话题缘起　目前我国正处于突发公共事件高发时期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件越来越频繁地刺激公众的神经。未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。如何建立健全处理各种突发公共事件的应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力，成为建设和谐社会的一大课题。去年底我国已完成了突发公共事件应急预案的编制工作，全国应急预案框架体系已初步形成，目前正在加紧建设全国性的城市应急联动系统。近日我省也成立了突发公共事件应急委员会，并提出了逐步在全省范围内形成高效统一的突发公共事件应急管理体制和机制的任务。究竟如何建立和完善突发公共事件的应急管理机制、哈尔滨停水事件对我们进行这一机制建设有何启示？我们特约专家谈看法。

政府在公共危机中的“为”与“不为”

詹文都

　　从美国9·11事件、印度洋海啸灾难到巴黎市郊的骚乱，从SARS病毒及禽流感肆虐、煤矿透水或瓦斯爆炸频发、松花江水受污染到九江地震，表明了在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为社会管理中不可回避的重大挑战。应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。如何建立一套比较完善的公共危机管理机制，形成有效的政府制度安排，及时有效地处理危机，已成为我们建设和谐社会的重要课题。

　　贵在科学预防，切忌仓促应对

　　科学制定预防公共危机的战略、政策和规划，是政府首先要关注的根本问题。无论是我们在应付SARS事件的前期阶段所走过的弯路，还是印度洋海啸灾难因缺少危机预防机制所造成的重大损失，都说明了必须坚持贵在预防原则。要按照自然灾害、重大事故、公共卫生突发事件、公共安全突发事件、群体性突发事件等不同类型，建立预警机制，制定好危机发生的事前、事中和事后三个阶段的科学的预防和应急预案，适当进行应急处理的预演，加强对官员和社会公民的应急教育。应该说，SARS事件以后，各级政府开始重视建立健全公共危机管理的规范、程序、体制和机制，但还存在着不少缺陷和不足，如缺乏对应急管理的整体规划和资源全面整合；事前的信息资源共享、风险评估机制和早期预警不足；过分依靠职能部门制定的应急预案专业化水平不高；因演练培训不足和官员变换等原因预案不被人们熟悉；条块分割、部门分割、责任划分不清、管理分散等问题较为突出；缺乏综合性的、常设的、专司应急事务的协调指挥机构等。这些问题要引起我们重视，切忌危机发生后因准备不足仓促应对。

　　实现快速反应，切忌拖拉敷衍

　　公共危机一般具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性的特点。经济的市场化、全球化和信息传播的网络化，使公共危机发生发展加快，扩散效应增强，影响十分广泛。如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求政府必须在第一时间内作出正确的反应，反应时间的长短在很大程度上直接决定了应急管理的成败。危机发生后，政府应立即启动应急预案，切忌拖拉敷衍；主要领导应亲临现场，安定民心，控制局面；要迅速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况以及政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等。在此过程中要特别注意:一是坚持宁快勿慢原则，必须在第一时间内向上级和同级机关报告，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是坚持社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥民间组织在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免滥用职权。

　　强化信息公开，切忌封锁消息

　　现代政府是公开透明的政府，向社会提供真实可靠的公共信息是政府的责任。信息公开，特别是对那些涉及到公众生命安全和根本利益的公共危机信息，就更应该及时准确地提供给公众。对公共危机信息的缓报、漏报和错报，影响作出科学、果断的决策，错失有效预防、预控、预报危机的有利时机；政府信息发布迟缓，出现“信息真空”，客观上形成了各种虚假信息及谣言四起，对保持民众情绪稳定和理解形成很大障碍。因此要完善危机信息公开和发布制度，保障公众对政府应对公共危机事件的知情权、参与权和监督权，使公众对政府行为有一个合理预期，避免人为的混乱。

　　重视专家力量，切忌越俎代庖

　　重视依靠专家力量应对不同类型的公共危机是各国普遍采取的成功经验。广东成功控制了SARS疫情，其中一条重要的经验就是省委、省政府高度重视依靠科学技术和充分发挥以钟南山等为代表的医学专家的作用。由于现代社会空前复杂，现代政府管理日益复杂，任何人都无法掌握和处理如此众多的信息，在处理公共突发事件时要以科学的知识和专业技术为武器，只有这样才能在最短的时间内将事件的危害降到最低限度。政府要多听取智囊团的意见，避免越俎代庖，以权压人，不懂装懂，否则不仅不利于化解危机，还必将造成巨大的损失。

作者系广东外语外贸大学政治与公共管理学院院长、理论部主任

核心是有效调控公众社会心理

广东省社会心理学会副会长 戴健林

　　某种自然灾害或人为事故能否演变为公共危机事件，公众作出什么样的心理与行为反应是一个关键性的变量核心是有效调控公众社会心理

　　一般来说，公共危机事件总是针对事件影响的特定范围的公众而言的，而且事件本身会危害公众的生命或财产安全，扰乱其正常的生活秩序。从这个意义上说，某种自然灾害或人为事故能否演变为公共危机事件，公众作出什么样的心理与行为反应是一个关键性的变量，只有那些引发公众集体性焦虑与恐慌，流言或谣言盛行，诸如抢购物品之类的非理性行为增多，甚至导致骚乱或暴乱的事件，才可能是真正意义上的公共危机事件。因此，我们在讨论建立公共危机管理机制的时候，如何有效调控公众的社会心理，无疑是核心性的课题。

　　依据对国内外大量公共危机事件的检讨与有关心理学原理分析，我们认为，要做好我国公共危机的社会心理管理，迫切需要关注以下几个问题。

　　提升公众的危机意识与应对能力

　　减少公共危机事件的发生，公众的危机意识亟需强化。危机意识是危机预警的心理基础。而要强化公众的危机意识，就必须加强危机教育，帮助公众掌握基本的识灾、防灾知识与技能，这样才能使他们处危不乱，进行有效的自我救助和互助。在这方面，日本的经验值得我们借鉴。日本国民的危机意识是出了名的，作为一个地震等灾害频发的国家，在其小学课程中就有近40个课时的危机教育，内容被分别安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中。平时，政府和媒体也非常重视面向百姓的危机应对培训。因此，一旦地震等灾害发生，日本国民一般都能做到从容应对，极少出现恐慌。2003年春爆发非典时，我国许多地方的老百姓出现集体性恐慌和非理性行为，从某种意义上可归咎于危机意识与应对能力的缺乏。

　　欲提高公众的危机意识，政府与其他社会机构首先要做到警钟长鸣，告诉老百姓各种危机发生的潜在性，并经常进行一些应对危机的训练和演习，强化公众的危机观念；其次，要通过多种教育手段向公众普及应对危机的知识与技能，提高国民的危机应对能力，使危机一旦发生时民众能保持从容冷静。

　　让公众享有充分的知情权和参与权

　　非典事件以及刚刚发生的哈尔滨“断水”事件，都非常明确地告诉我们这样一个信息:在突发事件来临的时候，必须维护群众的知情权和参与权，政府只有以诚实的态度与老百姓建立起公开透明的沟通渠道，充分满足老百姓的知情权，才能取得老百姓对政府处理突发事件能力与手段的信任与配合。当社会面临重大危机，人们的生命财产安全和生活秩序受到威胁时，心理上出现紧张、焦虑与恐慌是一种自然的反应，而事件真相的不确定和模糊正是引发此种消极心理反应的导火索。因此，为了缓解和消除这种心理压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机真相有关的信息。当人们从权威渠道不能得到充分准确的信息，无法解释事件的发生时，各种流言或谣言就会迅速出现，从而引发社会恐慌。这一次哈尔滨供水危机刚开始时出现的地震谣言与社会恐慌，与市政府在11月21日没有发布真实准确的信息是密不可分的，好在第二天市政府发布了真实信息的公告，并采取了相应措施，才迅速平息了谣言，社会也迅速安定下来。

　　良好运行的社会需要健全的心理救助机制

　　从对2003年非典事件的反思中，我得出这样的结论，一个良好运行的社会是一个有着健全的创伤救助机制的社会。应该承认，在心理救助这一环节上，我们与发达国家相比有非常大的差距。严重的危机事件，必然会带给人们强大的心理压力，对于不能有效应激的个体，出现某种心理问题实属难免。因此，为了老百姓的心理健康，我们的社会要在三个环节上做好应对危机的心理救助工作。一是要做好公众心理的防护，针对可能发生的重大危机事件，我们要预先告知他们进行自我调节和寻求救助的方法与途径，使公众保持健康积极的心态。二是在老百姓出现心理问题时，社会尽可能调动起各种救助资源对其进行及时干预。三是当危机来临时，我们要大力提倡传统伦理中非常强调的亲情关怀与邻里关怀，提倡人与人之间互相的关怀、信任、友爱、理解、宽容与帮助，使每个人都建立起一个战胜危机的强大的社会支持系统。

　　作者系华南师范大学公共管理学院教授、博士、中国心理学会社会心理学专业委员会委员、广东省社会心理学会副会长

　对无法完全预知的突发性危机事件，我们唯有以法制建设、危机意识宣传与教育、公众广泛参与、加强全社会危机的预警和演练等为手段，来构建和完善政府的公共危机管理体系。而所有这些工作都必须做在平时。

危机管理是一种日常行为

唐昊

　　近些天来，我国部分地区天灾人祸不断，从禽流感疫情、到吉林化工厂爆炸、哈尔滨停水、江西大地震、黑龙江煤矿爆炸，如此频密的突发事件前所罕见，也使得整个社会的危机感大大加重。但相比这些危机事件本身更令人担心的是，在某些突发事件中，政府和人民都未免措手不及，应对失误的例子屡现。说明尽管经过了SARS疫情、食品危机等的考验，我国政府的危机管理体系远未完善。

　　日常行政行为和个人社会习惯是决定政府和人民面对危机时如何应对的最重要因素

　　危机管理并不是从危机发生的那一刻才开始。在此之前的日常行政行为和个人社会习惯是决定政府和人民面对危机时如何应对的最重要因素，危机的处理机制是否迅速有效，实际上是政府日常行政行为的自然结果。在这些突发性的危机事件中，我们最应反思的是，如何在日常生活中、在平时就建立一整套高效运行、随时能够发挥作用的危机日常管理机制。

　　公共危机事件的处理一般包括四个阶段:预警、演练、应对和善后。为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，每一个阶段都必须用很专业的方式来处置，如提高危机监测能力、建立信息公开机制、危机公关工作等。当然，预测和防范危机的发生是代价最小的危机处理方式。但这一点通常很难做到——如果突发性危机事件能够被准确预测，也就算不上“突发”了。在无法准确预测到每一次危机的情况下，退而求其次的做法就是加强危机的日常管理工作，使我们在危机来临时不至于手足无措。

　　平时的演练越逼真，在真正的危机来临时所受到的损害就越小

　　笔者在英国访学期间，曾经对英国处理突发性危机事件的方式留下了深刻印象。他们的做法其实很简单，就是使民众时时意识到危机的存在，并且经常性地、不遗余力地对尚未发生的危机进行应对性演练。在各种建筑物的显眼位置，无论是室内还是室外，随处可见消防条例、安全规则、注意事项等等警示性的贴纸。在这样的环境中，如何应对可能发生的危机性事件，如何保护自己的安全已经成了人们的一种下意识。此外，无论是大城市还是小城市，英国人的平静生活最容易被消防警笛打破。这不是因为英国多火灾，恰恰相反，由于安全措施到位，这里很少发生火灾。但几乎每一栋建筑物每个星期都要有一次例行的消防演练。演练时间经常在半夜两三点钟，并且要求人员在几分钟之内就全部撤出楼外。那些居民们穿着短裤在12月的寒风里瑟瑟发抖，直到消防员确认了每一个人都撤出、检查了所有消防设施、记录下整个过程之后才允许人员回去。在此过程中没有一个人口出怨言，大家都意识到这种平时的演练越逼真，在真正的危机来临时所受到的损害就越小。更重要的是，整个消防系统的完善细化就是在这一次次模拟危机中完成的，政府的危机处理能力、民众的危机应对能力也是在这一次次看似劳民伤财的消防演练中得到不断提高的。

　　危机日常管理要有相关法律支持

　　同时，值得注意的是，在国外，这些危机日常管理都有相关法律支持。美国有《紧急状态法》，俄罗斯有《紧急事态法》，日本也有《紧急事态法》。这些法律明确规定了紧急状态的定义，详细规范了危机来临时期政府与公民之间的关系，以保障政府能够有效地行使危机时期的权力，最高效率地消除危机；同时为政府在紧急状态中如何行使权力划定了明确的宪法界限，保证公民权利不因危机的发生而遭到侵害。

　　越是发达和复杂的社会，就越不容易被人全面掌控，面临不可预知的危机的可能性也就越大。像原始社会就不可能面临通货膨胀的危机、非洲部落也不可能面临切尔诺贝利核污染危机。这些危机只有在现代、复杂的社会中才会发生。在这样的社会里，政府越来越成为公共危机的主要管理者。不过它所面临的挑战也越来越严峻。对无法完全预知的突发性危机事件，我们唯有以避免危机、最大限度地减小损害为原则；以法制建设、危机意识宣传与教育、公众广泛参与、加强全社会危机的预警和演练等为手段，来构建和完善政府的危机管理体系。这些工作都必须做在平时。从执政能力的角度看，一个现代政府必然是一个在危机未来临前居安思危、在危机来临时能够转危为安的政府。

　　作者单位:华南师范大学政法学院

对于突发性公共危机事件的认识以及应对措施，已经不仅仅停留在物质的层面，对于社会、文化以及受害者心理等要素的考虑，成为灾害研究的重要领域。

危机管理的社会学和人类学视角

——从日本的经验谈起

麻国庆

　　1995年1月，我在东京大学大学院留学的第二年，发生了阪神(大阪和神户)、淡路大地震，人员受害规模之大(死者和失踪者逾6000人以上)、建筑物和都市设施等的破坏程度都令人触目惊心。这是日本战后最大的灾难性事件。之后，日本对突如其来的灾难事件所采取的一些应对措施和危机管理存在的问题进行了非常深刻的检讨，特别是对包括地震在内的自然灾害的认识以及应对措施，已经不仅仅停留在物质的层面，对于社会、文化以及受害者心理等要素的考虑，成为灾害研究的重要领域。社会学和人类学的整体视角，为自然灾害的预防和灾害发生后的危机管理，提供了许多实践的框架。

　　以地域和社区为基础进行预防灾害的知识宣传和体验性训练，是预防灾害的前提

　　到过日本的朋友都知道，如果你要在日本居留较长时间，一定要到所在地区的区役所(区政府)去办理在留身份证和国民健康保险等手续。当你办完手续后，办事人员会给你一套如何在这一区生活的相关手册，里面就有很多预防灾害的内容，涉及地震、火灾、火山喷发等。在区役所的大厅里还有很多更加详细的资料任你挑选，其内容用一目了然的图示，让你了解防灾的基本知识。到了你所住的小社区，管理者也会给你更加具体的资料，特别是会把避难的场所，用地图的方式表示出来。而且，还经常有很多演习。我还参加过住所组织的地震体验，即有一个特制的模拟地震的专车，让体验者体验不同震级的地震。通过这些训练，让你在遇到突发事件时，能够冷静应对，不至于惊慌失措。而这些活动在小学中学都是非常固定的项目。邀请防灾部门的人员进行指导和讲座，也是其重要的组成部分。在灾害预防中，还通过自主防灾组织来推进防灾活动。这反映出以地域社会和社区为基础，进行预防灾害的知识宣传和体验性训练，是预防灾害的前提。

　　救助之时如何认识灾民的状况不能忽视

　　而灾害一旦发生，救助之时如何认识灾民的状况是一个不能忽视的问题。以1995年的阪神大地震为例，当时灾害发生后，当地居民和相关机构等如何在第一时间进行快速救助是非常关键的问题，然后紧急避难进入避难场所。在避难场所会涉及到很多的社会问题，如失去亲人以及很差的生活环境所带来的精神和肉体的变化；社会志愿者团体如何有效地进行运作以及由于避难场所的环境问题所引发的人际关系的紧张等等，都是在救助中应该考虑的社会学问题。特别是一些特殊群体如从社区、家族的网络中脱离出来的老年人、无家可归的群体、外国人等都会面临精神和文化的问题。

　　当然，我们不能仅仅停留在灾害的机制本身的框架中讨论问题，还应考虑灾害现象的社会和文化属性。同时也应该关注受灾群体的“生活重建”。如在阪神地震后所建立的临时住宅由于空间和分布等问题，有的灾民出现了一些酒精依赖和孤独症等深刻的社会问题。同时，有的人无法买得起新的虽有补贴的住宅，不得不把临时住宅当成自己永久的家。这些都可能成为新的社会问题。

　　对城市中“灾害弱者”的特别关注不能忽视

　　对于我们国家来说，在遇到突发事件或灾害时，在农村或县城这种熟人或半熟人社会中，对于初期的救助，固有的发自于中国传统的家族、亲族和地缘关系的网络，作为互助方式的补充会起作用，不过在城市这种陌生人的社会里，如果有突发事件，行政的职能部门不可能面面俱到时，其援助的方式将会如何？特别是那些城市中的外来民工、老人、残疾人、移居城市的少数民族、低收入群体等，自然会成为“灾害弱者”，对于这些群体的特别关注，也是我们进行应急事件处理机制建设中不能忽视的问题。而目前在中国城市中正在发展的社区组织、民间的志愿者组织等一定会在突发灾害事件中担当重要的角色。同时，我们也要看到，随着中国国际化水平的提高，如何建立面对灾害时的国际共生社会的机制也是要思考的问题。

　　作者系中山大学人类学系教授、博导