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  温铁军 计晗等 中央风险与地方竞争  
  作者:温铁军 计晗    发布时间:2015-09-11   信息来源:社会学视野网  
   

中央风险与地方竞争

 

温铁军 计晗 张俊娜

 

文章来源:《国家行政学院学报》2015年第4

 

[摘 要]近年来,中央与地方的利益矛盾愈益复杂,主要表现为中央政府的宏观调控因地方政府抵触而陷入“中央失灵”的尴尬境地。究其体制原因,一方面,宏观经济的周期性波动和相应的制度安排,使得地方政府以公司化竞争为行为特征,在有限责任化的同时将风险上交中央;另一方面,中央政府主要通过增发货币和国债等政府信用扩张的手段来承担无限责任。后者相比西方“财无付钱可不为”的有限责任体制呈现出制度优势,同时在现实中所遭遇的最大挑战在于它所依赖的全民所有制经济基础不够夯实。进一步地,在地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环中,中央与地方之间的经济分层日益固化,加之中央的调控在经济正常运行条件下难以贯彻,造成中央-地方利益失衡格局长期化。为缓解中央-地方的利益矛盾,本文从中央、地方、国际三个层面提出了制度创新的思路。

 

国内经济告别过去30多年的高速增长而面临下行压力,使得社会各利益群体之间的矛盾不断显化成为一种常态。对此,虽然深化体制改革被普遍认为是应对矛盾的良方,然而这需要首先明确改革的对象到底是什么体制。很多人说,中国过去是计划经济体制,现在则要完善市场经济体制。针对这种意识形态化的说法,本文提出了对体制问题的不同看法。

 

一、中央调控与地方行为的分歧

 

中央与地方关系是理解国家体制的一个基本问题,在一国的经济与政治关系中居于十分重要的地位。[1][2]毛泽东在《论十大关系》中已经将其列为中国社会主义建设中需要正确处理的矛盾之一。

 

如果从国家权力运转的角度去窥探中央与地方关系,可以发现中央调控和地方发展之间存在明显的分歧。以经济增长目标的确定为例,各级地方的经济增长目标由本级人代会通过,而由于各级人代会召开的时间顺序是县级、地市级、省级,最后是全国人代会,于是,当上下级人代会确定的经济增长速度不一致的时候,上级人代会客观上无法调整下级人代会的决议,也难以对下级地方政府形成真正合法的约束。现实中,地区定的经济增长速度一般都高于全国, 而且越往下一级地方政府确定的增长速度就越高。以“十一五”规划制定的GDP年均增长速度为例,全国预期GDP增长率为7.5%31个省区市平均预期GDP增长率在10%以上,高于全国2.5个百分点;地级市对GDP增长率的预期大多高于所在省区市1-3个百分点;而县(市)制定的GDP增长率平均高出所在的地级市1个百分点。[3

 

这就意味着中国实际上存在着一种被社会上称为“政令不出红墙”而学者们却视而不见的矛盾:长期以来地方政府几乎没有可能执行中央的宏观调控,或者说,没有一个上级政府制定的指标被认真执行过。正如原国家计委副主任房维中对政府计划的经验分析,体制上“中央的宏观调控权和地方的计划自主权的关系没有处理好……各地区执行的是地区的计划而不是全国的计划,因此全国计划往往被架空;中央采取的宏观调控措施由于与地方利益相冲突难以做到令行禁止”。[4]而且近年来,中央与地方的利益冲突和政策博弈已经愈演愈烈,甚至在保护耕地、调整房市、规范招商引资等一系列事关国家安全的重大问题上,因地方政府的抵触,中央的宏观调控政策陷入“失灵”的尴尬境地。这种“中央失灵”不仅使得作为单一制国家的中国的中央权威受到损害,而且,因在实施过程中与部门①更主要地和精英②结合而使得中央政策偏离普惠性原则,难以真正服务于弱势群体,最终导致中央的“善意”难以变成“善举”。

 

二、地方政府公司化竞争与有限责任化

 

中央与地方矛盾的制度性根源,大部分研究将其归结为中央向地方的历次分权③和以GDP为核心的政绩考评体系[1][5][6],由此也派生出地方政府公司化的行为逻辑[7~13]。然而,很少有研究将这一体制层面的变化纳入到周期性经济波动中进行考虑,而对地方政府属性变化的研究则更是寥寥。

 

如果回顾中央向地方分权的实践历程,不难发现,每次分权都与中国遭遇周期性经济危机的宏观背景高度相关。第一次分权发生于1958-1960年期间,因苏联援华投资中辍,财政资金陡然下降,财政赤字持续增加④,1959年与1960年的赤字规模达到财政收入的10%以上,紧接着造成国民经济大幅回落——GDP1960年出现下滑,在1961年下滑幅度达到27.3%⑤!第二次分权发生于20世纪60年代末至70年代初,正值中国周边地缘政治趋紧,“三线建设”投资需求巨大,直接导致内生性财政赤字,1967年财政赤字规模20.48亿元,加之财政收入大幅下降,导致又一次的经济衰退⑥。从1980年到1993年又经历了三次以财政体制改革为名的放权让利,其特征都是“分灶吃饭”和“财政包干”。其中,1980年的改革的背后也同样是因工业化建设的投资加大和改善人民生活水平的开支增加而爆发的财政赤字危机:1979年财政赤字135.41亿元,占财政收入11.8%。而1988年的改革则是发生于新中国成立以来的第一次滞胀形态的危机⑦,同期按全口径核算的财政赤字也非常严重,1988年的赤字相当于财政收入的14.8%1989年这一比例达到25.1%。[14]

 

从以上的梳理似乎可以得到一个经验性认识:上世纪50-90年代期间,每当遭遇经济危机时,中央政府应对危机的办法是向地方放权以刺激地方发展从而渡过危机。

 

然而,这一做法从90年代——1994年中央政府应对危机而采取的带有集权性质的分税制改革起——被彻底扭转了,个中缘由十分耐人寻味。

 

一方面,众所周知,支撑政府运转的核心动力是财政收入,从1958年中央第一次向地方分权起,中央财政收入比重从1958年的80.4%骤然降至1959年的24.4%,并在到1994年之前的长时间内,保持在较低的水平(平均26.2%,最低时仅为11.8%)⑧,直接导致中央财政年年赤字,连维持基本开支都很困难,更遑论调控地方行为。海外有人把中国的这个时期称为中央集权体制,恐怕是缺乏当代经济史资料而笃信了冷战意识形态。

 

另一方面,改革开放以来依靠中央政府所赋予的财权和自主权,地方政府发生性质变化、逐渐形成相对独立的利益主体,并采取公司化的运作方式——通过汲取本地资源尤其是土地资源[10],实现“营业额”(GDP)和“利润”(财政收入)的增长[8][14],而地方政府领导则扮演着董事长、总经理的角色[8]——在这一过程中,地方与地方之间还面临着横向的竞争,即经济上对稀缺资本的竞争[16],以及政治上对“晋升锦标”的竞争[17][18]。例如1980年代,通过各级财政的分级承包和“分灶吃饭”,当时越是创收能力和出口创汇能力较强的南方沿海的地方政府,发展得就越快,这就促使各地争上特区、开发区,以分享中央政府下放的外资外贸外汇权力。

 

诚然,地方政府的这种公司化竞争体制,的确对过去30余年的经济高速增长起到了积极作用,然而事物都具有两面性,这也带来了一系列的严重后果:一方面体现为因过度干预经济而导致的诸如产能过剩与宏观经济波动加剧[11][16]、地方保护和诸侯经济的形成[16]、权力寻租行为滋生[11]等问题;另一方面,地方政府公司化还体现为因在民生和公共服务方面的职能缺位而导致的诸如社会冲突难以调和[19]、公共物品和服务供给不足[16][19]、资源浪费与环境破坏[12]等问题。

 

除了上述列举的一系列严重后果,我们认为,中央碍难调控的地方政府公司化竞争体制更为深刻的影响在于地方政府基本性质的改变:从过去名义上承担无限责任的“人民政府”演化为实质性地承担有限责任、甚至连有限责任都未必承担的强权性“权力公司”。加之,伴随着1980年代日益激烈的公司化竞争,地方政府已经呈现出有限责任化的倾向,但却未见相应地适用于有限责任公司的制度规范。这使得有限责任化的地方政府往往不承担风险,最终风险都上交给中央。要知道,对于一般参与市场竞争的有限责任公司而言,出了风险还是需要承担有限责任的,超过其资产的损失才甩给社会。

 

于是,地方政府公司化占有经济增长收益却不承担竞争风险的体制弊病以及派生的泛滥于官场的以权谋私很快就暴露出来。这本应是1990年代以来深化改革的对象,当年却以市场经济之名绕开了。

 

地方政府有限责任化的这种质变,在苏南乡镇企业改制过程中体现得极为明显。

 

1980年代在乡镇企业创办和运行阶段,苏南地方政府积极为乡镇企业提供体制资源,包括吸引资金、技术和开拓市场渠道等,当然这是以乡镇企业承担政策性负担并形成预算软约束为前提的。这种合作或交易在当时促进了乡镇企业的发展,同时也有利于本属于地方政府职责的社会性职能的实现,在地方政府财力有限的情况下体现了其无限责任的基本性质。然而,在1990年代市场环境和政策环境恶化的条件下,尽管乡镇企业仍然承担刚性的社区福利开支,甚至还要为地方政府的消费开支埋单,地方政府却因1994年财税体制改革后资金来源多元化而急于从乡镇企业退出,这种“从不经济的领域退出”体现出公司化地方政府对本应承担的无限责任的放弃。[20]

 

尤为值得注意的是,1994年的分税制改革使得中央财政收入占比从22%陡然升至55.7%,地方财政收入占比则相应地从78%滑落至44.3%⑨。并且在之后的财税改革中,中央与地方的财政收入分成基本维持在一半对一半。显然,分税制改革在一定程度上实现了中央对地方的财权上收。而且,之后的金融系统改革、建设用地指标管控和政府机构改革等举措,都带有中央收权的色彩。这些措施,在一定程度上限制了地方公司化的无序竞争。然而,迄今为止,这些改革并未从根本上改变长期以来形成的地方政府独立的利益主体地位,事实上还是在相对分权的格局内对中央与地方利益分配的调整。换句话说,“条块分割,尾大不掉”的体制弊端仍未改除。而且,在中央与地方的政策博弈过程中,地方政府能以地方治权被上收为由拒不服从中央调控,从而可能导致中央与地方的矛盾更为激烈,并强化地方政府有限责任化的倾向。

 

三、中央政府承担无限责任:制度优势与现实挑战

 

早在上世纪80年代后期,人们就已经发现,公司化地方政府追求GDP高速增长的行为,伴随着发生大量风险。事实上,随着城市经济改革的全面展开,地方政府依靠财政力量发展本地经济的积极性显著提高,使得地方财政在1958年之后首次遭遇赤字问题,1986-1992的七年时间累积赤字达421.7亿元。而由于中国当年“财政银行不分家”,银行各级机构都是作为同级政府职能部门存在,而且各级银行分支机构的领导还是地方党委任命,银行实际上扮演着财政出纳的职能,“信贷资金的财政化”倾向使得国家专业银行在各地的分支机构经济效益明显下降⑩。同期,在南巡促进中央更多放权于沿海外向型经济发展战略实施背景下,沿海各地争相引入外资,并无视国家计划从国际市场大量进口原材料和生产线,在一定程度上遏制了立足国内原材料和国内市场的中西部地区乡镇企业发展。

 

这些问题大都是在1992年南巡讲话之后因地方追求短期高增长(11)而集中爆发,并且最终都上解到中央,遂集中表现为1993年十四届三中全会宣布深化市场经济体制改革之际的中央政府实际上却不得不面对财政、金融、外汇“三大赤字”同步爆发的严重危机:一是中央财政赤字超常增加,赤字规模扩大了85.7%12);二是因财政向银行透支造成国家金融系统中的不良资产和坏账大量增加,演化成严重的金融赤字,国家金融部门全部自有资本金甚至降到零以下(13);三是进口的大量增加所造成的贸易逆差,导致外汇储备吃紧,甚至在扣除贸易逆差后不足以偿付次年外债的还本付息(14),导致不得不借新债还旧债(15)、甚至发生国际债务违约,我们称其“外汇赤字”。

 

正是这种公司化地方政府完全不承担其追求外向型经济增长所造成的巨大风险、而是全部上解到中央的严峻局面,才迫使中央政府不得不采取一手增发货币,一手增发政府债券(16);在采取这两个客观上制造通货膨胀的国家信用扩张手段的同时,推出人民币主动大幅度贬值为实质内容的“外汇并轨、一步到位”和“中央-地方分税制”等被称为“宏观经济体制改革”的应对措施。

 

中央政府于1993-1994年竭力化解连有限责任都不承担的公司化地方政府所上交的最终风险的这个过程,至今仍然被海内外理论界意识形态化地归纳为“深化市场经济改革”。尽管如此,这些改革都实质性地表现出所谓中央政府的“政府理性”(17)之内涵——根本不同于私人利益最大化的市场理性——中央政府必须对国家经济安全承担无限责任。

 

而之所以中国的中央政府的无限责任属性能够成立,有其必要条件:只有在中央政府直接掌控国债发行和国家金融权力并且坚持不对外开放资本市场的条件下,才能采用国家主权直接派生的“政府信用”扩张——包括赤字财政和制造通胀(18)等手段——来承担当期政府对国家安全的无限责任。

 

可见,凭借国家政治强权维护核心经济主权所派生的财政和金融这两个方面的国家信用扩张,才是中国特色的化“危”为“机”的制度基础。或者说,这是中国无限责任政府能够特立独行于西方有限责任政府体制的内因……

 

如果回顾中国近代史就不难理解,因中共政权形成于百余年的民族民主革命之中,并且是通过广泛动员各阶层人民参战打出来的,其中央政府自成立之日起就是一个对国家安全和全民福利承诺了无限责任的全能型政府,也因此获得法理意义上政权的合法性。

 

在改革前的30年间,这种通过暴力革命建立的上层建筑,所能够依赖的经济基础恰是全民所有制的无限责任公司(19)。这个体现对立统一规律的基本结构,不仅符合马克思主义一般政治经济学原理,也恰恰造成了与西方在政治经济基本体制上的根本性不同,而且也是中国与尚未完成民族民主革命的大多数发展中国家的实质性不同。简言之,西方的基本体制实乃“承担有限责任的公司作为经济基础,及相应地建于其上的承担有限责任的政府作为上层建筑”[21],这种体制直接决定了西方“财无付钱可不为”的所谓“现代政府”的政府理性及其派生的作为政治常态的“政府失灵”。在2008年金融海啸之后关于美国的一系列报道都体现了这个特点:加州政府遭遇破产危机,雇员停薪休假[22];美国联邦政府非关键部门停摆[23];底特律因政府财政捉襟见肘,导致警力大幅削减,暴力犯罪活动猖獗……

 

其实,追根溯源,美国实际上是一个欧洲殖民者占领殖民地大陆而形成的占领者国家,其原始积累是通过16-17世纪长期强制性剥夺原住民财产权利甚至生存权利并使用奴隶劳动来完成的。因此,美国作为白人殖民者利益集团所控制的政治国家,从本源上就不可能对其全民承担无限责任,相反,在体现着“法无授权不可为”的国家政体长期运作过程中所彰显的是高度排他性。例如:1920年才承认妇女的政治权利;1965年才在法律层面废除种族歧视和隔离制度;2012年才对130年前的《排华法案》做出正式检讨。

 

同理,很多通过解殖斗争获得独立的发展中国家,其国界线划分方法往往是沿用西方殖民者粗暴分割族群所采用的经纬线法,导致无法构建拥有向心力和凝聚力的“民族国家”,从而难以形成对全民承担无限负责的政府体系,而只能路径依赖(20)地照搬原殖民地时期高成本的上层建筑,也就不可能形成有效的、本土化的社会治理经验。这是所谓第三世界的解殖运动既难以遵循马克思主义理论,也不可能照搬毛主义来完成民族民主革命的内因!

 

反观中国,数千年的国家政治史中唯有励精图治而鲜见政府停摆的记载。即使当代中国多次遭遇财政赤字危机,人们也不会听到中国哪个政府停止运转或宣布破产,原因就在于上层建筑的无限责任属性。即使地方政府在改革以后存在有限责任化的倾向,但在某些方面仍然保留着无限责任的传统和印记。比如,90年代出现严重财政赤字的时候,很多不发达地区的公务员、教师、医生、甚至连离退休的老同志都发不出工资,但政府机关仍然能够做到“5+2”、“白+黑”地上班;事业单位的教师、医生照常工作,甚至连拿补贴的民办教师都坚持上课。这种无限责任的政治体制反作用于经济基础,就体现为同期很多全民所有制企业即使发不出工资,甚至连基本生活费都发不全,但是企业职工照样每天来点名报到,哪怕是工厂对外关门,职工也会在车间里集中学习。

 

中国上层建筑尤其是中央政府的无限责任属性,还体现为90年代末以来中央政府大规模下达专项资金用于“三大差别”(21)再平衡战略,棚户区和老工业区改造,农民粮食、社保、医疗的补贴等诸多普惠全民的政策安排。这也是中国的下层社会对中央政府的满意度,大大高于中产阶级的解释之一。

 

中央政府承担无限责任的体制,恰是维持国家长治久安和可持续发展的制度优势。然而,这种体制在现实中遭遇到重大挑战。一方面,构建无限责任上层建筑的经济基础应该是全民所有制的无限责任企业,具体形态主要表现为国有企业。国有企业的全民所有的产权性质,决定了国有企业的经营收益理应全民共享,而由于实践中全体人民不可能直接参与国有企业的利润分配,因此由全国人民代表组成的全国人大委托给中央政府全权负责管理,中央政府则作为总代理人负责将国有企业利润向全民(包括国有企业)分配。照此逻辑,国有企业的利润理应全部或至少大部分上缴中央。

 

然而,从国有企业利润分配制度的历史演变来看,如果说1978年以前还能够明显体现出价值理性、保持国有企业全民所有的基本性质(22),那么此后则主要体现了工具理性:在1978-1993年的改革初期阶段,出于赤字压力而搞活国有企业、激发其创收能力的需要,对企业利润分配的三次调整,都无一例外地以“市场化改革”为名而行“去全民所有制”之实:1980年国务院下发的《国营工业企业利润留成试行办法》将国有企业利润留成比例一步上调为40%80年代中期的两步“利改税”制度最终确定将企业税后利润全部留存,80年代后期的企业利税的承包责任制规定“包死基数、确保上交、超收多留、欠收不补”的基本原则。[251994年分税制改革之后,逐步确立了以“税利分流”的原则来理顺国有企业利润分配关系的改革思路,这固然对重塑国有企业利润上缴制度发挥了积极意义,算是对之前改革的一种纠偏和调整,但对国有企业回归于全民所有制而言仍不彻底,国有企业的大部分利润还是留归企业内部分配和使用,实际上是将全民所有的国有资产收益让渡给了企业或部门,这构成了当前中央政府无限责任体制的最大挑战。

 

事实上,现行的国有资本收益的收取对象仅为中央管理的一级企业,而其中仅中央企业拥有全资或控股子公司的国有独资企业才上交利润,并且除军工企业和转制科研院所企业外,上交利润比例仅为5-10%,远远低于国外国企35%26]的利润上缴。[27]这种制度安排,使得业已形成的企业或部门利益分化格局更为固化,这从薪酬水平就可见一斑。根据《中国薪酬发展报告(2011年)》对 2032 家上市公司进行的职工薪酬水平研究结果,2010年国有控股上市公司的职工平均薪酬8.55万元,高管人均收入52.92万元,分别是当年全国人均收入的4倍和25倍。[28]

 

此外,值得一提的是,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,并且提出两个“有利于”(23)和三个“允许”(24),被社会舆论普遍理解为是当前深化国企改革以混合所有制为基本方向的依据。若舆论属实,则:因天然具有排他性和经济效率导向性的非公有资本的客观存在,如何在混合所有制经济中发挥国有资本的全民所有的基本性质成为又一法理难题。

 

另一方面,如前所述,中央应对风险承担无限责任的最直接措施是政府信用扩张,增加发行国债和货币,这就对冲了滚滚涌入的外国纸信用和国内财富群体积聚起来的纸信用,从而引发海内外财富群体的严重不满。问题在于一大批代表这一群体利益的财经官僚和学者,恰好是承担国家体制改革顶层设计的主体,或有意或无意地遗忘了传统中国几千年国家政治史中适用于本土的低成本治理经验,而选择以西方有限责任的政治体制为深化改革目标。须知,如果真要按照西方制度取向深化政治改革,其向有限责任政府转化的制度成本将会是倍加的、爆发性的,并且可能酿成在许多发展中国家已经发生的而被西方称为“颜色革命”的社会动乱[21];更何况,大多数当代西方政体的维持依赖于(也服务于)金融资本尤其是美元信用的强势扩张,而二者又都依赖于美国的军事霸权——即使金融海啸之后削减军费预算,美国的军费开支也只是从占全球约二分之一下降到超过全球的三分之一(25)——作为美国非军事盟友的中国,在激进地照搬西方政体的进程中,不可避免地会发生本国金融信用的内生性扩张,与美元霸权发生正面较量,这在现阶段正在成为中美矛盾深化的主要原因。

 

四、经济分层条件下中央-地方利益失衡格局长期化

 

如果以工业化的一般经验过程划分新中国成立以来的经济发展阶段,那么,1980年以前主要是工业化的原始积累阶段;1980年之后是工业化所形成的产业资本结构调整与扩张阶段;世纪之交中国进入产业资本过剩阶段。

 

正如前文的分析,在进入工业化第二个阶段后,地方政府在实体经济层面公司化竞争开始显化,因有限责任化倾向遂将风险上推给中央,承担最终风险的中央政府不得不依靠增发货币和国债的方式应对危机。而随着地方政府风险的累积,中央只能路径依赖地在90年代以一系列财税和金融改革来不断强化自身的财政、金融权力,再加上外汇管制以应对外债偿付,终于在新世纪之初进入以经营垄断性金融收益为主的阶段。恰在同期,中国于2001年加入WTO,中央政府所掌控的金融部门——作为中国抵御输入性风险(26)和参与全球竞争的工具——得到了持续的扩张。

 

中央政府对货币、国债和外汇等金融经济领域的垄断过程,而将除少数关系国计民生的战略性行业之外的大量实体经济交给公司化的地方政府经营管理,客观上加剧了地方政府之间的横向竞争。同时,中央垄断控制的金融部门在利益导向的市场化改革中越来越异化于作为地方收益来源的产业经济,使得本来可以凭借制度性信用支持以实现结构性提升和调整的地方产业经济,因资本短缺而陷入日趋激烈的低水平竞争,导致中国在完成工业化原始积累的短短20年之后便遭遇产能过剩危机。并且,也同样因地方产业经济缺乏国内资本支持,地方政府的行为取向演化成:发达地区的地方政府因外资的低利率而更主动地“亲外资”,客观构成对国内金融资本的竞争、短期风险更多上交中央;而欠发达地区的地方政府则只能以资源环境为代价才能承接沿海发达地区的落后产业转移,长期风险也上交中央。(27

 

简单归纳可以看出,伴随着30余年的高速发展,中国的中央政府与地方政府在经济基础层面陷入了一个地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环之中:地方政府主导产业资本竞争,导致中央政府强化金融权力垄断,这又进一步加剧地方产业资本竞争……在这一循环往复中,中国经济在中央与地方之间形成了日益固化的层次划分:地方政府的经济基础仍然是产业资本主导的实体经济,而中央政府的经济基础则演变成金融资本主导的金融经济。

 

因经济基础决定上层建筑,这种经济分层也就从侧面印证了如前文分析的地方政府承担有限责任、中央政府承担无限责任的结论:产业资本作为生产要素追求的是生产性投资报酬最大化,这就决定了产业资本在组织其它要素投入生产的过程中,尤其在资本稀缺的条件下,因其掌握要素的定价权而势必最大限度地压低其它要素价格而抬高资本要素价格,这一过程本身就内涵对劳动者、土地所有者乃至生态环境的不负责任,因此,处于产业资本阶段的地方政府只承担有限责任也就不难理解了!而对处于金融资本阶段的中央政府而言,尽管金融资本追求投资报酬的资本属性没变,但一国金融资本的扩张或金融信用的增加——尤其在全球化竞争条件下——依赖的是国家经济主权和政治强权,从这个角度而言,中央政府承担无限责任与金融资本所内含的强化国家主义要求本来是相适应的;但却被西化意识形态左右的财经界所诟病。

 

在经济分层条件下,中央政府和地方政府各自遵循着不同的“政府理性”和相应的行为逻辑,两者之间的利益结构格局失衡也就势所必然。并且,因经济分层日益固化,而中央的调控在经济正常运行条件下难以贯彻,中央-地方利益失衡格局可能将维持很长一段时间。

 

事实上,经验表明,在经济正常运行状况下,有限责任的公司化地方政府永远是追求高增长的,中央的宏观调控也就不可能被地方政府自觉落实;而只有在风险累积直至危机爆发的时候,因各种利益集团都利益受损,中央的宏观调控才有条件地被地方政府接受。

 

不妨还是以波澜起伏的90年代为例:1992年南巡谈话和中共十四大提出社会主义市场经济之际,地方大办开发区招商引资,宏观经济直接跨过复苏阶段而迅速进入高涨,接着就因经济过热而导致1993年“三大赤字”同步爆发。其实在这之前,中央已经意识到宏观形势的严峻性,并采取或提出了一些针对性的调控措施(28),但在与地方的拉锯式谈判中,就眼见着财政、金融、外汇等三个领域的问题集中爆发,遂有了之后俗称“铁腕调控”的改革。之所以如此说,无外乎是经济过热造成危机即将爆发的压力下,中央领导人做了调控决策、但仍然很难被地方执行。直到1997年下半年突如其来的东亚金融风暴造成出口增速与GDP增速双双下滑(29),连带银行坏账等各种国内问题彻底暴露出来,地方才不得不信“狼来了”,中央才在1998年真正有机会整顿金融秩序,全面开启国有金融市场化改革。但时过境迁,在亡羊补牢之前已经造成的损失十分惨重。[14]五、缓解中央-地方利益矛盾的出路

 

中央与地方之间的利益矛盾,是中国当代追求现代化过程中内生的问题,当前已经严重制约了中国经济社会的可持续发展,但由于条块分割、尾大不掉的历史积弊,至今都很难在表述上理顺,也就更难化解。

 

可以说,中央-地方矛盾已然成为了“历史遗留问题”,剪不断理还乱。因此,所谓的深化改革,如果无法做到根除这一核心体制弊病,倒不如以“缓解”的思路做一些制度创新。

 

(一)在中央层面,中央政府承担无限责任作为中国特色的制度优势,其经济基础理应得到夯实。

 

因此,需要强化国有资本,并且明确收益向全民分配的改革方针。中国在21世纪之初融入金融资本主导的全球化竞争,这一竞争仍然是以民族国家为基本单元,盖因任何国家的金融资本所内涵的政府信用,都是以该国的经济主权、政治强权乃至军事实力为后盾,因此,为了能在这场没有硝烟的战争中幸免于难,中国不得不做大做强国有资本,用以保障全民财产安全,这也是中央政府“安全理性”之体现。与此同时,国有资本的经营收益还应向全民分配,具体的操作方案如成立公共信托基金[30]、以中国公民资格入股平均分红等等,其实,只要能够体现公平性和普惠性的具体方案都可试点。这样才更能体现全民所有制的经济基础属性,亦可巩固和加强中央政府承担无限责任的职能。

 

()在地方层面,公司化的地方政府作为风险的主要制造者,可以说是中央-地方矛盾中的主要方面,如何降低风险、在地化解风险、分担风险责任就成为改造地方政府行为的基本思路。一是以生态文明理念和三产化思路开发利用本地资源,降低地方政府竞争风险。地方政府之所以竞争激烈,很大程度上是因为各自控制的实体经济层次较低、同质性严重。而事实上,对于纵深广阔的中国而言,各地方在自然景观、民俗风情和传统文化上千差万别,恰恰符合生态文明所内涵的多样性,因此,在生态文明理念指导下,即使地方政府仍然公司化竞争,那也至少是差异化竞争。而且,考虑到现阶段正在崛起的中产阶级绿色、生态、差异化的消费特征,在开发利用本地资源时应以题材和创意为手段走三产化发展道路,这样有助于缓解因长期二产化发展而导致的产能过剩问题。

 

二是鼓励多方主体共同参与政府治理,在地化化解风险。如前文所述,地方政府公司化竞争会因在民生和公共服务方面的职能缺位而带来一系列的社会问题,可以构建由包括政府、企业、基层群众组织、知识界、媒体界等不同身份的人员共同参与的多层架构、网状联接的组织平台,以网络化结构内部化处理其中的一些社会问题,发挥政府单一科层治理体系所不具备的优势,从而实现在地化化解风险而不必将风险集中于中央。

 

三是对直接关乎国家安全的地区(30)财政支持从专项转移支付为主改为一般转移支付为主,促使地方政府分担风险责任。目前,中央政府对直接关乎国家安全的地区的财政支持,很多是依靠专项资金项目来进行专项转移支付。但由于部门利益和“精英俘获”问题的存在,中央政府保障国家安全的“善意”难以公平传递成为“善举”。因此,对这些地区财政支持从专项转移支付为主改为一般转移支付为主,使这类地区基层政府的人均公共开支至少达到全国平均水平,中央才有可能与之谈判事权,将保障国家安全的责任合理地与地方政府分担,从而改善“有组织地不负责任”(31)的现状。

 

()在国际层面,以国有金融为主的金融资本与以地方企业为主的产业资本联合“走出去”,能够实现“双赢”,有助于缓和中央-地方矛盾。

 

一方面,随着国内要素价格的攀升,国内制造业企业有向海外寻求要素低谷的需要。国有金融能够为此提供资金和信用支撑,不仅可促进产能出口,化解国内产能过剩问题;还能够促使企业将流回国内的利润投入到产品和技术创新上,从而有助于地方产业的层次提升:这两方面共同作用,对缓解地方竞争压力、降低风险大有裨益。另一方面,通过30余年的贸易积累,中央掌控的外汇储备已从1980年底的负值飙升至2014年底的3.84万亿美元,给外汇经营带来了不小的挑战,也使当前国内承受着巨大的通胀压力。产业资本“走出去”所做的基础设施建设和其它生产性项目建设,给外汇储备投资提供了标的,能够有效降低中央所承担的通胀风险;而且,客观上也为国有金融的全球扩张和布局提供了支点。

 

 

 

[注释]

 

①中央政策在下达过程中,需要经过从中央到地方的各种部门,一方面,因部门利益的存在,强化自身部门的利益自然成为各个部门的行为偏好,从而瓜分中央政策所内含的资源并排斥相关的责任成为“理性”选择;另一方面,这些部门客观上构成政策实施的交易主体,从而不可避免地产生交易费用甚至寻租空间,这进一步降低了政策实施的效果。

 

②当中央政策下达到基层,出于节省交易费用的需要会选择规模主体进行交易,而在原子化社会中,精英通常成为对接政策资源的代理人,从而能够占有大部分资源和收益。这被称为“精英俘获”机制。

 

③中央向地方下放的权力,在传统计划经济时期主要表现为计划、财政、企业、事业、物资和人事的管理权;在改革开放之后主要表现为计划、基建、财政、物资、外贸等方面的权限。

 

1958年财政赤字20.74亿元,1959年财政赤字56.05亿元,1960年财政赤字71.39亿元。若无特别说明,本文所列举的财政赤字数据均来源于《中国财政年鉴2013》。

 

1961年是迄今为止经济衰退最严重的一年。若无特别说明,本文所列举的GDP增长率数据均来源于《新中国五十年统计资料汇编(1949-1999)》。

 

1967年财政收入减少24.9%GDP下降5.7%1968年财政收入减少13.9%GDP下降4.1%

 

⑦一方面,经济增长速度从1987年的11.6%持续下降到1990年的3.8%;另一方面,1988-1989年爆发严重的通货膨胀,全年居民消费物价指数和商品零售价格指数环比涨幅都高达18%

 

⑧数据来源于《中国财政年鉴1995》。

 

⑨数据来源于《中国财政年鉴1995》。

 

⑩详见1989-1995年各年度《中国金融年鉴》“调查报告与专题资料”部分。

 

111993年地方财政建设性支出增长率达到了惊人的48.4%。数据来源于《中国财政年鉴1996》。

 

12)由《中国财政年鉴2013》计算得到。

 

13)连续多年的财政赤字向国家金融体系透支,不仅吃空了银行全部资本金,还吃进了一部分银行存款。详见参考文献[1],第132-134页。

 

141993年,中国外汇储备211.99亿美元,扣除当年贸易逆差122.2亿美元后,仅剩89.79亿美元,低于当年的短期外债余额135.46亿美元。数据来源于《中国财政年鉴1996》。

 

151993年,国家财政债务收入中国外借款收入折合人民币357.9亿元,比上年增加71.3%。数据来源于《中国财政年鉴1994》。

 

16)这种以扩张国家信用来应对危机的措施具有一般性:中国应对1997年和2008年两次输入型危机的办法,美国奥巴马在2008年华尔街金融海啸之后的救市计划,以及2010年后欧盟、日本相继采取的应对经济危机的措施,都属同类。

 

17)政府理性,多出现于政治学研究,指的是政府整合国家与社会的机制与能力。而本文多次出现的“政府理性”,并非是一个内涵确定的科学概念,而仅仅是一个用来指代政府行为的原则和动机的工具名词,也因此对于不同政府,其政府理性会有所不同。

 

181994年三大改革使得CPI环比增长达到21.7%,是为例证之一。数据来源于《中国金融年鉴1995》。

 

19)在城市表现为全体公民公平持股的企业,在农村表现为村社全体成员共有的、以血地缘关系界定基本财产关系的企业。

 

20)以诺斯为代表的制度学派认为,制度变迁存在着自增强或正反馈机制,当它一旦走上某条路径,其既定方向就会在以后的发展中得到自我强化,从而形成对制度变迁轨迹的依赖。

 

21)“三大差别”指区域差别、城乡差别和贫富差别。

 

221978年以前,尽管在不同阶段对国有企业的利润留成做了不同调整,但企业留成比例在最高时的1958年也就只有13.2%。见参考文献[25]。

 

23)有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

 

24)允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济;国有资本投资项目允许非国有资本参股;允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。

 

252014年美国军费开支为6100亿美元,占全球军费总开支的34%。数据来源于参考文献[29],转引自瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所2015413日发布的《2014年全球军费开支趋势》。

 

26)中国加入WTO后,外资大规模进入中国,直接导致中央政府所承担的外债最终偿还责任愈益沉重,同时不得不对冲增发本国货币;随之势必出现国内金融资本过剩压力下的虚拟经济扩张和实体经济下滑。

 

27)概不论具体行为如何不同,发达地区和欠发达地区的地方政府都实质地体现出“亲资本”的取向。而只要政府亲资本就势必排斥劳动,也就势必会表现为底层百姓参与的群体性社会治安事件大量发生。

 

28)从1991年开始,中央就陆续展开了诸如清理“三角债”工作、清理金融领域的体制外活动和提出中央与地方分税的想法。

 

291998年,出口增长率陡然从1997年的20.5%降到0.4%GDP增长率也从1997年的9.3%下滑到7.8%。数据来源于《中国统计年鉴2014》。

 

30)如关乎粮食安全的产粮大县,又如关乎生态安全的生态环境脆弱地区,等等。

 

31)风险社会理论认为,在风险社会中,社会制度与经济利益之间具有共谋关系,为了维护某些阶层的利益,风险可以转移、遮蔽和弱化风险及其危害,造成“有组织的不负责任”,使得风险及其危害“合法化” ,从而顺势被全社会尤其是社会中的弱势群体承担。

 

[参考文献]

 

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20]温铁军 等. 解读苏南[M. 苏州: 苏州大学出版社, 2011.

 

21]董筱丹. 再读苏南[M. 苏州: 苏州大学出版社, 2015.

 

22]宋凯, 赵慧. 是什么导致了加州政府破产危机[N . 中国财经报, 2009-07-09(5).

 

23]中国青年报. 美国联邦政府非核心部门被迫关门[N . 中国青年报, 2013-10-02(2).

 

24]纪振宇. 底特律破产后遗症[EB/OL.腾讯财经, 2013-12-07.

 

25]陈少晖, 朱珍. 国有经济改革与国有企业利润分配制度的历史嬗变[J. 经济研究参考, 2011, (63): 19-27.

 

26]张京昊. 国有企业收益分配制度改革分析[J. 中外企业家, 2014, (4): 78-79.

 

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28]刘学民. 中国薪酬发展报告(2011年)[R. 北京: 中国劳动社会保障出版社, 2012.

 

29]中商情报网. 2014世界各国军费开支曝光 美国6100亿美元3倍于中国[EB/OL.中商情报网, 2015-04-14.

 

30]张曙光. 试析国有企业改革中的资源要素租金问题——兼论重建“全民所有制”[J. 南方经济, 2010, (1): 3-14.

 

 

 

【基金项目】国家社会科学基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”(14ZDA064)、国家社科基金年度项目“粮食金融化与我国粮食安全战略研究”(14BGJ048)和北京市社科基金重点项目“城乡二元结构下改善社会治理研究”(15FXA003)阶段性研究成果

 

【作者简介】温铁军,中国人民大学可持续发展高等研究院教授,兼福建农林大学海峡乡建学院、西南大学中国乡村建设学院的执行院长;计晗,中国人民大学农业与农村发展学院博士生;张俊娜,中国人民大学农业与农村发展学院博士生,福建农林大学海峡乡建学院工作人员。

 
 
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