中国行政治理体制需要十大转型

贾品荣

原载于《中国经济时报》

大部门体制改革之后，中国行政治理体制还面临哪些挑战？还应具备怎样的时代要求？还应如何继续推进和深化改革？笔者认为，中国政府治理体制需要十大转型。     

    行政治理体制需要大变身：还权于民     

    改革行政治理体制需要大变身。到目前为止，国务院各部门行政审批事项已经进行四轮清理审核，共取消和调整行政审批项目１９９２项。应该说，取得了初步成效。但是，与现代市场经济的要求相比，仍有不少弊端。表现在：审批的范围仍然广，环节多，法律依据不充分，监督机制不健全，内部操作项目多，寻租行为突出。有的机关对审批事项清理不彻底，虚报数字，有的则减掉无关紧要的审批事项，把对自己有利的事项留下。     

    行政审批过多、过滥与我国政府机构改革不彻底有关。每隔５年一次机构改革似乎是一个周期，之前１９９８年和２００３年的政府机构改革，在很大程度上主要精力都是围绕着精简机构来进行，却没有能够走出精简之后再膨胀的循环。原因有三：一是不适应现代市场经济的“庙”未拆。既然“庙”还在，就得有人去“烧香拜佛”。以往，在政府机构改革中，也拆过少数“庙”，但“庙”并未真正拆掉，有的“庙”名义上拆了，实际上只是换了个名称，而叫“寺”了。有的“庙”合并了，但实际还存在着，不过叫“殿”了，而且在行政任命时，还要加上同“庙”一样的行政级别，这样的机构改革就不会成功。二是机构中的“和尚”还在。“和尚”还在，没有“还俗”。虽然，“庙”里派了少数几个结缘少的“和尚”去外面做“佛事”，但“庙”里的大多数“和尚”还继续“念经”。三是政府职能转变滞后。如果政府的职能不转变，机构改革就不会真正成功。中国多次机构改革未取得应有的成功，就在于没有还权于民，始终割舍不下“官办”那一套，结果机构改革没有取得实效。还权于民，政府改革才能到位。     

　　行政治理体制需要大智慧：因时而行 　　

    改革行政治理体制需要大智慧。如何协调计划与市场、公平与效率、政府与市场的关系需要因时而行。如果宏观调控过多依赖行政干预，同时缺乏统筹考虑，将会造成市场的过度振荡。经济学家约翰·斯图亚特·穆勒认为，“政府干预本身是强制性的，政府职能增多会增大政府的权力，影响政府工作效率，并且由于政府官员与干预结果没有利害关系，导致不负责任的态度。”政府干预是成本很高的调控手段，短期内对市场起到抑制作用，绝不可以长期化；而且必须在合法性、合理性、临时性、辅助性的原则下进行。如果通过政府干预不能实现“帕累托最优”，那么，政府不但没有纠正市场失灵，而且造成了新的失灵。     

    目前我国尚未在政府干预和价格运行之间建立规范、系统的关系，仍过多依赖行政手段干预价格和市场供求，缺乏前瞻性，缺乏成本和效益对比分析。政府对经济的调控不是通过调整宏观流量，从而影响市场信号，而是直接控制市场信号，比如生产要素的定价权仍然掌控在政府手中。政府管理市场，应更多地采取法律手段，警惕暴风骤雨式的运动式行政干预。     

　　行政治理体制需要大协调：回应民意     

    改革行政治理体制需要大协调。现代政治文明以民主政治来消解矛盾和冲突，追求社会稳定与和谐。而表达权则是民主政治的一个基本内容。公民能否评议政府是检验政府治理模式是否先进的重要标志。因此，一个公正的政治制度设计必须安排一定的利益表达渠道并以兼顾社会各方面的利益为基本前提。在制度安排上，政府尤其应注意倾听那些利益表达渠道较少、容易被忽视的群体和地区的声音。然而，目前行政管理体系中，公开性、透明度和公众参与不够。征地纠纷背后是失地农民的权利保障不够，“管理层收购”出现诸多问题则与内部交易、职工不知情有关，手机漫游听证无果而终折射了公民参与决策机制的缺失。　

    长期以来，政府重视“下向表达”，习惯于以上级的身份自上而下地发号施令，这种表达是命令式的，往往不被民众真正理解和接受；网络时代，大量信息“自由传播”，更需重视“上向表达”，即从民众的角度而不是从政府的角度出发。这样，双方更易达成一致。因为，当民众和政府都从对方角度看待同一问题时，这本身就是良性沟通。     

    这就要求建立和完善利益表达机制，以充分了解不同社会利益群体的不同利益需求，并在意见综合和决策中加以协调，形成公共政策。    

    行政治理体制需要大转轨：依法治权     

    改革行政治理体制需要大转轨。政府向何处转轨？就是依法治权，依法行政。政府改革，核心是削减经济管理权，约束政府。因为，法的精神是现代政府的重要标志。法律之于政府具有优先性与至上的权威。只有把政府改革的目标纳入法治的轨道，才能实现阳光行政、民主行政。     

    强化法的精神的要点有四：首先，政府自身的权力、行为过程具有严格的法律规范。其次，政府在展开社会化的法律规范与法律治理的过程中，要对自身系统进行法律治理，依法行政。再次，强化权力自律精神。官员要摒弃非法利益，在法的精神的照耀下，放射出正气的光芒。最后，要求政府对其违法行为承担法律责任。     

    在强化法的精神的同时，政府应树立平等契约的精神。现代市场经济以平等契约为纽带。即，不论亲疏一视同仁，不能将管理家庭的亲情、交情、友情的手段移植到管理国家、管理社会中来；不然，会导致社会风气不正，小团体主义盛行，潜规则的暗流猖獗，最终导致吏治腐败。同时，政府和企业也是平等的，政府可以依法利用经济手段对宏观经济进行调控，也可以对微观经济进行临时性干预，可以在法律的框架下对企业偷税漏税、污染环境行为进行处罚。除此之外，政府不具备其他对企业的支配权。

    行政治理体制需要大市场：破除垄断     

    改革行政治理体制需要大市场。中国目前还没有形成统一的大市场，原因有五：第一，政府直接控制市场信号，生产要素的定价权仍然掌控在政府手中。第二，政府部门仍掌握资源配置权。尽管国有企业逐步从竞争性领域退出，但政府大规模投资于城市化建设，升级城市规模，重复建设屡禁不止。第三，政府部门还干预微观经济的日常运行。如干预银行给予企业发放贷款，帮助企业进行扩张。第四，政府对民营企业越权指挥。表面看，民营企业似乎没有上级，没有主管部门，事实上，比国有企业有更多的“上级”与“主管部门”。十多个行政管理部门对民营企业都有管理权，而且政出多门，各行其是，使民营企业穷于应付。见利忘本一哄而上，出现问题一脚踢开。改革３０年，大起大落的民营企业难以胜数。最后，地方保护主义、行政垄断和灰色交易，阻断了竞争性市场机制的形成。长期占有垄断资源的国有企业，尽管有政策“保护伞”的庇护，有国有机构的低成本融资和大规模的政府采购，但却没有能够发展和演化出适应市场经济竞争所需要的体制和机制。     

    行政垄断集团是统一大市场的最大阻力。电信、电力、铁路、石油、民航、城市公用事业等，仍采取政企不分、政企合一的方式管理，具有浓厚的政府行为色彩。尤其值得一提的是铁路改革严重滞后，仍然没有市场化，计划经济体制烙印较深，整个行业没有建立起现代企业制度。这些行政垄断集团利用政府背景破坏市场竞争的公平性，培养出特殊利益集团，降低了国民经济运行效率，牺牲了全民福利。需警惕这些国企高管在不当致富后，追求“富且贵”，摇身一变为政府高官，妨害民众利益。改革３０年后，如果行政垄断行业继续沿袭隶属关系式的行政管理，那么，就是改革的倒退。     

    面对滞后的政企关系，亟须转变政府职能，建立新型政企关系。正如著名学者欧文 ·Ｅ·休斯在其《公共管理导论》指出，“政府可以扮演扶助私营部门的角色，而不是作为私营部门的竞争对手而存在。”    

    行政治理体制需要大部委：战略整合     

    所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。     

    笔者认为，大部委制改革的深意有三：战略、整合、治理。先说战略，即设置统合部门加以重点布控，通盘运筹。如，能源发展在经济社会发展中的战略价值日益凸现，关乎国家经济命脉和社会可持续发展，那么，通过设立统一的能源管理部门以便统筹管理，形成一个整体，应对变化莫测的能源形势。二是整合，相关部分应该整合起来。如社会保障事务分属于劳动与社会保障部、民政部、卫生部分管，因此产生了诸多难以协调的问题。据不完全统计，大部门改革前，国务院部门之间有８０多项职责交叉。那么，就应通过整合，打破部门利益格局，消解掣肘因素，压制部门利益冲动。三是治理。根据市场经济发达国家的经验，政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。政府把性质及职能不相符的事务交给中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。其实，中介组织可以做政府和企业都做不了也做不好的事务。以英国为例，政府民用事业就业人数曾经达到７７万人；到２０世纪９０年代中期，政府把大量审批事项转移给社会团体，政府规模大大缩小，政府民用事业从业者只有５万人，经济效率大为提高。在改革政府的同时，应强调中介组织的作用。大力发展中介组织，对于推动大部委制改革顺利进行有重要作用。     

　　行政治理体制需要大服务：保障民生 　　

    改革行政治理体制需要大服务。尽管１０年前中国已经告别短缺经济，但关系中国人幸福的公共产品供给却极度短缺。２００５年，中国经济总量已超过英国和法国，跃居世界第四大经济体，仅次于美国、日本和德国。但是人类发展指标却比较低，据联合国开发计划署发布的《２００４年人类发展报告》，２００２年，中国的人类发展指数为０．７４５，居全球第９４位。全国参加基本养老、失业、基本医疗保险的人数，仅占全部就业人员７．６４亿人的２４．５６％、１４．６４％、２０．５９％。     

    与此同时，政府的浪费惊人。统计表明，中国行政管理支出从１９８６年的２２０亿元增长到２００５年的６５１２亿元，２０年间增长３０倍，年均增长率１９．５％。近年来，随着中国经济的发展，公共财政收入不断增长，从２０００年的１．３４万亿元增长到２００６年的３．８７６万亿元，年均增长１９％。但是，财政支出并没有大量投入到公共服务领域，公共服务投入比重不断下降。２０００年社会文教支出占政府总支出的比重为２７．６％，２００６年下降为２６．８３％。公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼、会议过多、能源资源消耗过高和政绩工程浪费等，一年达６０００亿元，其中公款吃喝就达３７００多亿元。     

    从政府管理的本质属性来讲，政府只有通过提供充足优质的公共品，才能证明自己存在的价值与合法性。从公共经济学上说，政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。在这四项职能中，公共服务是现代政府的第一职能。然而，多年来，我国的政府职能转变和调整多集中于经济调节和市场监管方面，忽视了社会管理和公共服务职能的调整和强化——这虽然在改革初期十分必要，但社会管理和公共服务的薄弱，却引发了社会不公。这一状况需改变，要实现四大保障：基本的就业保障、医疗保障、住房保障和教育保障。     

    行政治理体制需要大决心：当机立断     

    改革行政治理体制需要大决心。从正面观察政府改革，突出地感到中央的决心是大的，但作为改革主体的某些国家机关甚至拒绝改革，有的机关公开宣称自己不在改革之列。为何出现这种情况呢？这是因为，政府改革的任务与某些国家机关的利益存在着矛盾。一些国家机关的利益已经不同程度地背离了原有宗旨。作为国家的代表和小团体的代表存在着角色冲突，而政府改革的目标直指小团体的利益——它涉及权力与利益的再分配，触动小团体的利益在所难免。     

    再从反面观察，某些国家机关不但没有精简机构、转变职能的动力，更有强化原有职能和原有力量的动力。这个动力非常强大，以至于每次政府改革不久都被它拉进膨胀的泥坑，愈陷愈深——存在着一个反方向的力量与中央博弈。因此，政府改革难于农村改革，难于城市改革，难于企业改革，难就难在改革到这一层次时，既得利益集团会本能地反对，让其自我改革，无异于操刀自动手术。     

    因此，政府改革，要坚定决心。它和企业改革相比，不是赋予自主权，而是剥夺一部分官员的权力和现有职能，必须采取非常规的办法，“先拆庙，后建制”，动作要“快刀斩乱麻”，不可犹豫，不然会贻误时机，使改革半途而废。     

    行政治理体制需要大视野：深谋远虑     

    今天市场经济条件下的改革背景与以往相比，发生了深刻的变化——网络时代和全球化时代的影响日益深远。     

    网络时代有助于政府改革。其一，网络已经或正在成为人类沟通的主要工具。网上民意，通畅了政府与公众的利益表达渠道，提升了政府对内对外的沟通能力，扩大了公民参政议政的范围，提高了决策的科学性；其二，网络可以大幅提高政府办公效率，缩减行政层次，减少行政机构，有助于降低政府成本；其三，网络时代呼唤透明政治和责任政府，是现代民主政治的重要内容。     

    全球化时代有助于我们学习世界一流的政府治理模式。在经济全球化时代，国与国之间也面临着竞争。在扁平的世界里，要想发展就得以世界一流国家为参照系。关起门来发展，必被世界所抛弃。经济学家罗德里克的实证研究表明，全球化将导致各国体制的趋同。全球化有利于扫除市场化改革中的人为障碍，由内生性改革转变为外生性改革。罗德里克认为，“对外开放的主要作用不仅是通过出口直接带动经济增长，而且是通过进口和吸收外商直接投资引进先进的知识、技术和管理经验，间接促进经济增长。”在全球化的驱动下，我们通过学习先进的治理经验，少走弯路，少付代价，既促进了本国经济的发展，又有利于世界经济的繁荣。     

    行政治理体制需要大责任：实现善治     

    从词义上分析，“善治”即良好的政府，等同于古代圣贤倡导的“王道”。

    善治有八大内涵：第一内涵是合法性：即法国学者卢梭所说的“公意是政府合法性的惟一基础”。第二内涵是透明性：实行政务透明，实现三大转变——从政府本位到社会本位转变，从自我评价到社会评价转变，从对上级负责到对全体公民负责。第三内涵是责任性：政府需履行政治责任、经济责任、法律责任和环保责任。第四内涵是法治性：官员不仅需要内在约束，而且需要外部约束和法律约束；法治不仅需要公正性，而且需要独立性。第五内涵是互动性：汲取民主的精神，形成平等、公平、参与、沟通的时代理念。第六内涵是创新性：根据环境的变化不断调整行为模式，实现管理理念更新，形成现代治理模式。第七内涵是服务性：由“管制”转变为“为民”，政府不能为少数人服务，而要为全体公民服务。第八内涵是有效性：提高行政管理效率，降低行政成本，增进民众利益。