费孝通曾认为中国的乡土社会是一个长老统治的社会，统治的力量既非源于横暴权力，也非基于契约的同意权力，而是一种教化的权力。这种权力之所以能长久维持乡土社会的秩序，关键在于乡土社会本身的性质。

乡土社会中，对土地的管理是经济生活的重心。“日出而作，日入而息”是乡人的基本生存方式。因为谋生手段的极为单一和固定，乡人具有同质的生活和劳作经验，从而完全可以在亲族圈内甚至在家庭内部代际相传，无须借助外在的机构传授这一基本的生存经验，也就免去了负载在这些机构的人员设置和制度安排，首先的一点便是不须受到强制性的权力干扰，基于代际或长幼差序的教化就可以将这一切做得井井有条。这是教化权力存容于乡土社会的基础条件，也是此种权力占据乡土社会的主导位置之必备条件。乡土社会也需组织工作的开展，调动人力物力来做一些乡村的公益事业仍需有外在统一的支配权力，但它同样不是横暴权力，也达不到纯粹的契约下的同意权力，最接近的还是教化的权力，只不过区别于亲族或家庭内部的教化，而是长老的教化，属教化权力的一种延伸。

教化权力得以在乡土社会推行还必要有其他诸多因素匹配。其一，乡土社会的非流动性，它造成的直接后果是年长者的经验超越于年幼者，而年幼者却没有能超越于年长者的经验，所以建立在长幼差序的教化是稳固的。同时乡土社会的非流动性使乡村中鲜有陌生的知识和信息传入，从而能保持着乡土社会中人们对知识、信息占有量的稳定均衡，这恰是维持乡土社会中权力格局的根本条件，从而教化的根基是难以动摇的，这绝不只是个观念的问题，从技术性层面看去也是必然的。因为教化在乡土社会是有效率的。其二，乡土经济的薄弱。乡土社会的生产力不发达，乡人生产的剩余产品少，因之和外界作交换的能力差。乡土社会内部发生的经济交换行为由于受到剩余经济量的限制而不能发达，社会关系替代了大量的经济交换关系，这给教化权力的推行减少了许多麻烦。因为社会关系基于人伦差序，这同教化权力一脉相承，而经济交换关系基于单位或集团差别，从根本上瓦解教化权力。除此外，少量的乡村经济剩余也不足以吸引外部政治力量的注意，从而使乡村作为一个整体保持着与外界的弱联系。外界政治力量的较少干预得以使乡土社会中的教化权力保持平衡，不致因为外界政治力量的输送而趋近于横暴权力，也不致因为受外界政治力量的压制而近于傀儡。其三，乡土社会的外部世界对乡村的软约束。刚才谈到的乡村经济薄弱已触及这一话题，这里我们从宏观经济、政治和社会文化背景看，整个乡土社会与外部世界显现出巨大的断层性，经济上缺乏物质对换，政治上缺乏体制关联，文化上也是水土不服。这些因素反而筑成了乡土社会抗拒外部世界控制的屏障，只是这种抗拒是一种消极的抗拒，类似于一个人隐居起来不与世随波逐流。乡村在这样的背景下保持着完整的教化权力，这种完整性主要体现在经济生产领域与组织生活领域中权力分布的重叠性上。因为经济、政治和文化领域都没有替代性的权力形态，教化权力就能充分地扩散在乡土社会中。

教化权力是乡土社会中人们在长期的共同生活和相互作用中形成的习惯性总结，其本质是基于经验的一种权力，而非基于等级地位的权力。后者可以使权力的拥有者占取他人或另外集团的财富或其他利益，而前者从根本上是为着权力的受施者能获取基本的生存技能和维护乡土社会的基本秩序。教化权力虽无孔不入，却不严格也不实惠。相反，承担教化的长者要付出许多精力，其回报绝大多数也只是一种声望，这就使得“长老”这一地位在客观上不具备“竞争性”的特征。一种权力形态有效地承担多项功能却无需竞争，同时又免于竞争不足带来的权力堕化真是一项奇迹，这也是前文我为何说教化权力在乡土社会中是有效率的原因。今天看来，教化权力的确避免了当今农村工作中的一大难题，即权力的分配问题。这在后面还会重点阐述。此外教化权力与经济利益分离的性质也从根本上减免了长老与一般民众的冲突。因为大凡权力必然附着利益，权力的每一次动用都蕴含着利益的变动，直白一点讲，当权者每一次对权力的消费，在外界看来都像是换取了利益，这已经成为今天民众的一种普遍性思维。为使这种思维不再延续，除非权力本身不携带利益，而这必要改变权力形态。教化权力确是最接近于此的一种权力形态。然而如果教化权力与利益无干，那么声望本身似乎不足以激励长老们人尽其责。事实上教化权力是将权力分散实施，而不是集中受用。前面已经提到，它的实施主要赖于长幼差序，因此乡土社会的长者普遍拥有教化权力，只是这种权力贯彻着长幼差序的原则，这就引伸出一个美妙的施权方式——权力的形式是集约的，因为它严格遵循一个原则；权力的实施却是民主的，因为长者普遍拥有权力并实施权力。而现代社会的农村中，权力的形式是民主的，因为是直选制；权力的实施却近似于集中的，因为权力的基础性原则不再是长幼差序了，而带有一定的等级差序了。

随着中国由传统社会向现代社会的转型，前文提及的几个教化权力赖以存在的若干基础条件已受到破坏。城市化的进程使越来越多的乡土人流向城市，而且经济的剩余和交通的便利也使乡土人的经济交换关系发展起来，不仅乡村产生了初具规模的集市，而且乡下人还可以到城市里做买卖，和城市中人发生经济交换关系。这种经济交换关系的发展增强了城市和乡村在政治上的链接，某种程度而言，乡村已完全被纳入基层地方政府的视野，中央政府虽仍处在金字塔的顶端，但已能通过中央集权的政治体制将对农村工作的指示快速传达各级地方政府并强令其执行，这已经不是“天高皇帝远，君令不下县”的时代了。从此中国的乡村更为密切地受到整个政治体制和国家政策的牵引。这些变化产生了如下结果：其一，传统乡土社会注入了新的知识和信息，从而使经验的分布出现了另一种格局，村里的长老不再是经验的最大占有者，这里的经验也不主要是经营土地的经验，因为种地已不是农村的全部经济生活，农村中已经出现了脱离农田而谋生甚至致富的潜力。原有的经验已经不成为权力的基础，新的知识和信息更成为权力的象征。知识是能够规训权力的，这就动摇了教化权力的根基。传统农耕时代，长幼差序天然地形成长幼经验的差距，但脱离土地，长幼差序就只具有人伦差序的意义，很难再往外延伸。相反乡村的年轻人更多地接触了新思想和新知识，而且他们往往处在代际关系和亲属关系的中心位置，所以能够将这些新思想和新知识得以充分的传播。长此以往，整个乡村必然另起一种风气，慢慢地超越了长老们视野所及，教化权力随之弱化。其二，乡村经济的发展和乡村生活的日益丰富，从而要求有一个常设机构进行统一的组织和管理。而且由于地方政府和乡村的高度链接也客观上要求有常设机构作中间环节的沟通工作，主要负责上情下达和下情上传。于是村两委会这套常设机构建立起来。政治上的需要在客观上赋予这套常设机构不同于教化的权力，表面看去是一种基于契约的同意权力，在权力实际运作中存在着更为复杂的因素，这在后文还会涉及。其三，村民权力的二级代理。农村经济体制改革前，乡村的集体经济是较为发达的，依赖它承办了许多关乎群众福祉的事业。家庭联产承包制将农村经济的全部剩余要求权交给个体农户，集体只提取固定的租金。直到农村税费改革之后，农村集体财政收入已失去最基本的供给来源。然而农村事业经费的开支因有政府财政拨款能够维持，这部分事业经费连同村自然资源的经济收入构成了村两委行使权利的经济保障。村委会的集体性权力附有的是集体性的经济利益，然而正是由于常设机构的实体性存在导致了农村集体权力的二级代理。村民委员会作为一个实体性存在，必要有一套象征体系标明，最核心的就是办公场所，然而空间的限制必然只允许极少数人成为办公场所的常驻人员，这部分人员占有最密集的信息量，于是他们行使着对全体村民权力的二次代理。这就从客观上制造了一个疑问——极少数人掌控者全体的权力，权力又附着集体性的经济利益，他们会把权力完全转换为他们所代理的全体民众的利益吗？这也就是前面提到的民众那种普遍思维模式的根源。

我常常想，为何在一个文化层次最低的群体中实行人类有史以来最高形式的民主？其实村民自治从来不是历史发展的结果，不是由外在控制发展到自治的特殊阶段，而是农村情形各不相同，很难做到整体划一，必要由农村根据各自的实际情况自我管理，这只是一个技术性的管理经验的总结。直选制和自治是两个没有必然联系的概念，直选制不是单纯的技术性问题，它更多的是作为政治上层建筑的内容，属于意识形态的范畴。从理论上讲，直选制要受经济基础的决定，同时受选民们的政治思想意识、文化水平等因素的影响，后者归根结蒂还受经济基础决定。因此在一个国家内，首先应当是经济、文化水平最高的群体中实现这种选举形式。中国的“草根民主”之所以受外国人称道是因为它的自治性而非直选制。选举形式寓意的是一种权力的分配方式，进而决定人们在生产关系中的位置，所以它蕴含了整个生活和社会关系的实质性内容。因此某种选举形式若不是自发于相应的经济和文化发展阶段就会产生一系列问题。譬如我们今天看到的，农村干部的选举引发的宗族势力复兴的现象，直选制的本意没有得到应有的体现，反而出现了许多适得其反的结果。直选的方式固然民主，但也容易与家族、宗族势力盘根错节，当这些传统色彩浓厚的历史性障碍未待扫除，民众文化素质还有待提高之际就导入直选的民主形式势必有诸多隐患。当前农村中的权力分配及权力运作在某种程度上吞噬了农村中大量良性的社会资本，产生了一些不良的社会资本，这表现为以家族或宗族为集团单位的对立阵营。直选制从某种程度上讲正是其中重要的因素。

文化素质对于民主的重要性是很明显的，你不能拿原始人来反驳我，因为原始人所处的环境相比文化更决定了原始人的民主是有效的。我也并非承认较高文化的群体就一定产生正当的民主程序和民主效果。只是从根本上讲，文化水平是反应民主执行有效度的重要标准。农村中传统的“小农意识”不能说已经消除，而且它将长期存在，这是农民理性的反映。现在农村中推行的“一事一议”固然增进了民主的成分，但也产生了新的问题。譬如村里要修一条路，这件事在传统乡土社会的教化权力运作下只需依据长老们的经验作出决策，他们若是同意修路，就会按长幼差序的原则将这一决定风平浪静地传达至每户。因为长幼差序是一种不同于等级差序的秩序，它将该不该修路看成是类似于某块土地适合种怎样的作物一样的经验，而不是一项行政命令。所以决策在传递过程中就会像养分由土壤输送到树的枝叶一样自然顺畅。而同意权力已经规定了由村民委员会代理民众行使权力，村长是委员会的“常驻人员”，处在二级代理的位置，在中国的政治体制下，村支书真正地占有这个二级代理的位置。在这样一种权力安排下，民主决策过程中已难消除“官民对立”的情绪，决策本身不是对经验的判断，而是建立在等级结构上的N人博弈。且不谈这种“一事一议”效率低下，它本身不能产生客观有效的结果。首先民众不能准确判断修路的价值与投入比，尤其不能将这种判断建立在全村集体利益基础上，所以他们的意见并不能很好地作为修路与否的第一论证。事实上，很多事情具有明显的客观效应，如果非要走民主的程序，反而使这些本应迅速得到解决的事情变得复杂敏感起来，从而降低了效率，甚至还可能使好事转化为坏事。这绝对不是说不要民主，而是我们加强民主的方式可以改换一下，或者加强民主的侧重点调整一下。民主并不一定体现在“一事一议”中，也不是将权力分割成平等的部分各取其份，代理仍然要有的，同意权力仍然是主导性的权力形态，因为在教化权力式微之时，还没有替代同意权力的更好形态。我想强调的是，可以通过寻求对代理人更好的监督技术来体现民主，而且这种监督必须顾及现存的宏观政治背景。我们的政策或建议不能就事论事，必须用联系的眼光看问题。譬如，为了防止农村干部在接待上级政府人员过程中发生腐败行为，政府专门作出“零招待”的指示，要求农村干部不再为下村考察的政府官员安排生活。然而在乡村与政府高度链接的体制下，村干部怎能怠慢这些上级官员呢？而且农村间也不能做到统一，如果有些村子还再“以礼相待”，你能期待那些遵守指示的村子有同等的发展机会、受到同等的政府关怀？所以当这些外部性因素不革新，要求村干部奉行“零招待”反而近似一种利益的剥夺。此外，农村干部的直选制在客观上已经造成了对竞选人的经济压力，在有些地方，村干部的选举带有明显的“金钱选举”的特征。但我们要认识到，选举行为是典型的由微观动机引发的宏观行为，一旦造成这种病态均衡，任何人都不可能通过单方面改变策略（譬如放弃贿赂）而增加收益，相反只能损失收益。所以这种宏观行为的消除不能依靠微观个体的努力，而首先要寻求宏观体制的调整加以解决。当这些体制性因素未待解决之时，农村干部就不得不从位置上获取额外的收益，这是一种很简单的“投入—产出”逻辑。这些问题在传统的乡土社会都是很难想象的，因为它们都是乡土社会中权力形态演变而生发出的问题，而乡土社会中的权力形态也是在更广阔的经济、政治和社会文化背景下演变的。在传统乡土社会向现代农村社会变迁中，乡土社会的权力基础发生了变化，从基于长幼差序的经验差别为基础转向了等级差序下的身份差别为基础。因此传统乡土社会的教化权力也让位于今日农村的同意权力。然而权力形态不必要成为某一社会类型的附庸，也没有必要让某一种权力的诞生方式（直选制、任命制等）成为它的附庸。它应具有一定的弹性，因此即便在今天，农村社会仍然存在教化权力，而且它起的作用是其它权力方式不能企及的。只是它发生在一般生活层面，而同意权力直接面对农村全部物质文化生活的中轴——经济生产关系。两种权力作用的领域不同，正可互补。后者起决定作用，我们必须将精力集中在这种权力形态上。围绕这一权力形态存在许多问题，像前文阐述的直选制带给竞选人的经济压力、选举引发的宗族势力复兴、良性社会资本的流失以及与代理人行使权力相关的诸种问题。这些问题有些是直接由体制引发，有些却是事与愿违的，像“一事一议”、“零招待”在客观上产生的负面作用，这并非否定这些政策背后的意愿，只是说许多问题是互相关联的，单独在某个问题上做文章往往是无效的，甚至是无益的。

同意权力诞生之初只不过为节约管理成本，这可能会损失一些民主，但这种权力形态能够长久地保持下来并发扬光大，肯定有其巨大优越性。这优越性就体现在管理的效率上，尽管现实中它也面临着低效率的问题。而管理效率又源于同意权力的实质——权力的代理。所以一切对同意权力的完善之策最好不要首先触动权力代理，而要通过规范代理人行为达到完善同意权力的目的。而且对代理人行使权力的规范和监督也必要放在整个社会的宏观背景下，放在与权力相互作用的因素组成的系统中实现。