原载《华中师范大学学报》2007年第5期

　　自从中国进入世界体系之后，西方国家一直在认识中国，但也经常出现误读中国的情况。特别是1949年中国革命之后，这种情况更为突出。由于意识形态因素，西方国家对1949年至1978年的中国的解释模式主要是以“极权主义”或者“全能主义”加以概括。囿于意识形态的束缚，这一认识框架无法解释为什么在一个长期处于“一盘散沙”状态的乡土中国能够迅速建立起一个权力高度集中，特别是具有强大渗透功能的社会体制。本人继从“政党下乡”的角度解释这一问题的基础上，[1]再试图从“行政下乡”的角度加以阐释。所谓行政下乡是指国家通过行政体系将国家意志传递到乡村，从而将分散的乡村社会整合到国家体系。现代国家的建构，同时也是权力高度集中和全面渗透的过程。20世纪以来，中国共产党通过政治动员、行政任务和命令的方式，使得党和国家意志得以全面迅速地向乡村社会渗透，形成特有的现代国家的渗透机制，从而高效地实现对乡土社会的行政整合。现代中国的建构又是“行政下乡”的过程。

　　一、动员：行政机制的渗透

　　行政是指依靠政府机构和制度对国家意志的实施与贯彻。国家和行政是相伴而生的。中国古语说：行其政令，行其政事。[1]行政意为执行政令、推行政务。国家的形成生长过程，同时是行政体系的建立与运行过程。一方面，国家的建立是对分散的权力集中，另一方面，国家又需要借助自上而下的行政体系行使国家权力。行政体系如人的骨胳和神经，没有行政体系，国家意志就无法体现在其统辖的领土和人民之中，国家就会沦为空壳。作为国家整合手段的行政机制的重要特点就在于它服从和服务于中央自上而下的领导，有一个具有强制性的行政组织系统，实行命令－服从的垂直式治理。

　　自有了国家，就有了相应的行政。但在不同类型的国家，行政体系的功能却不相同。在中国，秦始皇统一中国，建立专制国家的重要内容就是形成以郡县为行政区域，以官僚为行政官员的行政体系。但是，在传统中国，与“皇权不下县”相对应的是“行政不下乡”，即正式的行政机能未能深入地延伸到乡村，特别是全面渗透于乡村日常生活。在马克斯。韦伯看来：“事实上，中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，中央权威的有效性便大大地减弱乃至消失。”[2]）帝国官僚行政体系的整合功能有限，未能将乡土社会整合到日常性的国家体系中来，乡土社会更多的是以一种自治的方式存在。只有当纳税、“打官司”时，农民才与国家交往。而这种交往更多的是外部性不得已的行为。因此，有机的乡土社会共同体与自上而下的行政渗透往往是格格不入的，由此形成上下隔绝关系。用费孝通先生的话说国家行政在乡下是“悬空了的权力”，“皇权统治在人民实际生活上看，是松驰和微弱的，是挂名的，是无为的。”[3]官僚行政与乡村自治同时存在，体制性的官治对乡土社会实际生活的支配程度十分有限。

　　现代民族－国家是权力高度集中和全面渗透的双向过程。推动现代民族—国家形成的重要动力之一是战争。因为在战争这种危机状态之中，人们面临生死存亡的关头，有利于竭尽全力应对危机，促使着统治权的集中和渗透。而在中国，正是在十九世纪中叶以后的百多年战乱之中，形成战争动员机制，推动着现代中国的成长，同时也促进行政机制向乡土社会的深度渗透。

　　十九世纪中叶，中国受到西方列强的入侵，被迫进入以民族－国家为单元的世界体系。中国作为一个世界上人口最多的国家，却屡屡战败，相当程度在于国家无法集中和动员人力、财力和物力与高度组织化的西方列强抗衡。随着西方列强的入侵，是传统国家权威的迅速流失和社会的四分五裂。到20世纪上半期，日本国全面深入地入侵中国，中华民族到了最危险的时候。面对这一险境，建立不久的国民政府迅速形成战时动员体系。即为了获得战争胜利，政府可以以非常措施集中一切人力、物力、财力，进行全国总动员。战争动员体制对于推动民族—国家建构中的作用主要表现为：暴力机器的高度垄断，国家权力的高度集中以及行政体制的全面建立和渗透。正是在战时动员体系下，一方面是权力迅速向中央统一集中，另一方面是行政体系的扩张，中央政府需要借助强大的行政体系实施和贯彻其意志。国民党政府由此提出，在抗日战争中应该“地不分南北，人不分东西”，主张“一个党，一个领袖，一个主义”，实行集权统治。为动员力量，统一意志，传递国家法令，国民政府迅速着手建立延伸到乡土社会的行政体系，行政机制开始向乡土社会全面渗透。

　　由于长期的军阀割据，国民政府建立时间不长，特别是它的根基只是在城市和上层，国民政府对广阔的农村地区的行政渗透能力是十分有限的。正因为如此，中国共产党人才有可能实行“农村包围城市”的战略。中国共产党是以武装斗争并依靠广大的农民获得政权的，特别注重底层的政治动员。中国共产党一成立就将发动工农大众作为自己的使命，组织广大工农，开展工人运动和农民运动。中国共产党从将工作重心转移到农村，在农村地区建立革命根据地起，都极度重视动员农民。因为，广大人民群众是中国共产党争取民族民主革命胜利的主要资源，争取以农民为主体的人民群众也是革命战争胜利的基础。如毛泽东所说：“战争的伟力之最深厚的根源存在于民众之中”，[4]“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。[5]”这个政治上动员军民的问题，实在太重要了。我们之所以不惜反反复复地说到这一点，实在是没有这一点就没有胜利。没有许多别的必要的东西固然也没有胜利，然而这是胜利的最基本的条件。“[6]”兵民是胜利之本“。由此形成被称之为中国共产党三大法宝之一的群众路线。与国民党政权自上而下的行政渗透不同，中国共产党的政权建设一开始就将政权建设与底层农民动员结合在一起。在农民运动中产生的”一切权力归农会“，就是动员和组织农民自己掌握和行使治理权力。从根据地到1949年后取得全国政权，动员农民参与政权建设一直是中国共产党的基本方针。在这一过程中，一方面，随着战争胜利和全国政权的取得，是统治权力向中国共产党转移，并高度集中于战争中形成的新兴的政权体系；另一方面是集中统一的行政机制第一次全面深入地渗透到广阔的乡土社会之中，形成动员性的乡村行政治理体系。

　　中国共产党全面执政以后，战争时期形成的动员体制承继下来并制度化，形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式。通过这一模式，行政机制得以全面迅速向乡土社会渗透。

　　中国共产党作为现代政党，由少数先进分子的组成。但是，与其他政党不同，中国共产党强调群众路线，一切为了群众，一切依靠群众。正如毛泽东所说的：“我们共产党人好比种子，人民好比土地。我们到了一个地方，就要同那里的人民结合起来，在人民中间生根开花。”到群众中去，发动、组织和领导群众成为中国共产党的主要工作方式。对于乡土社会而言，就是将党员和干部派往乡村，领导和指导工作。这一工作特点早在战争时期就已形成，全面执政后逐步制度化。国家对于农村的重大方针政策的贯彻实施，在相当程度上依靠下派工作队。1949年中国共产党取得全国政权以后，很快在全国开展土地改革运动。在这一时期，新兴的基层政权尚未建立，农民未能发动。为了发动农民参加土地改革并在土地改革中建立基层政权，中国共产党从解放区和被解放的城市，将经过训练的人员组成土地改革工作队，由工作队领导土地改革运动。没有自上而下的工作队深入乡土社会，发动和组织农民参与，土地改革不可能在两到三年的时间内完成。1960年代，为了巩固人民公社体制，中共决定在农村进行广泛的社会主义教育运动，并从城市抽调人员组成“社教工作队”①，由工作队领导社会主义教育运动。1970年代向农村下派“基本路线教育工作队”。1980年代以后，尽管中共宣布不再搞政治运动，但是，地方在推动工作时仍然下派各种工作队。如1990年代初的社会主义教育工作队，1990年代中期的小康工作队等。即使是实行村民自治制度之后，政府还是以“包村干部”、“指导员”等方式，以强化对政府意志的贯彻和实施。

　　下派工作队对于行政渗透有着重要意义。首先，工作队促进行政体系的建构。通过工作队选拔积极分子和干部，起立起能够充分体现国家意志的行政体系。农村基层行政工作人员大都由积极分子中产生，工作队则是识别和判断积极分子并将其发展为基层干部的重要机构。其次，工作队直接反映国家意志。农村和基层干部尽管要积极贯彻上级意志，但是，他们毕竟长期生活于当地，其思想和行为难免为“地方性”所影响。而工作队是外来和上派的，直接反映和体现国家意志，从而将国家意志贯彻到农村。第三，工作队打通基层政权与农民的联系。尽管新中国建立后的基层政权强调其人民性，但作为科层化的机构，基层政权的运作也有可能脱离民众，从而重复历史上地方官僚化而造成的国家与农民的隔绝。而工作队既代表国家意志，又十分注重动员民众，能够进行有效的政治沟通。正因为如此，每当国家在农村进行重大变革之时，往往都会从城市抽调人员组成工作队推动农村工作。但是，在这一过程中，工作队也有可能出现包办代替的情况，一旦工作队离开，工作也有可能中断。

　　在行政体系建构中促使基层政权体系的地方化，是行政机制迅速向乡村社会渗透的另一原因。在传统中国，自上而下的正式官僚系统不仅止于县一级，而且县级官员均是外来人员，由皇帝直接委派。这种官员配置方式尽管能保证地方官员忠实于皇帝，但却隔离着基层政权与普遍民众的联系。许多官员连当地的话都不懂，遑论有效的治理。新中国建立之初，尽管地方干部有许多是来源于老解放区和军队，如“南下干部”，但是，在基层政权体系的建构中，十分注重从当地的积极分子中选拔干部，促进基层干部的当地化。这些当地干部一方面是在领导的重视下得以成为干部，能够积极贯彻国家意志，另一方面他们了解地方和基层情况，能够有效地将国家意志传递到基层社会。

　　在传统社会，行政体系处于自我运行的封闭状态，作为行政对象的民众没有也不可能参与行政体系的活动。中国共产党依靠底层动员而领导革命并夺取政权，并在这一过程中赋予农民群众以“主人”地位。新中国建立后，尽管逐步建立起自上而下的行政管理体系，但这一体系是开放的，即吸纳广大农民群众的参与。一是行政决策要求“从群众中来，到群众中去”，听取群众的意见。民众不是单纯的行政行为的被动接受者，而且能够成为决策的参与者。二是农民直接参与讨论与他们利益密切相关的地方与基层公共事务。经常性地召开群众大会，这是中国共产党执政以后农村工作的重要方式。正是由于群众参与，促使自上而下的行政机制更容易和更深入地向乡土社会渗透。农民群众得以及时了解行政意志，并建立起对行政决策的认同。这种吸纳群众参与的行政渗透机制在20世纪50年代表现得尤其突出，并一直延续下来。即使20世纪80年代实行村民自治制度，在一定意义上也是通过吸纳群众参与强化行政渗透。《村民委员会组织法》明确规定，村民委员会的职能既包括协助乡镇政府工作，又包括向上级反映本村村民的意见和要求。

　　政治动员是落后国家通向现代化的必要条件。亨廷顿以为，在发展中国家，“政治动员是旧政体崩溃的原因”。[7]中国共产党领导的底层政治动员，打通了历史以来国家和民众上下对立的隔绝机制，将最广大的底层民众动员到现代政治体系中来，使得自上而下的行政机制能够全面深入地向传统的乡土社会渗透。

　　二、任务：行政机制的介入

　　20世纪以来，“任务”一词愈来愈广泛和深入地进入到乡土社会，成为乡村治理中频率最高的一个词之一。它表明国家行政机制通过各种指标活动达到影响和支配乡村社会的目的，并由此建构起农村人口的国家意识。

　　任务通常指交派的工作和担负的责任，一般用于科层组织的管理中，并具有强制性。如工厂组织的工作定额、军队组织里的战斗要求、行政管理组织中的上级下达的指标。在传统社会，国家除了税赋、劳役以外，与乡土社会是脱节的。一直到20世纪国民党在中国大陆统治时期，这种情况都未改变。随着中华人民共和国的建立，特别是农业社会主义改造和人民公社体制的建立，国家全面介入农村经济、政治、文化和社会生活的各个方面，以此改造、支配和影响乡土社会。其主要机制就是政府直接下达各种要求农民完成的任务。

　　任务一词进入农民的实际生活起源于中国共产党领导的革命根据地内。中国共产党是以军队组织的方式大规模进入乡土社会，并在农村进行武装割据。在革命根据地内，军事－政权组织开始用“任务”的方式影响和支配农村社会。首先是将传统国家下派的赋税改变为“公粮”，要求农民完成一定数量的粮食征收任务。其次是行政性工作任务开始通过党、政权、群众组织等组织系统下达到农村社会。如招收军人、组织生产、文化教育等。当然，战争期间的“任务”大都是临时性的，且主要是组织动员而不是依靠政权强制。但是，这种军队组织管理中的“任务”机制对之后的乡村治理有重要影响。

　　随着中华人民共和国的建立，开始有可能运用政权的力量对农村社会下达任务。这种任务有内容、时间、目标等具体要求，并有相应的机构加以落实。从国家治理看，从土地改革一直到人民公社时期，国家都明确规定农村工作任务，以政治支配行政，从而实现行政机制对农村社会的介入。土地改革是从老解放区到新解放区步步推进的，不同时期有不同的任务。土地改革后迅速开展合作化运动。这一运动是对农村社会的重组，任务性质更加突出。1953年12月6日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，在决定大力推进农业合作化运动的同时，具体规定了发展指标：从1953年冬季到1954年秋收以前，全国农业生产合作社应该由已有的14000多个，发展到35800多个，不同地区有具体指标。《决议》还提出，在第一个五年计划内，即到1957年，全国农业生产合作社要争取发展到80万个左右，参加的农户应争取达到总农户数的20%左右。[8]1955年中共七届六中全会通过了关于农业合作化问题的决议，要求加快农业合作化速度，并对不同地区的速度提出了要求。随着合作化运动的迅速推进，1958年8月29日，中共中央作出了关于在农村建立人民公社问题的决议，提出将原有的小社合并为大社，并统一命名为人民公社。尽管当时没有具体下达成立人民公社的指标，但由于将人民公社定性为“建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式”，在政治支配行政的机制下，公社建立的速度十分迅速。不到一年时间就实现了全国农村的人民公社化。即使是1070年代后期和1980年代初期兴起的农村改革中，中央虽然一再提出对于是否采用新的生产经营体制不强求一律，也不下达任务指标，但是在政治支配行政的机制下，地方还是以“任务”的方式推行新的经营体制。

　　与此同时，国家给农村社会下达任务的内容也迅速增多，并越来越具体。首先是将农业生产作为行政任务。传统国家的一个重要特点是对经济的不干预主义，只是采取一定方式鼓励农耕，如各种“劝农”活动，但不直接管理农业生产。中华人民共和国一成立，就将农业生产作为政府的一项重要工作，并以行政力量推动这一工作。1949年中华人民共和国成立时就组建了专管农业的农业部。不仅如此，“全党大办农业”在相当长时期作为执政的重要方针。1951年2月2日，中央人民政府政务院通过关于1951年农林生产的决定，提出将发展生产与劳动互助结合起来。第二年，中央人民政府政务院通过关于1952年农业生产的决定，对如何开展互助合作、采用先进技术、加强经营管理提出了具体意见。中华人民共和国建立以后开展的土地改革、农业集体化和人民公社运动，从根本上说都是为了促进农业生产。互助组是指农业生产互助，合作社是农业生产合作社，人民公社也是生产单位。因此在推动合作化和人民公社运动过程中，都包含了如何组织和发展农业生产的内容。1956年1月，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》。在这之前，中共中央主席毛泽东对农业生产发展提出了十分具体的意见。如在12年内，平均每亩粮食产量，在黄河、秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北，要求达到400斤，黄河以南、淮河以北500斤，淮河、秦岭、白龙江以南800斤。棉花、油料、大豆、丝、茶、黄麻、甘蔗、水果等也要有指标。层层下达农业生产任务可以说中国共产党执政后国家治理的一个重要特点。

　　其次是将征购农产品和征派劳务作为各级政府的重要工作。进入20世纪以后，工业化一直是国家的主导目标。特别是中华人民共和国建立以后，便将工业化作为核心战略。为实现这一战略，国家需要从农村获取产品和劳务。为此，国家对粮食等主要农产品进行统购统销，同时征调大量农村劳务从事交通、水利等公共工程的建设。统购统销和劳务征调属于国家义务，也就是要求各级政府必须完成的任务。如根据统购统销政策，每年国家都要下达征购农产品的指标，并将指标分解到各个地区和各个层级。与此同时，国家在地方各个层级都设立相应的农产品购销部门，直接完成相应的任务。即使是取消统购统销政策以后，获取产品与劳务仍然是政府的一项重要任务。

　　再次是大量的思想、教育、文化及其社会事务也纳入行政任务的范畴。在传统国家，国家的职能主要是政治统治，社会职能较少，不多的社会事务由社会自我承担。中华人民共和国建立以后的一个重要变化，就是将大量的思想、教育、文化和社会事务纳入到日常行政工作，并作为重要的工作任务。如1957年8月8日，中共中央作出《关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》，要求各级党委都必须有准备地、有次序地、自上而下地派遣工作组协助乡社的党组织主持大辩论工作。从1950年代一直到1990年代初，中央在农村多次布置开展有关社会主义教育工作。教育、文化和社会事业也成为政府的重要工作任务。如1955年毛泽东征询对农业十七条意见时，不仅对粮食等农产品确定了目标，而且对其他方面的指标也确定得非常具体。要求在7年内，“基本上消灭若干种危害人民和牲畜最严重的疾病”，“除四害，即在7年内基本上消灭老鼠（及其他害兽），麻雀（及其他害鸟，但乌鸦是否宜于消灭，尚未研究），苍蝇，蚊子”，“基本上扫除文盲，每人必须认识1500到2000个字”，“将省、地、县、区、乡的各种必要的道路按规格修好”，“建立有线广播网，使每个乡和合作社都能收到有线广播”，“完成乡和大型合作社的电话网”。随着农村发展，国家有关教育、文化和社会事务的行政任务愈来愈多。到1980－1990年代，国家专门下达了普及九年制义务教育的达标活动。

　　中华人民共和国建立后，政府任务呈迅速扩张趋势，行政机制全面介入农村社会的各个方面，形成全能型治理结构。

　　行政管理体制是层级制的。中国是一个超大国家，不仅层级多，而且地域广。除了中央下达的各种行政任务以外，地方也自设了不同的任务。越往下层，行政任务越多。这种情况在1980年代实行中央与地方的分权式改革以后，尤其突出。

　　从国家理性看，都有以任务的方式进行行政介入的冲动，问题在于任务的贯彻和落实。传统中国的乡村治理处于上下隔绝状态，从根本上说是行政贯彻能力的弱小。由于财政、技术、交通，特别是组织等原因，许多政府任务根本无法贯彻。进入20世纪以后，尽管建立了中华民国，但由于社会的分化，特别是上下统治的脱节，政府任务更难贯彻，由此出现了所谓的“贯彻危机”。这一危机可以说是发展中国家政治转型都会遇到的普遍性难题。也正是在这一危机中，出现了大量的“政治真空”，并造成了共产党的崛起。

　　中华人民共和国建立以后，一方面是政府任务迅速增多，行政介入空前广泛，另一方面是行政贯彻能力的极大增强。这既标明了权力的高度集中，又反映了国家大大强化了对农村社会的渗透。其中的重要原因就在于对乡土社会的改造，使乡土社会的组织体制便于任务的贯彻。

　　土地改革以后，政府任务呈不断增多趋势。伴随这一过程的是通过对农业的社会主义改造，形成了自上而下延伸和覆盖农村社会的行政化的组织网络。这一网络首先是共产党基层组织的建立和健全。农村社会普遍建立了党的基层组织，党组织是按照“下级服从上级”的机制运行的。同时，围绕党组织建立了共青团、妇联、民兵、贫下中农协会等群众性组织。大部分群众成为这些组织的成员。农村的党组织及其相应的群众组织的活动都围绕着“党的中心工作”而开展。也就是自上而下的党组织的决策是基层党组织行动的主要依据。其次是基层政权组织的建立和完善。基层政权组织更是按照科层制的方式运行，完成各种自上而下的任务是其主要工作。再次，也是最重要的是，人民公社将政权组织与生产组织合为一体，农民的生产生活都高度依附于公社组织。集体化中产生的人民公社体制实现了权力集中与行政介入的直接结合。公社建立之前，实行的是乡社分设的体制，乡是基层政权组织，合作社是经济合作组织，一个乡统辖若干合作社，但不直接干预合作社事务。而人民公社既是集体经济组织，又是国家在农村的基层政权组织。在公社组织内部，生产资料为集体所有，统一生产，统一分配。在公社外部，公社是国家的基层政权组织，服从于统一的国家治理。正是由于公社组织，自上而下、垂直式的行政机制才得以穿越乡土社会共同体的阻隔，全面直接和深入地渗透到乡土社会之中。在公社体制下，各级管理人员都被称之为干部，尽管有拿国家工资和集体工分补贴之分。他们遵从下级服从上级的行政原则。农民则都属于公社社员，他们是劳动者，同时又是政权组织体系的成员，要服从干部的统一管理，成为全面和直接的行政对象。国家权力通过公社行政体制可以直接地渗透到农民的日常生活之中，农民被高度行政对象化。正是由于公社的行政化治理机制，推动国家介入贯彻能力的无限扩张。国家可以通过公社组织无偿地、迅速地集中和调配一切人力、财力和物力，将亿万农民的意志高度统一于国家指向。“上级任务”可以说是农民的基本行动依据。

　　人民公社体制废除后，实行“乡政村治”的体制。乡镇一级设立农村基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这种体制是一种分权式改革，即将高度集中于国家和上级政府的权力下放一部分给农民和基层。乡镇和村的关系是指导与被指导的关系。农村改革后的治理体制使行政渗透机制的功能受到一定限制，特别是基层和农民的经济自主性日益增强。但是，国家的行政渗透机制仍然有强大作用。一是中国共产党在农村的基层组织仍然依据下级服从上级的原则运行，二是乡镇基层政府在相当程度仍然将村民委员会作为自己的下属机构对待，村民委员会也要协助政府工作，三是国家的行政介入方式更加多样化。所以，从总体上看，农村改革后的乡村治理并不是简单的村民自治，而是一种行政介入与村民自治的混合体。完成和落实上级任务仍然是乡村治理的主要内容。

　　任务性的行政介入是服从国家目的并以国家强制力作为依托和保障的。通过各种任务，将国家的各种事务延伸到乡土社会，同时也建立起农民的国家意识，将长期历史上分散的、外于行政组织体系的农民纳入到自上而下的行政组织体系中，由此实现国家对乡土的行政整合。这种行政整合有助于迅速按国家意志建构和改造乡土社会。如在一个有着数千年“多子多福”，主要依靠劳动投入进行农业生产的乡土社会实现“计划生育”，号称“天下第一难”。如果没有任务性的行政介入，便很难在短时期内有效控制人口的过快增长。

　　任务性的行政介入对于一个高度组织化和单一化的农村社会比较有效。随着农村社会的多样化和自主性的增强，强制性行政介入的成效逐渐减弱。

　　三、命令：行政机制的扩张

　　作为国家机器的行政机制是建立在命令－服从关系基础上。上级命令下级，下级服从上级是官僚行政体制的基本原则。命令的特点就在于命令的施予对象只有服从的义务，而没有自由选择的权利，具有单向性和强制性。一般而言，命令－服从关系只产生于官僚行政组织内部。中华人民共和国建立之后，国家得以迅速重新构造乡土社会，相当程度在于将命令－服从机制引入乡土社会领域，行政机制由行政组织内部扩张到乡土社会。

　　中国传统的乡土社会是自然形成的村落共同体。当中华人民共和国建立，特别是农业社会主义改造，国家对乡土社会进行重新组织之时，就开始了行政机制扩张的进程。首先是随着“政权下乡”，政权组织开始将命令的方式引入乡村治理。如统购统销本身就是一种国家单方的强制行为。在落实这一国家任务，尽管也采用引导、利益诱导等方式，但因为涉及到农民的切身利益，为完成任务最简单的办法就是行政命令。统购统销一开始实施就出现了“许多强迫命令”，“加剧了国家与农民关系的紧张”。[9]可以说，只要是自上而下的行政任务增多，超出基层与农民的承受限度，命令性的行政整合的力度就越大，出现所谓“强迫命令”的可能性就越大。

　　其次，公社组织为命令性行政扩张提供了最有效的组织基础。存在于科层组织中的命令－服从机制得以扩张到“一盘散沙”的乡土社会，最重要的是农村基层社会组织被改造为科层制组织，这就是人民公社。人民公社的最大特点是“政社合一”，政权组织与经济组织合为一体，公社社员既是生产者，又属于政权组织体系成员。公社管理的特点是“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”，具有某种军事共产主义的特点。通过公社将分散的农户组织成为一个具有军事化特点的组织。长期历史上自然形成的村落按军事组织的特性编制，如ⅹⅹ人民公社第ⅹ生产大队第ⅹ生产小队。这种编制类似于军事组织的营、连、排、班的编制。即使是后来人民公社组织的直接军事化的特点有所弱化，但仍然长期保留军事性的民兵组织建制。由此完全改变了传统的自然村落组织形态，将分散的农民组织为一个整体。这一整体实行科层制（等级制）治理，自上而下的命令和自上而下的服从机制由此形成。特别是公社集体组织控制了生产资料与生活资料，组织成员离开了组织便以生存。从这个意义上说，公社组织的命令－服从关系更有成效。德国社会学家韦伯在谈到服从目的时就特别提到基于利害的服从。在公社组织体制的依托下，命令性的行政机制扩张到乡土社会的各个领域，组织的各级领导通过发号施令实施管理。如最基层的生产队长通过敲钟命令社员上下工，生产队以上的组织通过文件、会议、指示等方式决定下级和社员做什么，不做什么，能做什么，不能做什么，下级和社员只有服从的义务，否则就会受到相应的惩罚。在命令性体制下，超出农民可接受能力的“强迫命令”行为自然会出现。1950年代后期人民公社一成立，就出现了因不服从命令而随意惩罚社员的现象。在1960年11月3日发出的《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中，特别强调要“整风整社”，严禁干部用“不准打饭”和“不发口粮”的办法来惩罚社员。尽管在这之后，中央再三强调干部联系群众，反对强迫命令，甚至通过群众运动的方式整顿工作作风，但是由于公社组织本身就是按照命令－服从机制运行的，强迫命令自然难以避免。

　　命令性的行政机制扩张不仅大大增强了自上而下的行政权力，而且强化了行政权力对乡土社会的渗透。农民不再是自然共同体的成员，而是政权共同体的成员，不再是自己决定做什么不做什么，而必须服从统一的组织管理。农民无时不是，无处不是行政命令的对象。国家对乡土社会的整合达到空前未有的程度。当然，农民最终是依靠自我劳动获得成果的生产者而不是国家行政管理组织的成员，军事－行政组织的命令－服从机制对于只能使农民处于被地位，缺乏生产自主性和积极性，从而使命令性体制难以延续。

　　公社体制废除后，依靠集体经济组织施行命令性治理的组织基础不复存在，但政权组织为完成行政任务仍然实行命令治理。因为，公社体制废除后的村民委员会从法理上属于村民自治组织，与乡镇政权的关系属于指导与被指导的关系，而不是命令－服从关系。但从国家行政管理的角度，则属于行政建制村，即通常所说的行政村。作为行政村，仍然有义务服从上级组织的指示，协助上级完成政府任务。这种命令－服从关系更多地体现在自上而下的党组织系统。当然，由于实行家庭经济，农户成为生产经营主体，基层治理依靠控制生产、生活资料来施行命令的机制缺乏组织基础。农民作为命令对象的内容越来越少，不服从命令的情况愈来愈多。正因为如此，许多农村干部深感农村改革后的农民“不好管了”。在一些地方开始寻找新的治理机制，即从单向的命令―服从机制转变为双向的民主－协商机制。如浙江省出现的“民主恳谈会”等。

　　国家行政治理的特点是一致性和标准化。秦始皇统一中国之所以选择官僚制而不是分封制，就在于通过官僚制可以将中央政权的意志渗透到所管辖的第一个地方。但是，由于上下隔绝的机制，传统国家的行政治理始终未能全面渗透到乡土社会，乡土社会仍然是自然共同体。不同地方的村落各自存在，自我治理，呈现出差异性和离散性。只是随着中华人民共和国的建立，国家行政治理才深入地渗透到乡土社会之中，由此将差异性和离散性的乡土社会整合为整齐划一的行政共同体。

　　国家行政和乡土社会渗透的动员、任务和命令机制都是为了按照国家意志改造和支配乡土社会，以做到统一思想、统一意志、统一行动。虽然在改造乡土社会过程中，国家也注意到乡土社会的差异性和农民的自主性，但是统一的行政机制必然要求一致性，甚至为了达到一致性而实行具有强制性的“一刀切