全球环境治理的有效性与国际环境正义

——中国的视角

    摘要：在现行全球环境治理体制下，从提供全球环境政策论坛、建构合作框架和发挥协调的功能以及促进多边环境协议的履行方面来看，有效性是“中等”；从环境治理资金的筹集和分配来看，有效性比较低；在调解和仲裁环境冲突的功能方面，则基本上是失效的。发展中国家应对全球环境问题的脆弱性和成本分摊问题，是国际环境正义中突出的问题。出路在于国际谈判者立足全球的可持续发展，并愿意为此做出一定的牺牲。

一、环境问题是外交议程上的重要课题

    如果说战争是国际关系传统的关注对象，那么环境问题就是当今国际关系实践和研究的新课题。按照问题规模的大小，环境问题可以分为地方性（国家内部的）环境问题、区域性环境问题和全球性环境问题。国际关系领域关注的环境问题，主要是指上述后两种环境问题。全球性环境问题具体表现为以下几类：水体污染和淡水资源危机、土地资源状况恶化、生物多样性锐减、臭氧层耗损、全球气候变化以及有毒化学品污染和危险废物越界转移等。这些环境问题对今天的全球生态系统以及人类的生存和发展造成了极大的威胁，因此成为国际关系中的重要课题。
    全球性环境问题的存在，从很多方面改变了国家之间的关系形态，比如加强了各个国家之间在该问题领域的相互依赖，但相互依赖的存在并不必然导致这些环境问题能够在国家之间的顺利合作下得到解决。因此，国际社会如何应对全球性环境问题就成为国际关系实践和研究议程上的重要课题。国际社会如果能够比较好地缓解全球性环境问题，就不仅有助于保障一个良好的生存和发展的自然环境，还会促进国家之间在其他问题领域的合作；反之，国家之间在环境问题领域的矛盾可能影响到在其他问题领域的关系。
    对于单个国家来说，环境问题是外交议程上的重要课题。在全球性生存的条件下，国家如何参与国际环境谈判、履行国际环境承诺，如何避免承担与自身环境责任和能力不相符的环境义务，不仅关系到国家继续发展的空间，而且关系到国家的形象和声誉，因此对国家来说是一个巨大的挑战。

二、中国在环境领域是一个负责任的大国

    我认为，一个在环境领域负责任的大国应该做到：第一，积极参与多边环境会议与谈判，积极应对全球性环境问题；第二，积极履行根据国际环境规约应承担的环境责任；第三，积极解决国内的环境问题。
    根据这三个标准来看中国，中国是一个负责任的大国。原因有三：第一，中国参与应对全球性环境问题的态度是积极而认真的。具体表现为，中国积极参与国际多边环境会议和有关谈判，积极参与联合国等国际组织开展的环境事务。多年来，中国派高级代表团参与了联合国可持续发展委员会的历次会议、可持续发展世界首脑会议及其系列筹备活动。中国与联合国环境规划署、联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织建立了有效的合作模式。中国还积极参与区域性或跨区域环境合作。第二，中国积极参加了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》、《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，并积极履行这些条约规定的义务。中国在大部分国际环境规约的履约过程中，记录良好。第三，中国自身应对国内环境问题的努力也是有目共睹的，特别是中国从1972年启动环境保护事业后，在很短的时间内就意识到不能走“先污染后治理”的老路，而西方国家用了二三百年才意识到这一点。尤其是在科学发展理念和模式之下，中国解决环境问题的政治意愿比任何一个时期都更加强烈和坚定。事实上，中国在环境保护领域的努力已得到了国际社会的承认和赞誉，联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金等部门先后将 “绿色环境特别奖”、“全球环境领导奖”授予中国环保部门负责人。
    不可否认，中国在全球环境治理过程中所持的立场并不能得到某些国家的认同，中国国内现在的资源和环境问题仍然严峻，但是中国在不断地学习过程中，在环境领域的意愿和行为是积极的，是负责任的。如果说中国只有符合西方国家确立的某些行为标准和模式、认同西方国家的某些观点才算是负责任的话，那是站不住脚的。

三、确保发展权益的同时改善世界环境

    中国在参与全球环境治理的过程中，积累了大量的经验，其中，非常重要的一条是积极参与国际环境合作：首先，能够改变旧的观念，接受新的理念。中国在环境保护事业的起步阶段，就从国际环境合作中受益匪浅——中国参加联合国人类环境会议，直接推动了中国环境保护事业的启动；中国参加联合国环境与发展会议，推动中国迅速确立了可持续发展战略。近年来，中国在科学发展观指导下加强环境保护的决定，也与全球环境治理的新理念是分不开的。其次，中国通过积极参与国际环境合作，能够弥补自身在资金、技术和人员等方面的不足和欠缺，节约时间和经济成本，更迅速和有效地实现环境治理的目标。中国对自身环境问题的解决，就是对全球环境治理的重大贡献。第三，中国作为最大的发展中国家和环境大国，是国际环境合作中的一个重要力量。在国际层面上，中国应该更加积极地参与国际环境机制的建设，更加积极地参与国际环境规则的制定。这样既能够表达自身的利益和关切，也能够更加积极和现实地履行制定的国际环境规则。第四，中国除了加强与发达国家的合作以外，也应该加强与发展中国家的合作，力所能及地帮助其他发展中国家提高环境治理能力。

四、全球环境的恶化提醒人们改进环境治理方式

    全球环境问题产生的原因，一部分是由于人类的生产和生活方式引起的，另一部分则是自然原因引起的。对于那些自然原因引起的环境问题，有其内在的演变规律和特点，对此，人类几乎无能为力。对于那些人类行为引起的环境问题，虽然国际社会已经做出了治理努力，但是形势仍然在恶化。这一方面说明，国际社会的努力形式确实存在着问题，但从另一方面看，如果没有这些对环境友好的行为和措施，全球环境恶化的速度会更快，形势会更加严峻。所以，全球环境问题的继续恶化不是对全球环境治理努力的否定，而是在提醒人们要改进现有的努力方式。
    这实际上涉及到如何评价现有全球环境治理有效性的问题。全球环境治理主要包括全球环境治理主体、多边环境协议和全球环境治理的资金机制这三大类要素。我认为，在提供全球环境政策论坛、建构合作框架和发挥协调的功能以及促进多边环境协议的遵守和履行方面，全球环境治理体制的有效性是“中等”；而从环境治理资金的筹集和分配来看，全球环境治理体制的有效性是比较低的；在调解和仲裁环境冲突的功能方面，全球环境治理体制基本上是失效的。
    为了提高全球环境治理的有效性，应从四个方面努力：第一，从全球环境治理的主体而言，加强联合国环境规划署的权威和协调功能至关重要。然而，应对全球环境问题当然不能仅仅依靠专门性的国际环境组织。现有的国际金融、贸易、技术和发展组织应该在决策的时候进一步整合环境因素，使它们在可持续发展方面加强协调和合作。此外，对全球环境的治理要想有效，必须进一步协调国际、区域、国家和地方的治理结构，联合国际组织、国家、公民社会和商界，在全球生态系统的背景下应对挑战，以期实现国际、国家和地区层次上的政策整合。第二，应该加强不同环境协议之间的合作与协调。第三，应该提高国家遵守和履行多边环境协议的意愿和能力。第四，从全球环境治理的资金机制来看，其中最重要的一条是促进发达国家的援助到位，敦促发达国家切实履行承诺。

五、国际环境正义真正发挥作用仍面临很多困境

    国际环境正义的目标，是确保所有的国家不论大小和强弱免于承担不成比例的、有害的环境后果和解决环境问题的成本。从环境问题的范畴来看，它主要是指国际环境政策和规约的制定及实施过程。由于发展中国家与发达国家相比，应对全球环境问题的能力相对较弱，因此，发展中国家应对全球环境问题的脆弱性和成本分摊问题，成为国际环境正义的突出问题。
    对国际环境正义的考虑，在现有的国际环境规约中已有反映，如《国际海洋法》、1987年的《蒙特利尔议定书》等。然而，集中反映国际环境正义概念的则是1992年的联合国环境和发展大会。这次会议签署的协议和公约以及进行的后续谈判，使得国际正义规范在国际环境问题领域更加突出。例如，《21世纪议程》第39章第1条第3款规定应该考虑到“在全球所有国家，包括发展中国家，参与和协助制定关于促进可持续发展的国际法的重要性”。它指出：“目前有许多关于环境问题的国际法文件和协议是未得到发展中国家的充分参与和协助而制定的，因而可能需要加以复审，以反映出发展中国家所关心的问题和利益，从而确保这些文件和协议的平衡支配。”这显然是针对发展中国家在国际环境法制定程序上的不平等提出的。此外，《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》也有众多有关国际环境平等的条款。
    事实上，国际环境正义要想真正发挥作用，仍然面临着很多困境，这种困境反映了国际社会无政府状态的现实。由于国际社会不是单一的政治共同体，建立和实施国际环境正义存在着结构性的障碍。因此，国际环境问题的谈判者如何把关于国际环境正义的概念转化成政策，并且实现预期的目标，仍然是一个脆弱的过程。从政策的角度看，在未来的国际环境谈判过程中，国际气候变化谈判、关于国际环境正义的讨论仍然是一个焦点。发达国家和发展中国家的不同环境正义立场，在很大程度上影响到国际社会及时采取有效的应对措施。不同的国际环境正义概念之间无休止的争论，并不会对共识的产生带来积极的影响。如果国际谈判者将问题主要集中于全球可持续发展的终极目标并且愿意为此做出一定的牺牲，则这种协调是可能的，发达国家在这方面应该发挥首要的作用。

（作者：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）