通过法律的环境治理：“双重困境”与“双管齐下”

                         童志锋  黄家亮

摘要：当前中国，通过法律的环境治理面临着双重困境，即环境侵权的模糊性困境和环境司法的体制性困境。本文认为，走出“双重困境”的关键是要从健全环境治理体制入手，不仅要完善政府治理机制，而且还要激活民间治理机制，只有“双管齐下”，才能最大程度地克服“双重困境”，推动环境治理在法治的轨道上顺利前进。

关键词：环境治理  司法救济  双重困境  政府治理机制  民间治理机制

载《湖南社会科学》2008年第3期

随着中国工业化的推进和人民权利意识的增强，环境污染已经非常成为一个引发社会矛盾的新问题。根据国家信访局发布的信息，环境问题已经和土地征收征用、城市建设拆迁、企业重组改制和破产、涉法涉诉共同构成了新时期群众上访的主要原因[i]。严峻的形势促使我们不得不加快环境治理的步伐。现代社会是一个法治社会或者说逐渐走向法治社会，通过法律的环境治理必将成为环境治理的主要思路之一。但是，从现实情况来看，无论从数量上来看，还是从效果上，法律手段介入环境治理都不尽如意。原因何在？如何改进这种状况？这是本文研究的问题。

一、环境侵权与司法救济

从法律的视角来看，环境纠纷起源于环境权侵害。1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”上通过了《联合国人类环境会议宣言》，该宣言正式提出：“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”[ii]由此开始，环境权作为一项基本的人权逐步得到了国际社会的广泛认同。很多国家陆续把环境权作为公民享有的基本权利写入宪法。在我国的环境法律体系中，虽未从法律条文或文本上直接确认公民环境权，但是公民所享有的保护自身环境安全和健康等不受侵害的权利和因受侵害而获得补偿的权利可以从实体法和程序法两方面得到保护。

从是否有国家力量的介入，环境侵权的救济方式可分为公力救济和私力救济两大类。所谓公力救济是指国家动用公权力对侵权行为进行干预，以保护公民合法权益，主要包括行政救济和司法救济；私力救济是指权利受损的公民绕开国家权力，利用自身或其它民间的力量维护自己的权利，包括自力救济和通过民间中介结构的救济[iii]。具体到环境侵权来说，公力救济主要有两种方式：以信访上访和行政调解为主的行政救济，以诉讼和司法调解为主的司法救济。私力救济则主要包括：一是较为温和型自力救济，如自主与厂方协商、谈判，寻求媒体的帮助等；二是暴力型自力救济，如围堵、冲击党政机关、企事业单位，拦截公务车辆，非法集会、游行、示威，堵塞、阻断公路交通，聚众闹事，打、砸、烧、抢，等等。

就现状来看，环境侵权的救济方式主要有三种：信访上访、私力救济、集团诉讼。

首先，我们来看私力救济。这种救济方式如果能够控制在温和型的层面，可以发挥其便捷、不撕破脸皮等优点。但其最大的问题是很容易导向暴力化。目前，这种由环境侵权引发的暴力型事件已经越来越多。如在2005年4-8月间，浙江东阳、新昌-嵊州、长兴县煤山镇也连续发生三起大规模此类事件，严重激化了各种矛盾[iv]。

其次，以信访上访为主的行政救济是目前我国最主要的环境侵权纠纷救济方式。国家环保总局历年度《中国环境状况公报》显示， 1995年环保系统共受理来信为5.8万多封，到2004年，环境来信数量更进一步增加到近60万封。而环境上访数量也从1995年的5万余批增加到2001以后的每年8-9万批[v]。

不可否认，在现有的政治体制和地方利益格局下，这种救济方式具有独特的优势[vi]，但问题是信访部门本身没有什么权力，只是把问题反映到相关的部门，大多数的信访问题仍然需要地方自己去解决。由于地方利益之间的错综复杂，很多问题最终还是不能得到及时妥善的解决，而且很有可能会引发新的社会矛盾。如统计显示，2000——2004年广东省共发生的16523起群体性事件中，因信访问题得不到妥善解决而引起的就有10285起，占62.2%[vii]。

再次，通过法律的手段来实现权利的救济也是环境纠纷解决的一种主要手段。相关研究表明，在中国，发生环境纠纷时，人们倾向于司法救济的比例并不高。2006年7月，中国政法大学污染受害者法律帮助中心和美国自然资源保护委员会工作人员在山西、陕西、甘肃、宁夏和内蒙古五个省区进行了一次抽样调查，884名受调查者对“公众解决环境问题的途径（多项选择）”进行了有效回答。其中514人选择了“向媒体反映”、417人选择了“交给行政机关”、147人选择了“诉讼”、126人选择“不了了之”、90人选择了“上访”、34人选择了“私了”[viii]。这表明了与“交给行政机关”、“上访”等行政救济和“向媒体反映”、“私了”等私力救济方式相比，倾向于司法救济还不多，只占到16.6%，远远低于前两种方式。

当然，这与人们的法律意识不强、法律知识匮乏等主观因素不无关系，但我们认为最主要的原因还是在于在环境侵权方面这种救济方式本身的一些缺陷，我们将其概括为“双重困境”，即环境侵权的模糊性困境和环境司法的体制性困境。

二、“通过法律的环境治理”的双重困境

   通过法律手段推进环境治理之所以困难，这其中既与环境侵权这一特定的救济对象有关，也与中国的司法体制和环境行政体制有关。

（一）环境侵权的模糊性困境

现代法律追求的首要目标是形式的正义，即“以事实为依据，以法律为准绳”。所谓事实即是法律上的“证据”。但由于环境侵权所具有的特殊的模糊性，很多时候明明知道污染的源头在哪里，但要拿出法律认可的证据却是难上加难；有的时候“证据”是稍纵即逝的，当时没有抓住，等过后鉴定就没有了；如此等等。这往往导致针对环境侵权的司法救济成本非常高甚至无法进行。我们将这种困境成为“环境侵权的模糊性困境”。

长期代理环境污染案件的王灿发教授将环境司法的难处归纳为七点：起诉难，举证难，鉴定评估难，找鉴定单位难，因果关系认证难，胜诉难，执行难[ix]。这种概括是具有一定说服力的。根据我们自己的调查和观察，我们发现环境侵权的模糊性表现在以下方面：是否受到侵害的模糊性，责任主体认定的模糊性，侵害程度的模糊性。

首先，是否受到侵害的模糊性，即发现污染损害难。环境污染对人体健康的影响是一个逐渐递进的过程，最初往往是潜在的、不易被觉察到的。如在我们调查的一个案件中（以下用“P县诉讼”代指），化工厂1993年12月试生产成功，1994年1月全线开通，当年12月技改环保理论预验收通过。在这期间个别村民因发现自家毛竹受损，隐约感到是化工厂污染所致。 直到1999年，长期在此行医的一个医生发现近几年来村里得癌症的人越来越多，才揭开了化工厂污染对村民健康严重侵害的谜底[x]。又如，在湖南吉首邮政局退休职工刘德胜诉吉首市农机局案件中，1986年，农机局就在刘德胜居住的机关大院喷漆作业。但是直到1997年后，小区居民发现与该区患癌症死亡率急剧增高后，才开始了漫长的行政投诉等[xi]。

其次，责任主体认定的模糊性，即发现受到侵害后确定责任主体难。在废水、废气的污染中，由于水和气的流动性，往往很难准确地找到责任方，或者往往很难说清楚污染到底是由哪一个厂造成的。在P县诉讼中，位于化工厂下游某村河中的鱼虾死绝、鸡鸭死亡，但该化工厂认为与他们无关，是县城的生活垃圾所致。废气污染导致树木死亡、庄稼严重减产，化工厂要么辩称是气候所致，要么辩称是附近的一个机砖厂排污所致。又如，2000年、2001年曾经闹得具有全国性影响山东省两起特大渔业污染事件，水库里的鱼大面积死亡，但上游的厂都否认是自己排出的工业废水所致[xii]。

再次，侵害程度的模糊性，即损害鉴定难。即使发现环境权受到了侵害，也确定了侵害行为的责任主体，但要准确测量出损害究竟有多少，也不是一件容易的事情。这首先是因为国内的第三方环境损害鉴定机构并不多，控辩双方在损害鉴定机构上很难达成一致。而且，由于此类案件往往涉及到地方政府的利益，导致鉴定机构易受政府和污染企业的干涉。其次是客观鉴定难。污染损失往往具有时效性。以植被受损为例，今年受到很严重的破坏，明年可能就恢复了，如果没有及时鉴定，损害相差较大。在P县诉讼中，在污染最为严重的那几年没有鉴定，等几年后环境状况好转才进行鉴定，很多损失无法获得救济。第三，污染损失本身具有模糊性，很难判定损失的准确范围究竟有多大。以废气污染为例，废气具有很大的扩散性，很难判定受损范围。P县诉讼中，村民们自己估算的山场损失范围为5000多亩，而法院所认可的损害范围只有108亩，相差近50倍之多。

（二）环境司法的体制性困境

如果说环境侵权的模糊性困境是所有环境权救济都要面临的问题的话，那么环境司法的体制性困境则更多的是中国特殊国情所带来的问题。这又包括两个方面：一是环保行政系统的条块分割导致的行政不作为；二是司法系统的条块分割导致的审判不独立。

1、环保行政系统的条块分割与行政不作为

如我们前面所说，法律诉讼的基本逻辑是“以事实为依据，以法律为准绳”。因此，能否收集到过硬的证据是诉讼成败的关键因素之一。但由于中国环保系统的“条块分割”，地方环保局不是“垂直管理”，而是隶属于地方政府，在人、财、物上都受地府政府的制约，而地方政府与污染企业往往是一个利益共同体，结果是“本应独立执法的职能部门由于种种政治、经济、组织上的依赖，最终成了绑在地方经济发展战车上的一个马前卒”[xiii]。这种体制性的困境使得地方环保部门经常出现行政不作为，这大大加剧了环境权诉讼的难度。如我们在P县诉讼案例中就可以明显看到这种现象：在收集证据时，村民发现工厂有非法排污情况，联系环保部门取样检测时，环保部门往往以各种方式推脱，要么迟迟不去，错过取样的最佳时间；要么即使取样检测，也不及时提供相关检测结果。如果受损者自行提供污染样品检测，也常常会被环保部门检测机构以取样不合格、没有管辖权等各种理由拒绝。

2、司法系统的条块分割和审判不独立

与环保体制一样，司法体制也面临着同样的问题。地方法院在人、财、物上同样受制于地方政府，实际上也是以地方政府为核心的大的利益共同体的一员。在这种体制和利益格局支配下，法院要想做到独立审判是很难的，特别是在涉及到地方政府根本利益的案件上要想做到独立审判甚至是不可能的。因为这种格局下，司法系统实际上只是行政系统下面的一个部门。“不换思想就换人”是地方政府习惯性的逻辑。在P县诉讼案例中，我们不仅看到了法院对污染企业的明显偏袒，使得村民虽然“胜诉”了，但污染多年的企业最终被判的赔偿比其一年的“三废”处理成本还要少得多。而且更有意思的是这仅有的一点儿赔款最终还没有到村民的手中，而是在县委、县政府的授意下，由始终与本案无关的县法院[xiv]接管了，村民们纵然“赢得了”这场官司但无法得到一分钱的赔偿款。

三、“双管齐下”，完善环境治理结构

综合上面的分析，我们发现这样一个悖论：一方面，通过法律的环境治理应是环境治理的基本方向；另一方面，通过法律的环境治理又面临着“双重困境”，使得这种治理手段很难真正被老百姓所运用。如何克服这一悖论？我们认为根本出路在于环境治理结构的完善。这既包括重视环境立法、司法、执法，完善政府治理机制，又包括促进民间环保力量的成长，激活民间治理的机制，最终实现国家治理与民间治理的有机结合，从而推动“通过法律的环境治理”。

（一）完善政府治理机制

政府治理机制的完善包括三个主要的方面：一是相关法律、法规的完善；二是行政执法环境的改进，使得环保部门真正能够秉公执法、发挥其应有的作用，并有效配合司法部门实现环境侵权的司法救济；三是司法环境的改进，使得司法部门真正能够公正司法，实现环境侵权的充分救济。

1、不断完善环境法律、法规

迄今为止，我国已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余件，初步建立了符合我国国情的环境保护法律体系[xv]。但是，我国现有的环保法律体系仍然存在着诸多问题。

第一，公民环境权还没有在法律法规得到正式确认。早在20世纪80年代初，蔡守秋等环境法学者就开始讨论公民环境权，希望把公民环境权作为一项基本的人权纳入到宪法中去，并逐步贯彻到具体的法律、法规中来。至今20多年，公民环境权的概念和范围等已在学理上得到较为充分的确认，但是在法律体系上的缺失使得具体的公民环境权益无法得到法律条文上的明确支持和保护。

第二，现阶段处理环境纠纷的法律依据主要是《环境保护法》第41、42 条以及《民法通则》第124 条，但面对纷繁复杂的环境纠纷案件，仅仅这几条法律规定是远远不能满足实践需要的，致使许多环境纠纷面临着无法可依的尴尬境地。

第三，在环境纠纷中，受损者往往处于弱势地位，他们面对的是强大的政府与企业，很多人由于经济等各方面的原因不愿意诉讼。因此，有必要建立环境公益诉讼制度，允许环境民间组织或者个人以第三人的方式对于危害环境的行为提起诉讼。这也符合《国家环境保护“十一五”规划》中明确指出要“开展环境公益诉讼研究，加强行政复议，推动行政诉讼，依法维护公民环境权益”的指导意见。

2、改进执法环境，使环保部门能够秉公执法

与环境立法的紧迫性相比，行政不作为，环境执法软弱更是亟需解决的问题。在很多的法律维权案件中，地方政府、环保职能部门等的行政不作为直接导致了环境维权愈加艰难。因此要不断的强化依法行政，严格环境执法。

第一，扩大环境监察部门的权限。争取实现环境监察部门的垂直管理。目前，环保总局已经进行了有益的尝试，建立了西北、西南、东北、华东、华南五大环境保护督察中心，五大中心与环保总局目标完全相同，将尝试采用垂直管理的模式，在人、财、物上与地方政府分离。未来，可以考虑首先在环境监察部门实现垂直管理，以强化环境执法。

第二，公众参与环境执法监督，促进依法行政。国家环保总局副局长潘岳指出，社会公众也是环保政策最有效的监督者。政策本身并不能自动达到人们所期望的目标或者取得预期的效果。为了达到政策目标，对政策系统及其运行实施监督是必须的。社会公众的监督不仅可以防止环保政策运行过程中权力寻租行为，同时也可以督促地方政府与企业接受和遵循环保新政策[xvi]。

3、改进司法环境，使法院能够公正司法

司法制度的不完善，导致了行政任意干预司法，使得公民的环境权益受损是环境维权艰难的一个重要原因。因此，要切实推进司法体制的改革。对于这方面的研究，很多专家学者都提出了意见，如马怀德指出建立行政法院、改革行政审判体制[xvii]，唐忠明认为司法改革的新思路应该是人大切实管好法官，但不干预审判行为本身等[xviii]。

目前著有成效又切实可行的办法是强化对于法院法官的培训，使得他们进一步了解环境问题的严峻性。例如，中国政法大学污染受害者法律帮助中心自2001年秋季以来与国家法官学院等部门联合举办了7期环境法律实务研习班，培训了大量的法官，这些法官在环境法律业务能力获得提升后，对于该中心帮助的一些污染案件的胜诉起到了非常关键的作用。

（二）激活民间治理机制

诸多研究表明，单独的政府主导型环境保护具有很多缺陷，远远达不到环保的理想效果，借助民间力量推进环境治理已成为大势所趋[xix]。同样，在改进“通过法律的环境治理”时，单纯依靠自上而下的政府治理机制的改进还不足以克服环境权司法救济的双重困境，还必须考虑激活民间的治理机制。这主要包括发挥环保NGO的作用和发挥新闻媒体的作用。

1、发挥环保NGO的作用。

在上面的分析中，我们已经指出环境侵权具有模糊性，在责任主体确定、损害程度认定、证据收集等等方面都面临着巨大的困境，单纯的靠受害者自身去完成取证的过程几乎不可能。而且在现代社会，造成环境污染或破坏的企业在规模上越来越大型化甚至巨型化，具有特殊的经济、政治、信息实力和法律地位。普通的社会成员与这些造成污染的经济组织之间的经济实力差距越来越大。也就是说，普通环境污染的受害者既没有足够的知识能力对污染方进行环境监测、技术鉴定、分析化验等，也没有足够的经济实力聘请专业机构来完成这一过程，更不用说在诉讼的过程中还需要大量的法律知识和资金保障。相比之下，专业的环保NGO无论在人力、物力、财力和专业技术上都有更强的能力与政府和企业抗衡。

据2005年7-12月中华环保联合会在全国范围内组织的“中国环境民间组织现状研究”，截至2005年底，我国的环保民间组织共2768家。其中已经有了专业提供环境法律维权帮助或援助的民间组织，如中国政法大学污染受害者帮助中心。自1999年成立依来，该中心已经援助了100多件环境侵权案件。2005年4月，中国环保联合会成立，两年以来，支持诉讼案件15起，配合和协调国家环保总局督办案件7起。[xx]随着民间环保组织的不断发展，此类组织还会逐渐涌现出来，这对于通过法律手段的公民环境维权有较大的促进作用。我们所调查的P县诉讼案例之所以能够胜诉并产生这么大的社会影响，其中一个最重要的原因之一就在于有中国政法大学污染受害者法律帮助中心这一专业的环境NGO为受害者们提供免费的法律帮助。他们先后派出法律专家学者、律师、及环境工程专家赴当地调查，指导当事人收集证据，统计损害结果，帮助寻找评估鉴定机构，前后投入了近20万元资金。

从总体上来看，目前中国这方面的专业NGO还处于发育的起步阶段，不仅数量上远远不能满足社会的需要，仅有的几家在实力上也不容乐观。国家应该转变思路，积极培育这类的环境民间组织，只要引导得当，它们对于推动我国环境维权和治理的法治化、体制化具有不可替代的作用。

2、注重发挥媒体的作用

新闻媒体在环境治理中发挥着重要的作用，前国家环保局局长曲格平就曾说过，环境保护是靠宣传起家的[xxi]。加拿大环境社会学家约翰·A·汉尼根（John·A·Hannigan）提出的环境问题的社会建构理论就是侧重研究特定环境状况是如何被建构成公共环境问题的。他强调一系列具体社会过程在建构环境问题中的重要作用，特别是大众传媒的传播作用[xxii]。也有研究表明，新闻媒体在法律的实践运作中发挥着非常重要的、在某些时候甚至是决定性作用[xxiii] 前面的分析表明，在中国，环境司法诉讼面临着特殊的体制性困境，包括环境行政机构的条块分割和司法系统的条块分割，使得环境执法和司法机构都沦为以地方政府为核心的利益共同体。而在这种官僚体制和利益格局下，自上而下压力是最为有效的。但是这种自上而下的权力常常缺乏足够的运作动力，或者说这种结构本身就具有很强的惰性，因此必须有一个自外而内力量的推动。而媒体的作用正是通过曝光形成自外而内的舆论压力，而这种自外而内的压力又能转化成自上而下的体制压力。

在我们调查的P县诉讼案件中，村民们曾多次向各级部门信访、上访，但很难获得回应，或即使有回应，也是把问题返回到县里，最终不了了之。媒体的介入使得该案件从村庄事件转化成社会事件。2002年3月，最高人民检查院下属的《方圆》杂志以较大的篇幅详细报道了化工厂的污染后，县委、县政府政府很快感受到了压力，立即召开专题会议研究处理方案。2003年4月，中央电视台的《新闻调查》栏目又播出了的该厂对附近村庄造成的侵害及各方的反应，随后大大小小的媒体纷纷聚焦这个事件，使各级政府一改以前的冷漠态度，积极寻找化解矛盾的办法。在舆论的强大压力下，P市法院也不得不加快了办案的效率。初审判决结果出来后，因判决化工厂的赔偿太少，舆论又是一片哗然，P省高级人民法院在几乎没有采信任何新证据的情况下，将化工厂的赔偿金额从24万提高到68万。而且，强大的舆论压力也使得化工厂不得不正面面对村民们的要求，一改过去傲慢和蔑视的态度，开始投入巨资建设“三废”处理设备，使得附近环境有了很大的改善。

作者简介：

童志锋，（1978－），男，湖南涟源人，中国人民大学社会学系2005级博士研究生，浙江财经学院讲师，研究兴趣为社会运动、环境社会学。

黄家亮，（1980—），男，湖北随州人，中国人民大学社会学系2006级博士研究生，研究兴趣为理论社会学、法社会学和乡村社会学。