摘要：社会主义新农村建设是一项惠及九亿农村人口的民心工程。但实现新农村建设的宏大目标，还需要建构相应的乡村治理机制。中央一号文件提出 “ 加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制 ” 。本文认为，这一机制体现着 “ 以农民为主体，让农民得实惠 ” 的理念，主要包涵三方面内容：推进和完善村民自治机制；强化以农民为主体的意识和制度安排，调动农民的积极性；建立以农民为主体基础上的政府引导机制。

关键词：村民自治；乡村治理机制；社会主义新农村

进入新世纪以来，为解决日益突出的 “ 三农问题 ” ，中央提出了科学发展观，并在这一理念的指导下，实施统筹城乡发展的战略。由城乡分割到城乡统筹是历史转折的标志。它意味着我国从国家与社会的二元性整合走向一体性整合，通过国家整合实现城市与乡村的相对均衡发展。建设社会主义新农村，便是国家整合的重要目标和任务。在笔者看来，建设社会主义新农村的深刻意义在于，通过国家整合，从根本上改变农村状况，在业已分化的城乡差别的基础上重新构造城市与乡村的有机联系和统一性。这是因为，现代化在造就城乡差距的同时，又在乡村动员中传递着一种平等发展的理念，赋予每个人以平等国民的身份，并由此构造民众 ( 包括广大农村人口 ) 对国家的认同。因此，作为一个现代国家，必须寻求一种缩小日益扩大的城乡差距的方式，以建构统治的合法性。如何改变农村状况，是现代国家面临的重要任务。正如亨廷顿所说： “ 城乡区别就是社会最现代部分和最传统部分的区别。处于现代化之中的社会里政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式，通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。 ”[ 1 ] (P67) 为此，国家需要通过国家与社会的一体性整合重新创造 " 社会统一性 " 。实现新农村建设的宏大目标，还需要建构相应的 “ 以农民为主体，让农民得实惠 ” 的乡村治理机制。这一治理机制应当包涵以下三方面内容：推进和完善村民自治机制；强化以农民为主体的意识和制度安排，调动农民的积极性；建立以农民为主体基础上的政府引导机制。

一、推进和完善村民自治机制

村民自治是在废除人民公社体制后我国乡村治理体制的创新。作为一种治理机制，人民公社体制的特点是大一统的 “ 一刀切 ” 和行政化的 “ 切一刀 ” 。中国农村情况千差万别，农村社会千变万化。可是，在公社体制下，无论村情差别多大，都只能实行统一的模式；无论农民要求有何不同，都以行政化的方式强求一律，如对包产到户要求的压制，由此大大抑制了农村的活力和农民的自主性。

人民公社废除后，在农村实行村民自治，其真精神就是为确立农民的主体地位、体现农民意愿创造制度平台。实行家庭承包制后，农民有了人身自由，有了生产经营自主权和相对独立的利益。人身自由、自主产权、利益分化构成了民主的基本条件，但并不能自然生成民主。公社体制突然失灵，带来的是农村基层的普遍混乱和失序。所以，国家对于农民为寻求社区安全而建立的村民委员会组织十分重视， “ 谋略村民委员会这一自治组织方式将农民重新组织到国家可以控制的秩序内。 ”[ 2 ] 但是，村民委员会既然是群众自治组织而不是官方组织，就需要通过群众参与的民主方式加以建立。特别是在上世纪 80 年代，邓小平、彭真等政治元老曾经深受缺乏民主和法治之苦，因而致力于推进民主与法治进程，使村民自治逐渐体现出更多的民主因素。村民委员会组织作为人民公社的替代组织，最根本的不同就在于乡村治理的主导权由 " 干部 " 转移到村民。它的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。在村民委员会内， “ 农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定 ”[ 3 ] (P608) 。但是，在相当长的时间里，村民自治的精神未能充分体现在乡村治理过程中，上级领导或者少数村干部的意愿取代了农民群众的意愿，农民的事情农民本身不能参与。笔者以为，以往的农村民主化进程之所以不甚理想，一个重要原因就是将民主原则等同于民主事实，不了解没有一系列由民主规则、民主程序构成的形式化民主，实体性民主就无法体现。而村民自治最重要的价值就是在民主化过程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得到运用民主方式争取和维护自己权益的机会，从而不断赋予民主以真实内容；在新一轮民主实践中，人们会设计更为理性和精巧的规则和程序，并运用这些规则和程序进一步充实民主的实体，民主化进程因此得以不断向前推进。在新农村建设中，必须进一步推进和完善村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，村务大事村民知情，村务决策村民讨论，村务管理村民参与，村务工作村民监督。由此做到共同参与、共同负责。

二、强化以农民为主体的意识和制度安排，调动农民的积极性

“ 科学发展观 ” 的本质要求是 “ 以人为本 ” 。提出 “ 以人为本 ” ，首先要将农民当 “ 人 ” ，当作享有平等公民权利的大写的 “ 人 ” 。在历史上，农民被视为俯首贴耳的 “ 臣民 ” 、微不足道的 “ 草民 ” 、人微言轻的 “ 小民 ” 。随着市场经济发展和政治文明建设，农民的利益主体意识、政治主体意识日益提升，他们要求享有自由发展的经济权利、平等待遇的政治权利、公正公平的社会权利等。面对农民这一历史性变化，我们必须在 “ 以人为本 ” 的理念框架下，强化以农民为主体的意识，充分尊重农民的主体地位，消除体制性障碍，调动农民的积极性。

建设社会主义新农村，农民既是受益者，更是建设主体。国家整合不仅仅是将更多的资源配置给农村，更重要的是激发农民的主动性和积极性。我国的改革是从农村改革引发的。农村改革主要是将农民从公社体制中解放出来，使他们成为农村发展和创造自己幸福美好生活的主体。但是，由于长期以来的体制安排，我国农民的主体地位还没有得到足够的尊重。如尽管实行村民自治，但是各种各样的政府任务仍然以强制性的方式下派给村委会，农民为各种各样的政府任务所驱使。所以，在建设社会主义新农村过程中，消除压制农民积极性的体制性障碍仍然是一项艰巨的任务。否则，建设新农村的目标有可能如以往各种政府目标和任务一样，成为农民的一种新的负担。

应该看到，在建设社会主义新农村过程中，国家的投入是必要的。但是，建设新农村的持久动力和不竭源泉是农民。只有农民才最知道自身的需求，才能够以足够热情和持久的动力创造自己幸福美好的生活。中央提出的建设新农村战略将管理民主作为五大指标之一，就是为了激活和调动农民的主动性和积极性。在新农村建设中，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都应该尊重农民意愿，在农民不同意的情况下不强制，在农民看不清的情况下先示范，鼓励农民自己想办法、出主意。自己创造自己的幸福生活，才能真正调动广大农民群众的积极性。

三、建立以农民为主体基础上的政府引导机制

在新农村建设中，政府引导必不可少。政府的责任主要是引导农民建立与外生性规则相匹配的内生性规则作为制度创新的基础，并建立良性的微观 - 宏观、宏观 - 微观的制度反馈机制和农民学习、模仿的激励机制，减少政策失误等方面造成的损失。政府引导决不是包办代替。因为，只有农民才是新农村建设的受益者和建设者。政府除了在新农村建设中增加投资外，更主要的是引导农民建立民主参与、民主管理的决策机制，全面增强农业和农村发展的活力，解决关系农民切身利益的急迫问题。如果政府包办代替，农民并没有真正受益，新农村建设就会偏离方向；如果政府大包大揽，群众只在一边看，就会滋长农民的 “ 等、靠、要 ” 思想，新农村建设就缺乏可持续的动力。特别需要指出的是，政府不可只为了一时 “ 政绩 ” ，违背农民意愿，给农民带来新的负担。如果新农村建设带来的是新负担，那就大大违背了新农村建设的预期目标。这种情况在新农村建设起步之初，尤其需要注意。只有充分调动政府和农民两个积极性，各负其责，共同建设，才能完成社会主义新农村建设任务。

此外，还需要改变一种心态，这就是长期以来形成的 “ 改造 ” 心态，总认为农村和农民都是 “ 落后 ” 的，需要 “ 上面 ” 和外部的力量加以改造，而结果往往事与愿违。事实证明，新农村建设归根到底是农民自己建设自己的美好家园，政府只可引导，不可强制，更不可带来新负担。应当遵循 " 工业反哺农业 " 这一理念，重点在资金和科技等领域 “ 反哺 ” 农村。国家在进行国民收入再分配时，要向农村和农民倾斜。重点应加大公共财政在农村义务教育、公共卫生、社会保障等方面的投入和对农村劳动力培训等方面的投入。

在新农村建设中，基层干部的角色要转换，要由过去的 “ 三要 ”( 要粮、要钱、要 " 命 ") 干部，转换为 “ 三给 ”( 给政策、给服务、给实惠 ) 干部。基层干部要保障中央政策不截留，财政转移到农民，公共服务有人抓。基层干部的工作应该以服务为主。首先是服务农村经济发展。要学习专业知识，为农民提供技术服务；依托农业技术服务中心，为农业做好产前、产中、产后服务；基层干部要学习市场经济知识，为农民提供信息服务；帮助农民利用本地资源，大力发展二、三产业，跳出农业发展农业。其次是服务农村社会发展。搞好城乡发展的统筹规划，尽可能多地提供公共产品。第三是服务农村社会稳定。加大治安防范力度，依法严厉打击各种违法犯罪行为，为农村经济和社会发展创造良好的治安环境。同时还要想方设法解决农村贫困户及孤寡老人等弱势群体的生产生活、农民子女入学及农民看病就医难等问题，维护农村的社会稳定。

参考文献：

[1] [ 美 ] 塞缪尔 · 亨廷顿 . 变化社会中的政治秩序 [M]. 北京：三联书店， 1989.

[2] 徐勇 . 最早的村委会诞生追记 -- 探讨村民自治的发源地 -- 广西宜州合寨村 [J]. 炎黄春秋， 2000 ， (9).

[3] 彭真：彭真文选 [M]. 北京：人民出版社， 1991