入保甲。乾隆二十二年(1757年)又作了大的改进，实施范嗣更为扩大，稽查更为严密，并明定“甲长三年更代”、“保长一年更代”。至此，清代保甲制度被基本固定下来。

    清初尚有里社制与保甲制并行，分别承担征收赋役和维持治安的职能。里社制基于“因田定赋，订丁授职”的原理、目的，编组丁户。康雍之时，土地兼并加剧，人口增加且流动趋频，主要以丁口计征赋役的里社制渐渐难达其目的。鉴此，康熙五十一年(1712年)二月清廷宣布“滋生人丁永不加赋”。雍正年间又逐步在全国各地推行“摊丁入亩”的重大赋役制度改革。这些改革确定了只按土地纳税的单一征税标准，人丁编审不再受到重视。乾隆三十七年(1772年)，清廷终于下令停止人丁的编审，里社制因里甲编组无从维持而逐渐驰废，其征收赋役的职能转为保甲制兼担，保甲制因此而愈加受到封建国家的重视。

    清代保甲制度是封建国家在基层社会的一项重要的制度安排，是官治行政末梢在乡村社会的廷伸。所谓“王权止于县政”仅在县官由朝廷任命、薪俸由国家支付这个意义上才能成立。自宋代以还，封建国家对乡村社会的控制呈步步增强之势，至清代达致顶峰。清代官府直接干预乡间事务的方式主要为两项：一为县衙胥吏差役下乡催征钱粮、揖捕人犯；再就是在乡间设立保甲制度。清代保甲制度定型后其职掌主要为三大项：户政、治安与赋役，其中治安又为重中之重，即所谓“保甲之设，所以弥盗安民”[8]。为实现上述职能，清统治者沿用历代编户齐民的政策，大体以十进制编组民户，以每户门牌为基础，编造保甲名册。其步聚大致为：先由各州县官将“循字簿”和“环字薄”二册及门牌纸交予保正，保正交予牌长，牌长发给各户门牌纸，令其将户口详情填记而张贴门上。牌册由各户填记交予甲长，甲长将十牌名册汇编而制成循环两册，由保正转呈县府。县府对照之后，将循册保存，环册则发还甲长保存。若户口变动时，牌长应改填环册，定期(约每季一次)将修改的环册由保正转县，同时将循册带回。循册改正送县后再将环册携回，如此循环应用[9]294-295。

    保正、甲长、牌头一般由当地民众公举，报县官点充。其任职资格为诚实、识字、有身家。上述职务，限年更代，轮流充任，以均劳逸。实际任斯职者多为普通中等民人，尤其是甲长、牌头。乡保和牌甲人役均要向县衙递交保状，并要有保证人一同画押[10]。而乡保更是须定期赴县衙述职，即“点卯”。各府厅州县保甲事务，其指挥监督之责，由州县官掌之，而按察使总其成[11]25-26。可见，保甲制度确为官治行政在基层社会的延伸，承载着封建国家管制基层社会的重要职能。保正、甲长、牌头虽不是在编官吏，不领官俸，但却是“在官人役”，“以供县吏之役使，”其虽“流品卑低，并不齿于齐民”[12]，但却受到统治者的重视，日趋职役化。时人言保甲制之重要性有称：“保甲之设，所以使天下之州县，复分其治也。州县之地广，广则吏之耳目有不及，其民众，众则行之善恶有未详，保长甲长之所统，地近而人寡，其耳目无不照，善恶无所匿，从而闻于州县，平其是非，则里党得治，而州县亦无不得其治……天下无一家一人不治焉。”[13]

    按一定数量编组民户，在中国由来已久，代代而有。西周即行比闾族党之六乡及六遂制。商鞅变法，励行什伍连坐制，使这种民户编组增加了民人相互监视、纠举、连带负责的法家精神。而后历代统治者均奉行内圣外王之道，沿用不替。王安石变法，创保甲制，使之更趋严密、制度化。清承前制，又使之大为发展。这种以人民居住地为基础，按一定规则将高度分散聚居的基层人民组织起来，是封建政权实现其对基层社会有效统治的重要措施。清代地广人众，交通、信息条件差，正式官吏不足3万，州县之“亲民官”更不足2千[14]25。受这些主客观条件制约，清统治者必然如同前代一样采行保甲制，并予发展。这样，一方面可避免在州县之下再设正式官僚机构、委派正式官吏所带来的统治成本的巨增，另一方面又可博得不扰民、“无为而治”的美名。而本乡本土的保甲人员熟知当地情况，保甲制所设计的民人相互间共同担保、连带负责的机制，使官府可通过对保甲人员的督责达到对基层社会的有效监控和统治。有学者称：“以保甲和连坐为重要内容的连带责任，是小政府在有限的信息约束下控制大国家的有效手段。”[15]即是此理。这种上下相维、左右相联、以民(实为半官半民)治民的制度，从统治者一面来说，确是良法美意。而保甲制的精髓即在“共同担保及共同责任之制，”[16]300“以为检举非为之制，此甲牌保正之精意也，”[17]在保一方安宁这点上，保甲制或能起一定作用，但有关改善人民生产、生活却全然无涉。可见其实质全在役民与制民。

清代的乡里组织较重要的还有乡约，但清之乡约职能已趋狭窄，重在教化，宣化上谕，成为朝廷、官府的御用工具[18]。

二、族权、绅权与土著自治

   中国是个素重家族、宗族的国度，为海内外所公认，这也构成了中国传统社会的一个鲜明特征。传统中国社会最小、最基本的构造单位是家或同财共居的家庭，它基于血缘关系和尊卑长幼的伦常原则而存在和活动，具有极强的凝聚力和坚固性。同时，根据血缘关系的亲疏远近，它又具有极强的扩张性，由家族而宗族。家族以“家”统族，宗族以“宗”统族。人们在聚族而居、各家各灶“家”的基础上，通过“立宗收族”组成宗族[19]。宋以后宗族得到长足发展，清代则更为昌盛，不但宗族数量增加，族产、族祠、族谱等都有大的发展。基于地缘关系和共同需要，家族、宗族又发展成了乡族。乡族是地方各家族、宗族为实现共同利益和目的(包括政治、经济、军事、文化)而形成的联合组织[19]。这种基于血缘、地缘关系的家族、宗族、乡族构成了基层社会的一个个小共同体，每个社会成员都在也只有在这种小共同体中才能确定自己的社会身份和社会地位。就某一具体地方的公共事务而言，多以宗族或乡族的形式经营。“吾国之施治于全国也，以县为起点，其施治于人民也，以族制为起点。”[20]此语意指旧时官治行政以县为基础、起点，对人民的日常、具体管治则以族为基础、起点，可见封建时代家族、宗族、乡族在基层社会的重要地位。在这种小共同体中，基于由来已久、根深蒂固的宗法观念和传统习惯，形成了牢固、势大的权威和行为规范。拥有这种权威的多为族中之长者即族长、族正，另外还有凭功名而成地方精英的乡绅。小共同体中的行为规范即家法族规，为官府所认可，其在乡问的实际效力常在国法之上。可以说，旧时尤其是清代，家族、宗族、乡族是基层人们生存和活动的最主要的载体，没有人能离开它而存在。家长、族长恃其权威，操家规族法管治着家人、族人生活、生产的方方面面。

    清代族权的强盛固然有基于血缘、地缘关系的历史传统原因，而官府对家族、宗族、乡族的认可、引导、利用不能不说是又一重要原因。清朝历代君王都实行扶植族权“以补王政所穷”、依靠族豪以收“约束化导之功”的政策。康熙时颁《圣谕十六条》教化万民，其中就有“笃宗族以昭雍睦”一条。雍正四年(1726年)国家更以立法形式明确族权在社会基层管理中的法律地位：“地方有堡子大村，聚族满百人以上，保甲不能编查，选族中有品望者立为族正，若有匪类令其举报，倘徇情容隐，照保甲一体治罪。