税费改革后的乡村民主

仝志辉

中国人民大学农业与农村发展学院

进入新世纪以来， 中国的民主政治建设取得了重要进展，特别是乡村民主。但乡村民主面临的形势已随着取消农业税政策的出台而发生了根本性的变化，这一新形势下的乡村民主发展日益引起关注。在“十七大”召开之际非常需要对税费改革后中国乡村民主制度发展进程作出分析。

在理解乡村民主的原因和作用时，有“民主化论”和“善治论”两种不同的视角。“民主化论”从中国实现民主的大目标来看乡村民主的发展及其作用，看重民主理念传播、中央层面法律政策对启动和推动乡村民主的作用，看重民主进程中村民民主意识的提高，热心于发现由于村级直选推动乡镇直选乃至更高一级选举的规律和例证。“善治论”则是从乡村治理的宏观环境和实际运作理解，认为乡村民主更多是县、乡政权，村级组织和农民基于各自需要和利益要求，为解决乡村治理的实际问题而产生，并在解决这些问题的过程中不断发展。但总体上说，基于民主价值肯定和推动乡村民主的人数占绝对优势，而很少人从其治理功能上对乡村民主做实实在在的肯定和切实的制度考虑。

由于1994年财政分税制之后，县、乡两级事权大财权小，而“压力型体制”不断向这两级压任务，发展到后来，不增加税费征缴，自身的运转都成为问题。于是，县乡村想尽各种办法征收税费，而农民收入的缓慢增长使得农民不愿交不断增加的税费，于是形成乡、村两级和村民的对立，乡村两级甚至动用暴力手段收税，而农民则用上访、逃避等手段反抗。农村基层的社会冲突和干群矛盾日益尖锐，一度曾举国、举世皆知，危害到了农村稳定、国家形象和党在农村的执政基础。

因为民主化准备和安定基层的双重考虑而由中央推动，因财政短缺而由县乡干部中开明者切实推进的乡村民主就在这乡村矛盾尖锐的大背景中浮现为追求“善治”之举。但是，当整个宏观财税体制逼迫乡村两级不得不靠非法手段获得自己生存可能的时候，在村一级实行再多的民主也必须首先保证乡村干部有饭吃，收取税费是必须的，而当时农民收入增长乏力，村务再公开、村委会选举再民主也是有农民不愿缴税费的，即使将直选的层次提高到乡镇一级也是如此。因此，乡村民主对于改善基层治理状况的作用非常有限。靠扩大乡村民主改变乡村治理困境的并不多见。

取消农业税，加大对农村基础设施和公共服务投资，给乡村真正通过民主达成“善治”带来了新的希望。乡村民主的宏观环境有了根本的变化，但此时乡村民主在其中的功能并不见得马上就能实现。此时更需决策者审时度势，巧用民主。

让人忧虑的是，由于精简乡镇机构，乡镇政府可以生存了，但乡镇政府也没有了提供乡村公共服务的动力。对村一级的基础设施和公共服务，由于乡镇不再用完成税费就发工资乃至回扣来换取村干部卖力去收税费，村级的基础设施和公共服务不再能获得上级拨款，村干部也没有了“灰色收入”的激励，而片面强调村庄直接选举的村级民主制度并没有提高村庄动员自身资源提供公共物品的能力，反而由于选举容易监督无力的村民自治制度，使得村干部更加没有提供主动提供公益的意愿和压力，很多村委会变成牟取小集团利益的工具或无所作为的“摆设”。当然，也有少数村庄靠加强村民代表会议制度来遏制这一趋势。

也就是说，在税费改革之后的今日农村，乡村两级提供乡村公共物品的实际能力面临下降的危险。政府试图通过削减权力、消极地避免干群对立，甚至使乡镇政府改革套用“小政府、大社会”通则，但却无力承担职责的怪圈。而这种思路和做法在部分学者的“弱化乡镇政权”的呼吁下可能进一步加强，。

我们再看农民的情况，由于农村市场化程度的加深，农户经济实力的增加，农户对于乡村两级公共服务的需求在快速增加。今日乡村两级不再“横征暴敛”但如无所作为，农民仍然会不满意。中央政府正在通过部门体制和项目机制加大投入乡村基础设施和公共服务投入，但由于乡村基础设施和公共服务的小型和多样，也必然会降低这些直接下达资金使用的效率，同时增加腐败风险。真正能够动员乡村内在资源，并加强乡村两级提供基础设施和公共服务能力的政策才是上佳之策。正是在这样的背景下，乡村民主理应比过去的“救急”发挥更大的作用，一个真正建设性的作用。

当前乡村民主上“善治论”的要义是：依据税费改革后乡村治理的具体情况来具体设计乡村民主制度。具体说，就是要根据农村的不同经济发展水平、乡村两级不同的财政状况乃至农民的不同公共服务需求来设计民主制度的有无、多少和民主进程的快慢。应当按照“十七大”的要求，完善基层民主制度，使其有更为理性和客观的制度设计，提高乡村两级提供乡村公共物品的能力。

今日加强乡村民主不是要削弱乡镇政府的公共行政能力和公共行政责任，也不是要靠减少人员、削减职能来减少矛盾。乡村民主可以操作的空间很大。在乡镇一级民主上，要破除对“选举民主”的迷信，探索多种制度设计：如加大乡镇人大对乡镇政府权力的监督，推行乡镇公共财政预算并对实施过程进行监督；在乡镇长的选举上引入差额选举，在候选人产生和当选人确定上实现村民代表的参与；加强乡镇重大事务的民主协商，建立民主恳谈、重大项目村民监督等制度。在村级民主上，要全面实行“四个民主”，在民主选举之外加强民主管理、民主决策和民主监督，尤其是建立植根于村民之中的村民代表会议议事和决策制度。同时，发育农村民间组织，通过组织凝聚农民利益要求，对乡镇政府和村两委的权力制约和监督。

在这些制度之外，还要深刻领会农村文化对于制度建设的制约作用。要以加强村庄凝聚力、村民文化自信心为出发点，大力推进农村文化建设，培育健康的文化娱乐、体育、教育、互助合作等公共生活，使得乡村成为农民乐居之地。一地长久居民才有关心一地事务之心，这在城乡互通、农村劳动力大规模流动的今日乡村更有必要。农民虽然在进城，有的村庄甚至半数人口已在城乡之间流动，但要让部分不能在城市安居者仍将村庄作为自己的家园。否则，乡村民主就会面临没有精英主政、没有村民参与的尴尬境地。更为重要的是，如果没有了安居的农民，乡村民主这种改善治理之道没有了参与的主体，更没有了终极的目标对象。我们对于民主的理想设计就会落空，治理的目标也就无从谈起。

进一步说，乡村民主和其服务的乡村治理是必须融入乡村发展之中的。乡村发展也就是和谐社会所要求的城乡协调发展才是讨论乡村民主的恰当基点，而单纯的民主化目标是注定使乡村民主的发展成为一个跛脚动物乃至不和谐音。