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  陈秀峰 走向他律与自律:大学教育基金会的社会监督机制探析——以社会互构理论为视角  
  作者:陈秀峰    发布时间:2009-06-11   信息来源:社会学视野网  
 

走向他律与自律: 

大学教育基金会的社会监督机制探析 

——以社会互构理论为视角 

陈秀峰* 

[内容提要] 大学教育基金会作为新兴的教育类非营利组织,内外部监督和社会交代机制处于缺位的状态,成为制约组织良性发展的困境。大学教育基金会的内部监督主要涉及财务和基金管理、项目监督、监事会等方面,而外部监督包含了体制资源、社会资源、捐助者的直接监督等几方面。本文从社会互构的角度分析了我国大学教育基金会的内外部监督现状,提出了“从他律走向自律、从道德驱动自律走向制度化自律”的对策思考。 

[关键词]大学教育基金会  自律 他律  监督 

我国在20世纪80年代之后,大学教育基金会作为新兴的教育性非营利组织开始涌现,并发挥着自己独特的社会功能和作用,如校园基础设施的建设、学生与教师科研行为的资助等。然而由于受到历史传统、政治和法律环境不完善等诸多因素的影响,大学教育基金会的内外部监督和社会交代机制在实质上处于缺位的状态,成为制约我国高校组织良性发展的困境。而在当前的转型社会,个人与社会、个体与集体之间不再是两极对立、谁服从谁的关系,而是存在着相互关联、互构共生的关系。社会必须与自然同在方能长存、人类必须与自然相携才能有永久安全;个人与社会之间有着休戚相关、血肉联体之情,个体与集体则有互构互生、共存共荣之义。[①]因此,只有本着和谐互构的理念,确立良好的生存与发展的外部环境,才能规范自身的活动,促进和谐校园建设和和谐社会发展。 

一、大学教育基金会的监督机制及涵义 

在现代社会监督的形式主要有法律监督、经济监督社会监督和等。法律监督主要指诉诸于正式的法律条文,由公安、司法等职能机构具体执行法律监督工作。经济监督就是对经济行为、经济运行过程、经济要素以及经济活动的当事人所进行的监督、检查、控制。社会监督包含的范围更为广泛,包括有社会普通公众的监督、新闻媒体的监督和有关社会组织(主要是社会上的会计师事务所和审计所)的监督以及行业监督等。 

公益机构的公共责任机制是一个有机系统,多元化的监督机制是其不可或缺的组成部分,而社会监督是其核心。教育基金会作为非营利性组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产,前提是做出非营利性宗旨的承诺,因而有责任向公众做出交待。这虽然是一种非正式监督机制,但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格的处罚,相当于给了组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低,实行有效,社会效益好,起到正式监督机制所不能替代的作用。社会监督机制的首要原则是公开。非营利性组织没有权利象企业一样拥有自己的“企业秘密”,它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。一个公益机构需要交待的公共责任包括四个方面:财务责任,即对资金正当使用的责任;过程责任,即正当的作为和工作程序;项目责任,即对效益负责;和优先权责任,即服务对象的相关性和适当性。 

二、大学教育基金会内部监督机制分析 

对于组织或群体的监督机制来说,内部监督的形式在监督机制中处于关键的地位,是监督机制的核心。一个组织或群体如果内部监督非常有效,那么这个群体或组织的发展将得到一定的保证,反之则结果恰恰相反。在大学教育基金会的内部监督方面,其主要涉及财务和基金管理、项目监督、监事会等方面。 

1.财务和基金管理的监督 

财务管理与大学教育基金会的信誉有着较强的正相关性,这也就说明,大学教育基金会必须对资金的筹集、管理和使用负责,也就是对捐助者和受助者负责,这样才能增强大学教育基金会的信誉度。资金的筹集是大学教育基金会的第一环节,它直接决定着大学教育基金会的持续和健康发展。资金的筹集过程有两个关键问题:一是保证资金筹集的规模,二是保证资金筹集的合法性等。而这后一个问题则是核心问题,它必须通过监督来保证,这也即是合法筹集资金的监督。通常筹集资金的过程必须依据两个标准:一是国务院的基金会管理条例,二是大学教育基金会的内部管理规定。200438日《基金会管理条例》规定:[②]基金会开展公益资助项目应当向社会公布所开展的公益资助项目种类以及申请评审程序;基金会应当执行国家统一的会计制度,依法进行会计核算,建立健全内部会计监督制度;基金会登记管理机关有权对基金会、境外基金会代表机构实施年度检查、日常监督管理以及对基金会、境外基金会代表机构违反本条例的行为依法进行惩罚;基金会业务主管单位有权指导、监督基金会、境外基金会代表机构依照法律和公益活动;基金会应当接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督,基金会在换届和更换法定代表人之前,应当进行财务审计;基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后,将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布,接受社会公众的查询、监督。等等。 

财务管理的混乱和财务违规现象使开展财务监督尤其重要。浙江省民政厅近几年的社团专项检查发现,有的社团几万元收款不入帐,有的社团请客送礼开支没有按照一定的规章制度要求等;在资金管理方面,也曾发生过中华体育基金会2000万元、宋庆龄基金会1810万元“丢失”的事件。[③]目前公益机构的财务违规和腐败主要体现为:一是公益机构的违规筹款,二是挪用公益基金及捐赠物资从事不符合其宗旨的社会活动和事业,三是侵占或贪污捐赠物资,四是逃税漏税、逃汇骗汇,五是日常管理中的财务浪费。 

由于各高校的具体情况各尽不同,而《基金会管理条例》则是从一种宏观的角度对大学教育基金会的财务与基金管理进行把握。而大学教育基金会财务与基金的管理具体到每一所高校,则有着不同的管理条理,这也既是管理规则的本土化与具体化,这也是组织对自身利益行为的自我制定和追求自我利益的主行动权。 

2.项目监督 

公益项目的实施主要是为社会大众或社会中的某些群体、特别是弱势群体的利益,而不是为了某些特定的、少数人的利益。对于大学教育基金会来说,它的项目实施主要表现在校园建设、教学科研、奖助学金、古迹修缮以及将基金及其收益投入学校发展最为重要和急需的项目上。这些捐赠对解决学校发展过程中出现的突发事件和实施那些亟待解决但又缺乏资金的项目起到了积极的作用。但是由于工作方式的落后、外界因素的干扰、责任心的缺乏等因素的影响,会导致项目实施的偏差,使得教育基金会公正公平的目的发生歪曲,如我们日常生活中经常见到的掉包资助、多头救助、人情救助等。为了防止偏差,有必要采取一定的监督措施,如建立一定的审批制度、事前监督、事后监督等。 

审批制度也即基金会对资助对象的一些要求或是甄别标准,其主要是指在项目实施前,项目的选择权掌握在捐助者手里,通过一些硬性条件的考核来确定被选项目。但是单靠审批是不能切实解决问题,必须靠强化对各个环节的监督才能有效地避免和解决问题。事前监督主要包括两方面的内容,一是完善制度、尽可能堵截任何环节上可能出现的一切漏洞,二是制定严厉的惩罚措施甚至是树立反面典型以起到示范作用。事后监督主要是指在强化社会监督的同时,不定期地开展各种检查工作。如在有的大学内,社会助学奖学金由社会各界捐资设立,分学校和院(系)两类。校级社会助学奖学金的名称和奖励金额及评选条件由学校与捐资方共同确定。 

3.理事会 

监督体系的广泛性与多元化是教育基金会监督机制的一大特色,但是在复杂的社会环境下,有无正式的监督机构、有无完善的监督机制、有无规范的监督制度乃是问题的关键。通过大学教育基金会的发展历程,我们可以看到在这方面,教育基金会的监督发展可谓是从无到有,从弱到强,逐渐形成了一个完善的监督机制,特别是在理事会方面,从最开始的几个人到现在有理事会组织结构的完善规模。这也是大学教育基金会内部监督机制的一个明显的体现。 

三、大学教育基金会外部监督及其现实表现 

监督机制是一个复杂的系统工程,由于大学教育基金会处于与社会外部环境的互动发展中,使我们需要更为重视外部监督的作用。以下我们将从大学教育基金会的体制资源的动员、社会资源的利用、捐助者的直接监督等几方面分析。 

1)国家权力的监督。在中国的社会权利结构中,中国共产党和政府是社会公共权利最主要的载体,因而拥有最丰富的政治资源。党和政府的领导人的支持不仅促进了大学教育基金会的社会动员和资金的筹集募捐,而且使得大学教育基金会成为了一些不法分子不敢轻易染指的“高压线”,在客观上起到了震慑和监督的作用。这也正如海耶斯曾说:既然公益事业是以人们的“善心”为基础的,利用人们的善心谋取私利的作恶者的“负罪感”相对比较沉重,另外,作恶者对自己的“罪行”也比较清楚,这种惩罚是比较严厉的。[④]因此,从一定角度上讲,党和政府的领导人高度重视慈善公益事业,对于其中的违法乱纪行为的惩罚力度也可想而知,并且他们这种行为会受到了广大公众的一致认可。因此作恶者不可能冒天下之大不韪,这理所当然的也就成为了一种有效的监督形式。 

2)组织职能部门的监督。除了一些来自党和政府领导人的道义上的支持与监督外,政府对社团的监督还有三种主要形式,即民政部门通过在社团管理司进行的日常监督,审计部门通过行政事业司进行的审计监督和非银行金融机构对基金会的稽核监督。 

第一,民政部门对教育基金会的监督,《社会团体管理登记条例》确立了现行社团的“双重管理”体制,即社团同时接受“登记管理机关”和“业务主管部门”的管理和指导。“社会团体的登记管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导。”[⑤]从法理上来说,民政部作为登记管理机关,可以从资格条件和行为标准两方面对大学教育基金会进行“团体合法性监督”。在大学教育基金会的发展过程中,民政部以及地方民政局所发挥的只能是:民政部门负责对社团的日常管理,如审批社团的设置情况、召开社团负责人座谈会,听取有关社团的汇报及对相关社团进行年检等。 

第二,主管部门对大学教育基金会的监督,如上所述,在双重管理体制下,主管部门享有对社会团体的业务活动进行日常管理和指导的权利。并且在国务院的《基金会管理办法》规定基金会必须接受主管部门的监督。在我们的实地调查中,可以明显地发现在现实生活中,大学教育基金会严格地接受着主管部门的实际监督,并且这种监督有效的促进了大学教育基金会各方面繁荣发展,更加实际的突显出了大学教育基金会的公益性质,有效的保证了大学教育基金会的公正与公平的原则与宗旨。 

第三,政府审计部门作为财务审计机关,可以从基金的收入和支出两方面对大学教育基金会进行“专项的审计监督”。这种审计主要围绕着资金的筹集、管理和使用,重点从“收入支出的基本情况”、“财务帐目、会计报表的填实、合规性”、“资金筹集、使用的合理合法性”、“基金增值的合法性、安全有效性”和“财务管理、内部控制的规范严密性”等五方面进行审计。政府审计部门对大学教育基金会的审计监督,极大地促进了大学教育基金会的发展,增强了大学教育基金会的透明度和信誉度,有利于大学教育基金会的良性运行与协调发展。另外,对大学教育基金会开展年度审计,将审计结果通过新闻媒介公布于众,已经成为各审计机关和各种公益性组织的共识,并在全国范围内逐渐形成了一种制度。 

4捐助者的直接监督 

监督是人与社会关系的一个很好的体现,而对于捐赠者来说,这正是其与社会的一种相互型塑与建构的机制表达。捐赠者将个人的慈善心理通过捐赠行为向社会进行表达,具有一定的示范效应,为社会的发展建立了一定的模式,促进了社会的良性运行与协调发展;而社会通过一些仪式认可了捐赠者的行为与价值观,使得捐赠者的慈善表达机制得到了建立,使捐赠者的行为具有一定的社会意义。捐助者的直接监督进一步表达了同向谐变的关系。个人权益自主与社会权力规范是相互规定的。个人必须恪守利益行为的正当性,权益自主也意味着对社会权力规范的服从,这是个人作为共同体成员的责任和义务;社会权力规范代表了公共一致性和普遍利益,必须对成员的权益提供约束和保障,以保证社会秩序、促进社会合作,这是社会作为共同体的责任和义务。[⑥]这也即是说,社会必须保证捐赠者的权益,而捐赠者则也有权利追求自己的权益。 

四、大学教育基金会监督机制的完善路径 

在进入转型加速期的中国社会,各种现象、各种社会事实越来越具有复杂性,社会与自然、个人与社会的关系也在经历着更为重大的变化。这些变化使得各公共组织不得不重新思索自己的组织制度对社会环境的适应能力。大学教育基金会也不例外,通过以上对我国大学教育基金会监督机制的考察我们发现,考察监督问题通常可以从自律与他律两个角度出发,但是从监督的功能问题来看,他律的落脚点应在有效地促进自律,这才是监督机制的本质所在。对于当代大学教育基金会的监督机制的建构,我们将从自律与他律两者之间的关系进行总结。 

(一)从他律走向自律 

自律是一种可观察的行为。自律行为的背后有着不同的致因,不同的致因反映出自律行为的层次性,高层次的自律已经成为主体的人格,使他超越于一切监督而达到自为的境界;第二层次的自律是舆论监督和道德规范约束的结果;第三层次的自律则是法律约束和权威监督的结果。大学教育基金会作为一种公益性的活动组织,本身具有较强的利他性。因此,从某种程度上讲,大学教育基金会自律行为的致因更为复杂。它的运行与发展是多层次的自律共同作用的结果,但这种多层次性也是由于其所处的外部社会环境所决定的。 

自律是行为主体的自我约束,他律是外部力量对行为主体的监督和约束。对于绝大多数的理性经济人来说,自律的形成有赖于他律。他律有两个不同层次的功能。他律的表层功能是保证行为主体依法活动以实现效率;他律的深层次功能体现在促使行为主体道德意识的形成。在自律的动态发展过程中,他律也就是外部监督约束机制的作用主要表现在几个方面:首先,他律起着筛选和纯化队伍的作用。他律是一个外在的强制力,对于那些缺乏自律、拒绝按照法规和行业基本规范行事的人,他律的力量可能意味着把他们淘汰出局,使得他们无法继续为害,这对大学教育基金会理事成员的监督上是一个有效的体现。其次,他律可以发挥防范的作用。外部监督的防范作用主要是通过威慑和持续性的约束来实现。监督机制越完善,违规者被发现和处罚的几率也就越高,他们的成本也就明显的突显出来。持续性约束体现为警示、规劝、及时补救,防止小的失误酿成重大错误。第三,他律具有激励功能。绩效评价和绩效公开化、行业赞许等形式的监督无疑会起到正面激励的结果,不仅有利于提高公共责任感,而且有利于关注重点从低层次责任向高层次责任的转移。更为重要的是,外部监督约束可以促进自律和道德意识的形成。当经常化、严密化的外力约束下的行为产生习惯性并最终成为主体的“下意识”时,他律就会转化为自律。在大学教育基金会方面,随着人与社会关系的发展,大学教育基金会需要从“他律”向“自律”方面发展。 

(二)从道德驱动自律走向制度化自律 

自律的形成是一个复杂的动态过程,它包含了道德驱动自律和制度化自律。道德驱动自律是以事业为核心、使命感、社会责任感、人生理想和价值观念为基石的自律。它具有三个重要特征:道德自觉是自律的唯一动力,“道德人”的存在是自律的前提,道德人品格在行为之前已经形成。[⑦]与道德自律驱动的自律不同,制度化自律是在多元约束的基础上,在行为主体与外部环境长期互动过程中形成的自律。在新制度主义看来,道德也是制度的一部分。因此,制度化自律并不排除道德的作用。然而制度化自律强调的是正式制度和非正式制度的系统约束,外部监督环境和竞争环境的系统约束。完善的外部监督机制不仅明示违规行为面临的高风险,而且会提高违规行为的曝光率。竞争环境的作用在于迫使行为主体视“信誉为生命”,使不自律从经济学的成本——收益角度看并不是理性的。简言之,制度化自律不仅意味着自律成为少数高尚者的自觉行动,更重要的使自律成为多数“社会人”在外界约束下唯一理性的选择。对于大学教育基金会来说,这才真正地体现出了其本身的属性与功能,真正的体现了互构论中所描述的人与社会同向谐变的关系。 

由于社会外部环境因素的影响,大学教育基金会的发展面临着许多新问题,从某种意义上说,监督是大学教育基金会发展的有效途径。通过内部监督与外部监督等措施可以使得当代中国大学教育基金会进入一种良性运行的状态。然而事物的发展并不是一帆风顺的,在制度缺失的困境中及个体的社会性等因素的存在,当代中国大学教育基金会的发展也是曲曲折折。在社会互构的基础上,在推动公益机构公共责任从道德驱动的自律向制度化自律的转换过程中,应该有效的发挥政府的作用。这种作用不是简单的强化监督控制和监督,而是保障有效制度的持续完善和执行,为大学教育基金会制度化自律的形成创造条件,使他律转化为自律,达到自律与他律的有机统一。 

发表于《湖北社会科学》2009年第4 



项目来源:国家社会科学基金项目“当代中国大学教育基金会研究”,批准号:06CSH015 

*作者简介:陈秀峰(1969.10 ),男,湖北安陆人,武汉科技大学基金会研究所常务副所长,武汉科技大学文法与经济学院副教授,博士,研究方向:基金会研究 

[]郑杭生:《社会互构的理路与东亚的共同繁荣》,河北学刊2005年第2期。

[] 内部资料,《基金会管理条例》,第83页,中国社会出版社2004年版。 

[] 资料来源于《报刊文摘》1999510

[] Hayes,Treasa (1996),Management,control and Accountability in Nonprofit/Voluntary Organizations,Aldershot:Ashgate Publishing Limited.

[] 《社会团体管理条例》第一章《总则》,第六条。此外,在现实生活中大学教育基金会的主管部门并不是完全相同的,这也是由于高校所属单位不一致所造成的。

[] 郑杭生、杨敏:《权益自主与权利规范》,《华中师范大学学报》2003年第3期。 

[] 张静:《法团主义》,第123页,中国社会科学出版社1998年版。 

 

 
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