根据社会思想家的逻辑进程和社会历史进程，我们把社会定义为：由居住在同一社区或不同社区，来自同一文化或不同文化、同一制度或不同制度、同一组织或不同组织的个体成员组成的群体，他们以共同利益和共同价值为基础，通过社会组织、政府机构来处理社会事务、提供社会公共服务。共同价值、共同利益、社会事务、社会公共服务是社会的四个基本特征。社会建立在不同的经济形态之上，在不同的经济形态下有不同的组织形式和社会事务，迄今人类经历了以农业为基础的传统共同体社会，以工业化和城市化为基础的政府主导社会福利的现代社会，和在信息经济基础上的政府、社会部门共同治理的社会。社会管理是指在一定共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。社会管理的内容和主体，在不同的经济形态下是不同的。政府和公众是社会管理的主体。

　　建立与社会主义市场经济相适应的社会管理体制

　　社会主义初级阶段理论是对我国现阶段实行社会管理的重要理论基础。温家宝对社会主义初级阶段理论的阐述是，“邓小平同志指出，社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。这就告诉我们，巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。上述两大任务相互联系、相互促进，是统一的整体，并且贯穿于整个社会主义历史时期一系列不同发展阶段的长久进程中。没有生产力的持久大发展，就不可能最终实现社会主义本质所要求的社会公平与正义；不随着生产力的发展而相应地逐步推进社会公平与正义，就不可能愈益充分地调动全社会的积极性和创造活力，因而也就是不可能持久地实现生产力的大发展”。实现社会的公平正义，没有包括再分配和基本公共服务等一系列政策和措施是不可能的。实现社会的公平正义是社会主义初级阶段的主要任务，也是这个时期社会管理的主要任务。

　　从经济建设方面看，我国社会主义市场经济的基本框架已经初步建立，与之相适应的经济政策和宏观调控机制也已经基本建立，并在现代化建设的实践中逐步完善。但是，我国构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还不完善，亟待建立。随着我国经济持续快速发展，综合国力不断提高，我国已经具备推进全面社会建设和社会管理的基本条件。党的十六大以来，我国构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的发展进入一个新的历史阶段。发展社会事业、促进社会公正、加强社会管理、完善社会体制是新的历史阶段社会建设的主要内容。构建社会主义和谐社会对社会管理提出的要求是：探索社会主义初级阶段社会管理的基本特点；制定社会管理的基本方针、法律法规和政策；明确社会管理的主体。在这样的背景下，提出社会管理对于推动具有中国特色社会主义的实践具有重大理论意义和现实意义。

　　实现上述目标，必须推进社会管理体制的改革，确定社会管理体制改革的内涵。社会管理体制改革包括什么内容？当前我国社会管理体制改革要认真梳理复杂利益关系，着力解决一些影响社会发展的体制难题，目前来看主要集中在以下几个方面：如何建立健全城乡一体化进程中社会管理体制和实现它们的创新问题；收入分配体制改革中效率和公平的协调问题；混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题；社会事业、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这四个问题在相当长一个时期内会制约着我国社会发展和社会运行效率的提高，这些关键领域的社会管理体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后，还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向说，这些社会发展管理部门之间需要本着建设公共服务型政府的基本目标，以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源，而不是各自为政，为实现部门利益最大化来配置公共资源。

　　在全球化条件下，政府要避免缺位，必须提高自身的技能去处理敏感的政治问题，特别是在开放的情况下。第二次世界大战以后，国际发展合作成为当今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改变着发展中国家的社会政策和社会管理。国际发展合作是指发达国家、国际组织、国际非政府组织向发展中国家的非政府组织提供的各种技术和经济援助，包括按市场利率提供的优惠贷款、民间贷款、其他赠款。国际发展合作在发展中国家的社会政策制定、执行中扮演了重要的角色。一般说来，国际合作方往往以社会福利的提供者、社会安全网的身份出现。20世纪70年代以来，国际发展合作越来越集中在扶贫、权利保护、基本教育、卫生和人道主义援助。传统的发展援助侧重于单个项目援助，新的国际发展合作思路是通过增强能力、简化程序来影响部门，例如改革思路、要求公民社会组织参与等。如何在这样的国际背景下，我国制定出一套适合国际环境，维护国家利益的社会管理政策十分重要。国际发展合作要本着对等平等、互惠互利的原则。社会管理部门要加强对国际发展合作项目的事前审查和事后评估。尽管政府在公共事务中发挥重要作用，但它仅仅是公共事务决策中的角色之一。问题越复杂，政府越需要与其他社会部门合作。泰国在上个世纪90年代发生的一个重要变化就是，政府发现自己越包容，与市民和其他社会部门越合作，其效率越高。

　　完善社会资源配置机制

　　根据我国现阶段的特点和部门分工，可以把社会发展管理部门原则上分为两大类，一类负责社会公平的，主要手段是提供社会公共服务和公共物品，一类是负责社会安全和社会稳定，主要手段是行政和司法。第一类包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等，第二类包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等。

　　当然，二者的分工不是绝对的，从部门上说，有些部门兼顾两种职能，比如，民政的社区建设和民间组织，一方面承担社会公共服务职能，另一方面又承担社会安全与稳定任务。所以要加强两大类别之间的综合决策机制建设。

　　社会公平与社会稳定不是截然分开的，如果社会公平问题处理不好，社会差距拉大到一定限度，就可能引发社会不稳定和社会动乱。而社会稳定又可以为社会公平创造发展的空间和环境。二者互为因果。再如，在以福利为核心的社会管理部门，非营利组织发挥重要的作用，但是任何一个国家对于非营利组织参与政治活动都是非常关注和提防的。要妥善处理好两类部门的关系，推进机制和体制创新，保证社会公共服务资源的合理配置。同时，也要处理好两类系统内部的各个部门之间的协调，保证社会目标的有效实现。

　　关于社会资源问题，从国际经验来看，但凡重视社会发展的国家，都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。我国社会管理体制改革的内容很多，根本性的标志之一就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公共财政对于社会发展的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来严格界定和严格规范。这是进一步完善和改革社会管理体制非常重要的一个内容。

　　随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，各类社会组织将更加广泛地参与到社会事业发展和社会公共服务提供活动中来。要针对我国社会组织发展中面临的问题，考虑实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策。鼓励从事社会服务的社会组织发展，对于有一定政治企图，可能会影响社会稳定的政治组织制定相应法律予以限制。对于不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。总的思路是：“放开一大片，限制一小部分”。“放开一大片”，即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”，即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。

　　动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，达到社会问题之解决，在解决过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。在这个过程中，社区组织的重要性不言而喻。只有社区组织的参与，政府的公共服务才能地送到有需求的居民家中、手中。社区的需求不一定非得由社区组织传递给政府，政府设置的各种热线也是传递居民需求的渠道，但是一个社区的公共需求的传递离开社区组织可能就不太容易。

　　建立社会领域的公民事务与公民参与机制

　　十六届五中全会提出的“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。政府负责就是政府制定规则，创造环境，组织政府运作活动，提供服务和福利、税收，通过合同、协议等方式委托社会组织开展社会服务，政府负责不等于政府包办。政府应当通过创新等方式，广泛调动社会组织、企业参与社会服务，在美国，非营利组织从政府得到的资助，或者通过合同，或者通过申请政府基金，占非营利组织的35%（2005年），而在我国的香港地区，大约占到80%到100%。另外，政府通过包括公民教育在内的方式激励公众关心社会事务，捐赠钱财、时间，让公众自己管理自己的事务。目前我国部分居民对于公共事务的冷漠是我们建立和完善社会管理格局面临的挑战之一。政府不在社会领域与民争利，相反，应大力支持社会领域的公民事务。政府不与民争利是实现公众参与的前提。

　　这就要求我们必须研究社会管理体制改革的协调和总体设计机制。如果我们承认社会事业单位、社会组织必须参与社会管理体制改革，那我们就需要考虑他们如何参与？他们如何配合政府整体的改革战略？这些问题需要我们深入地研究，进一步地明确。另外，就政府本身来说，现行行政框架内分管社会发展的政府机构很多，涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和改革等，社会管理体制改革到底以哪个部门为主，或者说由哪个部门进行总体协调和筹划？因为社会发展是一个整体，社会管理体制改革需要有社会管理体制改革的总体设计。社会管理体制及其改革是分部门进行的。目前来看，分部门的改革不利于从整体上来完善社会管理体制，而且，值得注意的是在改革过程中分部门改革不可避免会形成利益部门化趋势。

　　要研究社会管理体制改革要整体推进问题。整体推进是什么意思?“十五”时期的社会改革和经济体制改革一样，都是各个部门在自己搞自己的。其实际结果不利于各个领域改革的深入，也不利于发展。社会管理体制要改革的内容很多，例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、收入分配体制改革、等等，还有事业单位改革、社团改革、社区管理体制的改革。以事业单位改革、社团改革、社区管理体制这三个部门的改革为例，“十五”期间，它们的改革是各个部门分别在抓，各自推进。毫无疑问，社会事业单位改革将是中国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革之后，为建立和完善社会主义市场经济体制而进行长期努力的又一项重大战略性改革。全面推进社会事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。但是事业单位改革离不开社团改革和社区管理体制的改革。它们之间相互联系，相互制约。以社区改革为例，现在的社区改革中很重要的一个内容涉及到社区的社团组织定位、社区内部的社团组织的管理问题，如果社团管理不改革，社区管理体制怎么改革？在社会管理领域中，把问题分隔起来的改革，从整体上来说是没法推动的。所以社会管理体制改革必须把跟社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑，这是今后一个时期社会管理体制改革的总体方向。

　　建立与社会管理体制相适应的价值体系

　　任何一种制度、体制都有与之相适应的理念、观念和价值体系。美国社会学家罗伯特·派克（Robert Park）认为，任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。正确的社会管理理念是社会管理体制建立和运行的内在基础。我们要仔细考虑支持我们政策实施的社会理念，包括政策制定者的价值理念和群众的价值理念。美国哈佛大学教授马克·莫尔教授认为，公共管理的终极目的，是为社会创造公共价值。所以，公共管理者所面临的首要问题，是其领导的公共组织究竟要创造何种公共价值的问题。社会价值是指在一定的社会生活中，为了维护正常的社会生活秩序，全体社会成员应当对社会和他人负责的一些最基本、最起码的公共生活准则，如诚信、信任、诚实、人情，等等。丰富的精神世界可能是时下我国国民最缺乏的道德资源，这似乎成为许多学者和社会各界的共识。社会缺乏信仰、公民和企业缺乏社会责任感，人与人之间缺乏诚信，等等，所有这些对于中国社会管理的深层次影响逐步凸现出来，致使有法难依，有制度难以执行。诚信、责任、勇敢、正义等等美德寓于人们心里、体现在行为之中，是政策得以施行，制度得以建立和完善的基础，是一种看不见的和谐，必须正视它，并着实在人民心里铸造这种和谐。弗朗西斯·福山说过：“文化规则尽管随着时间的推移会发生变化，但引导文化发展的方向要比改变公共政策困难得多”。和谐的文化是实现社会管理目标的基础。

　　作者简介：丁元竹，社会学博士，国家发改委宏观经济研究院研究员、学术委员会专家组成员，国家发改委高级职称评审委员会委员，北京大学公共服务与社会管理研究中心主任。同时受聘北京大学政治发展与政府管理研究所、浙江大学公共管理学院、中央民族大学民族学社会学学院兼职教授。曾担任联合国、世界银行等若干国际组织咨询专家。出版专著《社区研究的理论与方法》、《社会安全网再造》、《志愿服务在中国》、《问责性、绩效与治理》（主编）、《美好社会的世纪求索—费孝通社会思想研究》等二十多部。主要研究方向：宏观经济与社会发展、社会政策。