一、 我国开展社区建设的历史动因与背景
　　社区是基层社会的概称。讨论社区建设体制的创新，离不开对我国之所以开展社区建设及现行社区建设体制形成背景的再认识。严格来说，在计划经济时代，我国特有的经济、政治和社会体制，使得我们的社会不存在也不需要现代意义上的社区。即使在改革开放最初的15年，由于“单位制社会”并没有解体，故我国的现代化建设始终没有利用社区发展或社区建设的概念。实际上，我国的社区建设只有十多年的历史。
　　应该看到，社区建设之所以得以开展，其深刻背景就在于社会主义市场经济体制的确立和发展以及“单位制社会”的解体。正是社会主义市场经济体制目标的确立及其实践，导致了“政府——单位”的“单位制社会”解体，社区建设由此获得了客观现实的动因和历史条件：一是随着国有企业、集体企业开始剥离以往那些不属于企业范畴的社会服务和社会控制职能，也随着其他所有制企业的愈益增加，无所不包的“单位人体制”开始解体，职工的“单位人”属性也不可避免地开始向“社会人”属性转向。也就是说，面对市场的竞争，企业不再愿意、也没能力继续承担职工的婚丧嫁娶、子女教育、家庭纠纷的调解、退休职工的养老和医疗负担等社会职能，职工的“单位人”属性难以为继。而“单位制社会”的解体，既是建立市场经济框架和现代企业制度的前提条件，也是发育现代社区和社会的前提条件。二是社会主义市场经济的发展，客观上也要求教育、文化、科学技术、卫生等“事业单位”按照“政事职能分开”、“事社职能分开”的原则，将它们原来承担的社会服务、社会保障和社会管理等职能剥离出来，使这些职能回归社会和社区。由此，事业单位职工的“单位人”属性，也不可避免地向“社会人”转变。三是企业和事业单位剥离出来的社会职能及社会事务需要合适的组织来承接，“社会人”的社会需求和社会问题需要相应的社会管理体制来管理。这样，客观上要求人们居住地的政府和其他组织能够承担更多的社会功能或社会属性，并调整城市管理体制。四是由于居民住宅的逐步商品化，进一步催生了一个庞大的拥有私人财产的市民社会阶层，居民与自己居住地的社区联系或利益纽带第一次有了实质性的意义，人们居住地的社区形态、社区功能及社会属性愈益凸现出来。五是由于城市下岗和失业群体的扩大、老年人口的增加、人口流动的加大以及居民对居住环境要求的提高，社区层面上的社会管理、社会服务与社会稳定的任务日益加重，政府城市管理的重心日益向居住地下沉。这也使得原来“地区管理”的内涵、外延和重要性不断拓展，由简单的“地区管理”向综合性的“社区建设”和“社区管理”转变。虽然不平衡发展的规律决定了我国各地市场经济的步伐参差不齐，“单位制社会”的解体有快有慢，从而开展社区建设的时间及社区建设的内容并不一致，但各地开展社区建设的客观动因及背景条件则始终离不开上述五个方面的动因和历史条件。

二、 现行社区建设体制的基本特征及其弊端
　　所谓社区建设体制，既包括社区的行政管理体制，即政府在这个基层社会实施的管理体制及相应的社会政策，也包括社区的社会体制，即政府、非政府组织（民间组织）、居民等在社区中的关系，以及由这种关系所决定的发展动力、组织职能、运行机制、社会政策等要素。
　　综观我国现行的社区建设体制，可以发现这样一个现象，即政府行政管理体制层面的架构相对比较成熟，参与社区管理的政府各部门的关系比较稳定；社会体制层面的架构、内容则还很幼稚，政府角色的越位与缺位问题突出，社会要素发育相当缓慢，社区的社会性相当微弱。概括来说，就是“只见政府，不见社会”，或只有行政性，没有社会性。
　　回顾10年前，当社区建设刚起步的时候，城市行政管理的权限基本在市和区两级政府的手中，实施的是自上而下、集权式的、以纵向条线管理为主的行政体制；而直接面对社区和居民的街道办事处面临的最大问题就是，普遍缺乏社区建设的财权、事权及行政的综合协调和管理权限。显而易见，这种计划经济时代的城市管理体制，既无法担当国企改革保障者的角色，也无法适应城市社会管理重心下移的新形势。
　　1995年底、1996年初，为适应社区建设的要求，上海市委、市政府在深入调研和充分听取社会学家建议的基础上，逐步出台了一系列加强城市第三级管理即社区行政管理的改革举措。1997年1月，上海市人大常委会又以立法的形式通过了《上海市街道办事处条例》，确认了第三级管理体制。这以后，各地的社区建设纷纷参照上海的经验，出台了相关措施。由此，城市社区建设实践的体制——“两级政府、三级管理、四级网络”基本形成，尽管各地的具体做法或模式不尽相同。
　　应该说，“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，是政府面对“单位制社会”的解体和城市管理重心下移的要求，主动对城市行政管理体制改革的结果。其核心是推动市和区两级政府及其附属有关职能部门实现权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在社区层面即第三级的行政权力与行政效能。其主要内容是：1.按照“以块为主，以条为辅，条块结合”的方针，加强街道办事处对社区事务的综合管理和协调管理的权力与职能。2.为了强化街道办事处在社区建设中的行政权威，对一些政府专业职能部门的派出机构实行双重领导制。3.按照“费随事转”的原则和财政返还的办法，加强街道办事处在社区建设上的财政经费支配能力。4.按照政企分开、政事分开的原则，将街道办事处原来承担的一些社会服务、生产经营性事务以及居委会经营的“小三产”分别剥离出来，划归下属的服务中心或资产经营机构，以加强街道办事处在社区层面的行政管理职能和行政效率。5.在居民委员会所属的居民小区建立第四级的社区管理和社区服务网络。
　　与传统的地区管理体制相比，上述“两级政府，三级管理，四级网络”的社区建设体制或模式，具有明显的优势和作用：一是初步理顺了政府在基层社区管理上的条块关系，有利于调动和发挥街道办事处和政府各职能部门在社区建设上的积极性；二是大大加强了政府在社区建设第一线的人力、物力和财力，使得社区第一次成为各类行政资源关注或倾斜的地方；三是有利于居委会成员安心、专心于社区工作，有利于党和政府对基层社区的管理控制；四是企业剥离出来的大部分社会服务与社会管理职能，借此体制比较顺利地转移到了街道办事处及其所属社区。总之，上述体制经过十年来的实践，从根本上改变了城市社区的卫生、绿化、道路等形态，建立起日益完善的便民利民的社区服务和体育文化设施，提升了社区的治安环境、文化氛围质量，使得人们的居住区越来越像社区了。
　　但不管怎么说，上述体制仅仅是政府内部行政权力与职能的重新分配而已，并没有改变传统社会体制的本质。因为从社会体制的角度来看，它并未超越计划经济时代政府行政机构在社会领域中的“政社不分”、“政社混淆”、“以政代社”的弊端，并没有能够重新建构政府与社会（社会组织）的应有关系。在社区建设的实践中，这种“政社不分”政府职能或行政化的体制的弊端，突出表现为政府角色与职能的越位和缺位。
　　政府角色的越位，指的是政府在行政过程中超越了其应有的职责和权限。在社区建设中，这种越位问题主要表现在三个方面：一是“以政代社”，包揽了许多本应由非政府、非营利社会组织所承担的职能与事务；二是“以政干社”，习惯于将官办的非政府、非营利社会服务组织、自治组织作为自己的附属物来领导，并随意干预、直接管理它们的日常活动，同时自觉或不自觉地排斥非官办的非政府组织或非营利组织的发育及其对社区事务的介入；三是财政安排的某些“过度投入”。
　　政府角色的缺位指的是政府在行政实践中，未能扮演好自己的管理者角色，未能善尽自己应有的职责。相对而言，政府的越位问题谈论得较多，而缺位问题则关注不够。事实上，政府在社区建设中的缺位问题也是比较严重的，这主要体现在四个方面：一是对非政府的社会服务机构、专业化与职业化的社会工作机构等第三部门社会组织发展的意义认识不到位，政策培育不到位，仍然习惯于自己直接从事社会服务或公益性事务，习惯于既做裁判员又做运动员。二是公共财政政策的缺位，财政预算普遍缺乏公共社会服务预算以及激励慈善事业的税收政策。三是大多数基层政府官员至今不懂得、不习惯或不善于对诸如居民委员会、业主委员会、志愿者协会或社区维权组织提供政策指导和帮助，而仍然习惯于以领导者的角色自居。四是面对一些新的社会问题，政府的管理责任却经常陷于“缺位”或不到位的尴尬境地。尤其是传统体制外的许多社会管理与服务的盲点无法顾及和解决，而所有这些又极易引发新的社会矛盾和犯罪问题。
　　概括来看，上述越位与缺位是社区建设体制单一行政化问题的两个方面，核心或根源在于“政社不分”。其后果则在于：政府在社会领域中的职能至今无法有效地转变，无法与非政府的社会组织职能相区分；政府仍然承担着全能主义的角色，自觉或不自觉地包揽着社区建设与社区管理的一切事务，多样化的基层社会的社区事务基本上变成了单一的政府事务；社区的单位化倾向愈益严重，日益蜕变为一个“小而全”的、行政化色彩浓厚的、封闭且严重排斥外来服务组织的“单位化社区”；非政府机构或民间社会组织生存与发展的空间极其狭隘，导致“单位制”解体后的个人在社会领域里并未被有效地组织起来，并未成为真正意义上的“社会人”，故社会缺乏内在的稳定性；政府投入的经济成本、政治成本和道义成本很高，社会效益却普遍低下，不仅社区社会服务难以走向人本化、科学化和专业化，且居民对社区的归属感、认同度普遍不高，社区的社会功能还极其有限。

三、 社区建设体制改革创新的必由之路
　　由上可见，我国现行的社区建设体制始终具有内在的结构性缺陷，即只有行政性而无社会性。或者说，现在的社区建设体制只是政府内部的行政管理体制，仅仅梳理了在社区建设上政府各个部门的关系，而未能建构起政府与社会的新型关系，故只有政府一个积极性，而无法生成各类社会组织参与社区建设的能力和积极性。
　　伴随着“单位制社会”的解体，整个社会的组织化程度极低，不仅弱势群体、边缘群体等的社会支持严重不足，而且引发了较高的社会犯罪率。显然，在社会矛盾凸现的今天，如果一味沉醉于经济的自由发展而缺乏有效的社会管理体制、利益整合机制与社会政策，就很容易爆发社会危机。同样，如果社区建设始终只有政府一个积极性而没有社会的积极性，那么，现代社区的社会服务、社会支持、社会发展、社会民主和社会治理、社会控制等系列功能就难以实现。因此，社会的进步和发展，社区建设的深化，无不有赖于社会管理体制的改革和创新。应该看到，社区建设是整个和谐社会建设的基础或重要组成部分，讨论社区建设的体制离不开对整个社会管理体制的研究。或者说，要把社区建设体制的改革创新纳入整个社会管理体制改革的宏观视野，高度重视社会管理体制改革创新的意义，积极借鉴国际上社会建设的成功经验，构建和谐社会所需的社区建设新体制。
　　那么，社区建设中的社会管理体制改革与创新的必由之路在哪里呢？关键在于要围绕“政社分开”的核心原则，切实转变政府的社会职能，积极培育民间社会组织，建立现代公共财政体系，努力构建现代性的、政府与社会的分工合作体制。为此，可从以下四个方面加以把握：
　　首先，“政社分开”原则及在其基础上的政府和社会组织的分工与合作，是社区建设体制创新的根本要件。各类组织之职能的明确区分，是国家、市场和社会诸领域良性发展的必然要求，也是各类经济组织、社会组织、政治组织运行成本最低而效能最大化的前提。而我国的社区建设，目前最大的问题或根源性的问题就是“政社不分”。所以，社区建设体制创新的根本任务就是要实现“政社分开”，解决政府部门与各类社会组织之间的目标重叠和功能混淆问题，实现各自的职责分工、组织分工以及分工基础上的有效合作，更好地调动各自的资源与能力，共同参与社区社会治理的实践，共同实现特定的社区发展目标。
　　其次，切实转变政府的社会职能，解决政府职能的越位和缺位问题，是实现“政社分开”的重要环节。在社区建设中，社会管理、社会治理、社会福利与社会服务等都是政府的当然责任。这样说不等于社区中的社会事务都应由政府包揽，也并非意味着政府是这些管理和服务的唯一主体。事实上，政府在社区和整个社会领域中的职责和功能都是有限的，与非政府组织或非营利组织的分工合作是必然趋势。因此，转变政府的社会职能就意味着，一是将政府不该管、管不了也管不好的社会职能和事务剥离出去，通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式，将那些社会事务转交给各类专业的非营利社会服务机构去运作和管理；二是解决政府在社区建设中的职能缺位问题。政府在经济领域中转变自己的职能，实现“政企分开”，让渡一些经济权力，会马上换来税收和财政收入的增长；但政府在社会领域中转变自己的职能，不仅意味着需要让渡部分控制社会、管理社会的权力，而且还需要大大增加对社会领域的投入；所以，政府社会职能转变的难度可能要远远大于经济职能的转变过程，监督、推动政府社会职能的转变应是全党和全社会的责任。
　　再次，积极培育和发展非政府、非营利的社会服务组织，尤其是专业性的社会服务机构，是实现“政社分开”、政府社会职能转变和社区发展的重要内容。当前的社区工作和社区服务的模式，基本上仍然滞留于粗放的、经验主义的运作阶段，无法提供社区居民迫切需要的各种公益性、非营利的专业社会服务。而且，由于极浓的行政化色彩，使得目前的社区实际上已经陷入了一个所有社会事务都要自己管的单位化陷阱，使得它具有强烈的排他性特征，凡社区外的或者体制外的、而社区居民又急需的各类专业社会服务组织则很难介入社区发展的实际运作。事实上，社会分工的客观法则，街道办事处以及居民组织等社区内的组织及其人力和物力决定了社区自身不应该也无法将许多性质各异、内容杂多的社会职能和事务承揽于一身，尤其是专业性强的社会治理和社会服务事务。因此，今后在社区服务的组织建设上，既要鼓励社区内的居民依法成立以邻里互助为目的的社区志愿团队，还要促使各级政府所办或所属的社区服务中心、社区文化活动中心、社区敬老院等机构实现组织形态及其社会功能的转型，使之真正成为自我决策、自我管理、自我成长的社区组织。然而，更加重要的是，社区建设要积极引入“跨社区”的、民间的专业社会服务机构，特别是专业社会工作机构。这些民间专业社会服务机构对社区建设事务的介入，可以跨越当前的社区单位化和行政化陷阱，有效调动各类资源，为社区居民提供各种急需的包括社会福利、社会保障、社会支持、社会维权、社会辅导等在内的专业服务。其中，引入现代社会工作制度，既是社会管理体制改革和推进社区建设的必然要求，也是提升整个社会文明和社区服务水平的必由之路。
　　最后，改革传统的财政制度，建立有利于社区建设创新发展的现代公共财政体系，是“政社分开”的社会管理体制的重要组成部分，也是提高社区社会福利与社会服务水平的物质前提。无论是为了改善社区内外的公共资源的配置方式，还是旨在提高公共资源的使用效率和社会服务的质量，或者是扶持非营利社会服务组织的发展，都有必要加大财政制度的改革力度，加快公共财政体系的建构，推行政府购买社会服务的体制和政策。此外，还应改变对各类社会服务机构的模糊定性，明确将其定性为“非营利机构”，以区别于其他营利性的机构，并在财政资助、免税政策、用地建房等方面给予其实质性的扶持。这些都是现代公共财政体系的重要内容，也是发达国家、新兴工业化国家及地区在社会管理上得以成功的重要经验。
　　【作者单位：华东理工大学社会与公共管理学院】
　　（摘自《东南学术》2006年第6期）