新农村建设中的分类指导原则应更具体化

王道勇

载《红旗文稿》2007年第7期

    分类指导原则是社会主义新农村建设中的主要原则之一，但自中央提出建设新农村的战略策划后，在这一年多的建设过程中，分类指导原则体现的力度还不够，需要进一步进行强调落实。

一、分类指导原则在操作过程中体现不明显

（一）各类地区的区分。目前，中央对全国各地区，尤其是对中西部地区的县区的区分还不明确。一是仍然套用西部大开发时对东中西部地区的划分标准，但实际上中部地区，尤其是西部地区内部的差异更大，甚至超过东部与西部的差异。二是发达地区与欠发达地区的区分不明确。针对不同地区运用同一种中央财政扶助政策，使用同一种土地、资源、税收、环境等管理方法；三是城郊村与边远村区分不明确。城郊村的建设难点、重点和建设目标与边远村庄有很大的不同，但目前的建设还没有体现真正的分类指导。四是不同自然地理条件区域县区村庄区分不明确。对处于平原地区、山地地区、草原地区、丘陵地区等不同自然地理条件下的县区的新农村建设缺乏相应的建设方针和具体的指导、帮助。

（二）各类地区建设目标区分。由于各地区的类别划分不清晰，各类地区的建设目标的区分也随之模糊起来，在建设目标上处于思想模糊的境地。第一，各类地区具体该如何定位还区分不清。虽然有“二十字方针”的指导，但各个先赋条件不一，对这个方针的贯彻执行程度也会不一致，但如何准确地定位本县市区的新农村建设目标，大部分县市区还心中无底。如，新疆生产建设兵团党政军企农合一的组织，南北疆和各团场间发展不均衡，它的定位就应当侧重于承担西北边陲的屯垦戍边的使命，同时兼有经济发展、生态建设的重任，而不能强调它的工业经济和服务业有多大的发展。第二，是否有统一的各类地区的标准模式。按国家的规定，新农村建设应该坚持实事求是，因地制宜，量力而行的发展原则，新农村建设应实事求是，也就是说，并不存在全国统一的模式，这很好理解。但因地制宜并不代表全国所有县市区都各干各的，分类指导原则带来的一个问题就是，分类后，针对相似的县区，如以农业为主的、地方财政实力低下的西部地区县市区是否应有一个较为统一的最终发展模式？对此还没有一个明确的说法。第三，建成的衡量标准不清。新农村建设到了什么程度才算建成？对此绝大部分县委书记都有点困惑。要完全达到二十字方针的水平，有些村落可能五年就差不多了，有些村落50年都达不到。对于不同的村庄，应分别制定一些具体的奋斗目标和建成标准，否则部分地区就会失去继续建设新农村的动力和信心。

（三）针对各类地区的具体政策区分。在分类指导原则还处于一种概念化阶段，没有相应的成体系的具体政策相对应的情况下，针对各类地区的具体的特殊政策就处于缺位状态。第一，在财政扶助方面，支农资金的配套要求让欠发达地区负担太重。新农村建设需要大量的资金投入，上级下拨支农资金大都需要地方配套。“配套”会使得各级政府形成一种“联动”和“合力”，这是好事。但层层配套、事事配套，又使得一些基础差、底子薄、财力弱的地方政府捉襟见肘、左右为难。现在有许多支农资金已不要求地方配套资金，但支农资金但拨付的金额和用途都有限制，如在农村的“村村通”工程建设中只负责路面建设，对于地面平整、路基铺垫等还是需要地方自己支付，而农民的投入能力也有限，实际上还是要县级财政周转不灵的欠发达地区县市区配套资金；在农业综合开发等方面也存在同一问题。第二，在教育政策方面，新农村建设的一个重要内容是加大农村义务教育力度。但在师生编制标准上，农村紧、城市松；同时，山区、库区、丘陵圩畈区的地域、人口差别大，不宜采取“一刀切”的做法来进行义务教育的建设。第三，在农村公路建设方面，近年来，国家加大了对农村基础公共设施的投入，对乡村公路建设的国家补贴是每公里5万元，但要求标准是水泥路。这个标准较适合于平原地区，但不太适合山区、库区和丘陵圩畈区。五是建设后的管理方面。对于国家、地方和村民三方共同承担建设的项目如村村通工程建成后，管理权利和责任在何方，相关的文件很少有系统的解释，重建设轻管理，必然会使建设成果大打折扣，难以维持。

二、应进行政策统筹调整

（一）分进一步坚定分类指导的思想。胡锦涛总书记曾专门强调社会主义新农村建设的重要意义：“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”建设社会主义新农村是我国发展史上具有伟大历史意义的壮举。它涵盖了农村的政治建设、经济建设、文化建设等各个层面，涉及千家万户的切身利益、内容广泛、任务量大。决定了新农村建设必须统筹安排，协调推进、分类指导；决定了我们必须不断加强和改进党对新农村建设的领导。要防止出现上面热、下面冷，干部热、群众冷，农村热、城市冷，一时热、一时冷等的不良局面。总之，新农村建设的标准就是绝大多数农民的满意和认可，“努力使农民的钱袋子鼓起来、房子大起来、汽车和家用电器多起来、文化生活丰富起来、受教育程度高起来、寿命长起来”，让农民在新农村建设中不断的感受到生活质量的提高和生活方式的转变，不断提高满意度。

（二）将分类指导具体操作化的指标并进行具体类型定位。一是应以县为单位，制定统一的全国各县区的分类标准。如以人均GDP、财政状况、地理区域、城镇化率、人均受教育年限等指数进行量化规定，将全国的所有县市区的农村划分为若干个等次，并对规定一定水平的县区新农村建设的目标，如三江源地区以生态建设保护状况为准；新疆兵团以农业和戊边为准；特别贫困县区以解决农村温饱问题为准；等等。二是让各县区自行依此指标进行测算，并上报自已所属的发展类别，和建设发展规划定位，以及今后若干年的建设目标。三是中央在审定各县区的定位恰当后，依不同的县区进行不同的投入，这种不同的分类可能会有十几种，几十种，相应的投入政策就应该有所调整，而不是一刀切。

（三）中央依此进行政策调整。这种调整是全面的、系统的。以中央支农资金这一核心问题为例，具体的可以考虑在以下一些方面做出相应的分类指导。一是直接投入渠道方面，对于支农资金应有侧重地设立相应的发展资金项目，如生态保护项目、农业开发项目、义务教育投入项目，根据不同的县区的基本县情分别规定一些项目在该县区的执行与否。一旦确定该县区的项目标准后，将资金直接由财政部划拨至县能级政府，而不是分割至各部委，由各部委分类进行划拨，因为这一方面会曾增加跑部钱进的腐败现象，另一方面也会在层层消减后，使真正到位的资金可能远远少于名义资金。二是中央各相关部委的责任应改直接分钱为认定资格和监督、验收，即根据统一的标准和各县市区上报的GDP、农村义务教育水平、农民收入、地方特殊困难等资料，确定该县是否有资格享受相应的新农村建设资金资助，这也有助于防止地方政府虚报GDP数据，义务教育水平数字等等；同时中央各部委应对资金到位后，地方政府的资金使用情况进行监督，对建成项目进行验收并给予评价，作为今后资金资助的依据之一。三是让地方配套具有灵活性；针对具有不同能力的县市区，可以让地方政府和农民分别以资金、劳力、融资、政策优惠等方式进行配套，而不一定是需要地方提供相应的资金保障，这就需要在增加支农资金总量的基础上，减少发达地区新农村建设的直接资金投入，而相应增加政策放宽的力度；对于欠发达地区，则既需要资金直接资助的力度，也需要提供政策扶助。