中国农村环境恶化与冲突加剧的动力机制

——从三起“群体性事件”看“政经一体化”

张玉林

Ⅰ、转型期中国农村的社会冲突

自1980年代中期以来，中国农村的社会稳定问题始终成为令执政者倍感头痛的政治和社会问题，自90年代后期开始也受到学术界的密切关注。在不同的学科分野和具有不同学术背景的学者们的视界中，指涉“稳定”的概念复杂多样，从社会层面的“农村社会治安”、“纠纷”、“社会冲突”，到政治层面的“干群关系”、“干群矛盾”、“上访”、“群体性事件”，以至于价值倾向明显的“抗争”、“黑恶势力”和“群众闹事”，等等。

不过，如果用较为学术化的“社会冲突”^（[i]）概念来统括这些现象，则从众多规范和很不规范的研究中可以看出，确实影响到了中国农村“稳定”问题的冲突主要表现为官民冲突，也即围绕利益和权利侵害问题而引发的农民与地方政府/权力组织之间的政治冲突。这种冲突的主要表现形式为具有中国特色的“上访”，以及包括了“集体上访”的“群体性事件”^（[ii]）——后者在许多场合表现为较大规模的暴动或骚乱。

从导致冲突的具体原因来检视，则可以发现，尽管其中存在着多种因素的交织，但80年代以来中国农村的社会冲突基本上可以划分为如下5个方面：由“农民负担”问题引发的税费冲突，围绕村民自治问题产生的民主化冲突，由乡村干部特定的行政行为——“专横霸道”、“欺压群众”、“无恶不作”、“贪污受贿”等等——引起的群众安全和利益受损而引发的冲突，围绕土地征用及补偿问题而发生的土地冲突，以及因为环境污染和侵害问题引发的环境冲突。

由于分类型统计调查资料的缺乏，要详细区分上述不同类型的冲突及其演变趋势是困难的，但是从近年来中国农村政治、经济和社会状况的演变趋势以及有关冲突的经验报道资料中大致可以看出一个基本脉络：进入21世纪以后，当税费的过度征收不再像1990年代那样普遍而严重，围绕农民负担的冲突也有了很大缓和，中国农村的冲突主要源自乡村民主问题、土地征用问题，以及环境污染问题。而作为后一种类型的冲突，也即由环境污染和侵害问题导致的农村环境冲突，较少受到学术界的关注，本文即结合相关资料对其进行具体的考察和论述。

Ⅱ、污染加剧背景下的农村环境冲突

农村环境冲突在中国并非新的现象。至少在20世纪70年代就已经出现，进入80年代逐渐增加，到了90年代则呈现出剧烈爆发的态势。根据景军的推测，其背景与1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》为农民的环境抗争提供了法律依据有关。（JunJing,2004）不过，更主要的原因可能在于农村工业化的加速所导致的污染的蔓延及污染程度的恶化^（[iii]）。由国家环境保护总局发布的《1995年中国环境状况公报》首次提出：“以城市为中心的环境污染仍在发展，并向农村蔓延”，“随着乡镇工业的迅猛发展，环境污染呈现由城市向农村急剧蔓延的趋势。”从表1所收录的环境信访案件的急剧上升可以看出二者之间的关系。自90年代后期开始，如“三河三湖”的重点治理所显示的那样，虽然中央政府加大了环境保护的力度，但是工业化的加速依然未能避免中国的环境形势步入“局部好转，总体恶化”的阶段。到了近期，高层环保官员则指出：中国的环境容量已经达到了“支撑经济发展的极限”。（《中国新闻周刊》214期，2005.1.24）与此相关，中国的环境问题也迎来了国家环保总局局长周生贤所说的“三个高峰”：一是环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在；二是突发性环境事件进入高发期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。（《工人日报》2006.2.15）

1．“环境信访”展示的冲突状况

衡量环境冲突加剧的一个重要指标是环境保护当局受理的“环境信访”案件的变动情况。国家环保总局公布的数据表明，环境信访数量自20世纪90年代以来迅猛增加：“八五”期间（1991-95年），全国环保系统共受理来信28.3万封，其中1995年为5.8万多封；而2001年一年即达到36.7万多封，超过上述5年的总和，为1995年的6.3倍；到2005年，环境来信数量更进一步超过60万封，为“八五”期间的2倍多和1995年的10倍以上。而环境上访数量也从1995年的5万余批次增加到2001以后的每年8-9万批次。（参照表1）另据江苏省环境保护厅有关官员的介绍，在该省，环境信访自1996年起已经连续多年被列为全省“大信访”中的“热点问题”。（张玉林，2001）

表1       全国及苏、浙、粤三省环境信访状况        封/批次

资料来源:中国国家环保总局：1991～2005年各年度《全国环境统计公报》；江苏省环

境保护厅：1995～2001年《环境统计资料》，2002-05年度《江苏省环境状况公报》

（http://www.jshb.gov.cn）；浙江省环境保护局：1998-2005年度《浙江省环境状况

公报》（http://www.zjepb.gov.cn）；广东省环境保护局：《广东省环境统计公报2000

～2005年汇总》（http://www.gdepb.gov.cn）。

注：江苏省2002-03年的数据为“受理举报”数，2004-05年为实际立案数，2004年的

举报数不明，2005年为10.3万件。广东省1999年的数据源自王灿发、许可祝（2002）。

与环境信访的急剧增加并行的是官方所说的“环境污染纠纷”的凸现。2001～2005年全国发生污染纠纷分别为5.6万、7.1万、6.2万、5.1万和12.8万件^（[iv]）。虽然无法明晰地了解这一概念的具体含义，但它可能正是本文所指的作为事件的“环境冲突”，当然也包括由数人到数万人参加的大量的“群体性环境事件”。而根据国家环保总局阎世辉近期的报告，“在过去的10年间，全国因环境问题引发的群体性事件上升11.6倍，年均递增28.8%。”（阎世辉，2006）

由于缺少更详细的资料，这里无从具体给出环境冲突的城乡分布状况。不过，借助下述两方面的资料，我们可以推测，由“环境信访”和“群体性环境事件”所代表的环境冲突多数发生在农村。一是基于对江苏省环保厅1995～2001年间直接受理的5102件信访案件进行的分析和梳理发现，来自农村和农民的信访始终维持在信访总量的65%以上；（张玉林，2001）二是前述阎世辉的报告所披露的信息：“2005年上半年，参与环境问题的群体性事件的人员中，农民占70%以上。”

2．环境冲突的区域分布

已有的调查和研究表明，税费冲突主要集中于那些以农业为主要产业的区域。以省区为单位来看，中部地区的安徽、江西、河南、湖北、湖南和四川等地较为突出。（陈桂棣、春桃，2002；于建嵘，2003；肖唐镖，2003）其背景在于，在上述地区，基层政府的财源较多地来自农业剩余，为满足政府本身的运行以及兴办各种社会事业、“富民工程”——当然也可能包括基层官员、村级组织干部的个人寻租——的需要，政府往往会加大汲取的力度，成为一种超越了多数农户经济承受能力的过度征收或超经济掠夺，从而加剧了农民与地方权力组织之间的紧张关系。而在那些工业成为主要产业的地区，比如长江三角洲地区，政府的财源主要来自农业之外，农业剩余提取在政府的财政——包括制度内的和制度外的——收入中所占的份额已经微乎其微，导致地方政府并无太大的兴趣和必要对农民进行直接的摊派，因此税费冲突也就不那么显著。

而环境冲突则相反，它主要集中在那些工业化程度较高的地区。在这些地区，GDP的增长和政府的财源主要来源于工业，工业的扩张既能提升官员的政绩，也涉及到政府本身的运行。因此，这就促使了政府对于工业企业的保护。如下文所述，这种保护往往以牺牲当地的自然环境为代价，从而在另一个层面上威胁到农民的健康和生存，结果也就导致了冲突的多发。根据表1所收资料，江苏、浙江和广东三省的环境信访量在1999-2001年间曾经高达全国的30%以上（1999年达34%），在2002-05年间也占到全国的四分之一以上。其中广东的环境信访量在1999年占全国环境信访总量的13.2%，超过安徽、江西、河南、湖北和湖南5省的总和（33038），为另一个农业大省四川（8782）的4倍^（[v]）；2004年则高达78261件，占当年全国信访总量的11.5%，相当于90年代前期全国一年的环境信访量。同样较为明显的是浙江，该省的人口不足全国总人口的3.6%，但根据能够获得的数据，其环境信访量最高时曾占到全国的11.4%（1999年），最低时也达6.4%（2003年）。这种趋势在环境群体性事件中也较为突出，根据前述阎世辉的报告，2003年以后，包括江苏、浙江的各一部分及上海在内的长江三角洲地区发生的群体性环境事件占全国同类事件的40%左右。考虑到这一地区的人口和面积分别只占全国的6.3%（2004年）和1.1%，其环境冲突的区域聚集性异常明显，也远远超过其地区GDP占全国总量21%的比例。

但是，强调工业化程度较高地区的环境冲突多发，并不意味着农业省区的环境冲突现象尚未演化成“社会问题”。实际上，大多数农业省区内部都存在着工业化程度较高的地区，这些地区同样产生着大量的环境信访以及大规模的群体性环境事件^（[vi]）。更进一步看，由于工业化的提速，其环境冲突加剧的趋势可能同样惊人。这方面要考虑的一个背景是：当中央政府开始实施税费改革并进而取消农业税之后，地方政府对于农民的无节制摊派几乎不再可能，原本财源紧缺的当地政府的运行成了较为严峻的现实问题，这就迫使他们要通过促进工业的发展来培植税源，从而在现实中出现了大量的以降低环境门槛为优惠条件的“招商引资”活动，其结果必然导致污染的转移和冲突的蔓延。

Ⅲ、冲突的实态：以浙江省的三起典型事件为例

在此起彼伏的环境纠纷中，2005年春夏两季发生在浙江的3起大规模“群体性事件”较为突出地呈现了环境冲突的具体状况。下面将利用一些公开的报道资料^（[vii]），通过对事件发生背景和演变过程的描述与分析，来考察中国农村环境恶化和环境冲突加剧的动力机制及其之于中国农村社会的深层含义。

1．事件概况及其背景

发生在浙江的3起事件分别为东阳市画水镇的“4.10事件”、新昌县-嵊州市交界地带的“7.15事件”和长兴县煤山镇的“8.20事件”。

“4.10事件”爆发于2005年4月10日凌晨，东阳市政府出动百余台车辆和3000名警察及政府工作人员，前往画水镇，清除当地农民为抵制污染而搭建多日的占道竹棚，守候竹棚的老农燃放鞭炮示警，四方民众两万多人迅速聚集，将“清障”人员围堵于当地的一所学校，双方发生了剧烈冲突。冲突造成30多人受伤，69辆汽车被毁，学校为此停课。事后有十多位农民被拘留、逮捕和判刑，东阳市的两位主要负责人也在当年年底分别受到了撤职和罢免的处分。

7月上旬和中旬，在比邻东阳的新昌和嵊州的交界地带，围绕新昌县京新药业股份有限公司原料厂的污染侵害问题，新昌江下游的嵊州农民又与京新药业和新昌警方之间发生了延续多日的冲突，其中以7月15日为高峰。当天，工厂附近黄泥桥村的农民，将原本答应停产的新京药业为处理一批危险品的作业理解为“复工”，数百村民聚集工厂门前，推倒围墙，与保安及警察发生肢体冲突。农民推翻警车，投掷石块，警方发射了催泪瓦斯，有多人受伤。报道说当天参与围堵和围观的群众多达上万人，冲突一直持续到晚上，而翌日又有新昌江下游的农民数千人前往“声援”，后经台风和暴雨的袭来才逐步散去。

8月20日，在浙江西北部号称“蓄电池之乡”的长兴县，煤山镇多个村庄的农民又围堵当地的一家污染企业“浙江天能电源有限公司”，数千群众与警方发生冲突，双方互掷石块和催泪弹，有多人受伤，两辆警车被毁。事后多名群众被拘留或逮捕，其中数人被判刑。而当天的冲突不过是长兴污染纠纷的新的演进阶段。在此前的6月下旬，由于附近村庄的200多名儿童铅中毒被认为系天能公司的污染所致，数百名村民也曾闯入该厂，反锁工厂员工，要求企业停产或搬迁。双方对峙5天，造成至少4人受伤，最后在地方政府的强力干预下才暂告平息。

根据对事件相关报道资料的详细分析，可以发现3起事件都是在污染导致严重后果、当地农民面临着现实的生存危机的情况下发生的。

东阳素有“歌山画水之地，人文荟萃之乡”的美誉，画水之名即源于此。而该镇附近的王坎头村已有1000多年的历史，现有3000多户，人口近万，是东阳境内最大的村庄。在这个民风彪悍的古村落，对自然的尊崇积淀成一种别致的文化风貌：村中拥有众多带有精细木雕的古屋，许多街巷铺有鹅卵石，而“华萼里”、“花丁路”、“月塘路”、“明海巷”等街巷的名称，也透露出这个人居空间自然与文化的一体感。新昌境内有新昌江自东南向西北流过，下游为嵊州，其南部地势高耸，风景秀丽，为浙江著名的4A级旅游胜地，唐代诗人李白的《梦游天姥吟留别》所吟诵的雄奇景象就存在于新昌南部的“穿岩十九”峰，多部影视剧也曾将此地选为外景地。而位于杭嘉湖平原西北部的长兴，也有“鱼米之乡”、“文化之邦”的称号，这里东临太湖，南望杭州，西北部连接江苏和安徽的山地，温润的气候使它与“茶”这一清雅的植物和文化符号紧密相连：中国文化史上的“茶圣”陆羽就是在这块土地上撰写了著名的《茶经》。

但是，这些风景秀丽的地方在经历了迅猛的工业化运动之后，其局部地域已经变得“满目疮痍”，自然生态丧失了内在的生机，农村生命体系遭到严重破坏，当地农民也开始了每天要为污水和有毒的空气而挣扎的日常生活。

画水镇的污染始于世纪之交“竹溪工业园”的兴建。占地800亩的园区靠近王坎头等多个村庄和两所学校，陆续有13家化工企业进驻。自2001年起，园区方圆3公里之内，弥漫于空中的废气使村民们呼吸困难，夏季闷热天气则更加难耐，学校的师生被迫关闭门窗上课。蔬菜再也难以生长——结果是农民吃菜比城里人还贵，原来2角钱1斤的青菜涨到1.5元以上——，水稻减产，果树往往只开花不结果，大片的水杉、苗木死亡。同时，污水的直接排放使画溪河水在2002年成了“劣五类”水质，鱼虾死绝。在下游的黄山村，因污水不能灌溉，300多亩良田只能靠天吃饭，3座水泵房成了摆设，2003年夏天大旱，守着污水的黄山村民竟因无水灌溉而绝收。

在“八山半水分半田”的新昌，作为生命之河的新昌江在进入新世纪之前也成了没有活物的死亡之河。据下游的嵊州市环保局监测，新昌江的入境水质1996年尚为Ⅱ类，从当年新昌大规模建立化工企业开始迅速恶化，1997年降为Ⅳ类，1998年为Ⅴ类，1999年以后则是劣Ⅴ类。在新昌江抽取的水样中，验出的有机化合物达22种，五颜六色的河里已见不到鱼虾。在引发冲突的京新药业原料厂附近，工厂投产不久，多个村庄的井水已无法饮用；靠近沟渠的水稻经常被熏死，一些村民不敢食用自家田里收获的稻米，田螺、青蛙，甚至连生命力极强的蚂蟥都逐渐绝迹。而工厂排放的气体更是让村民防不胜防，遇到阴雨天则让一些村民生出“宁愿被打死也不愿被熏死”的感觉。另外，工厂附近的村庄已多年没有“合格兵员”，黄泥桥村35—45岁人口中患肝病者高达50%，而杭州的一些大医院收治的癌症患者据说也以来自新昌、嵊州两地的为多。

长兴县污染状况的恶化始于当地蓄电池行业急速扩张的2003年。在那些紧靠工厂的村庄，空气污染导致村民饲养的蚕大量死亡，蚕丝产量几乎下降了一半；大量污水的排放使得一些河流里的鱼变成“大头怪鱼”，然后逐渐死光；当地的养鸭大户则遇到了鸭蛋孵不出鸭子、种鸭变得“奇形怪状”的现象。地质部门的调查显示，在该县的煤山镇一带，土壤中重金属镉和铅的含量均超过国家标准，而稻谷的含铅量则超过国家标准上限的5倍多。2004年，一些蓄电池厂的工人出现了严重的铅中毒后果：头昏、恶心、呕吐，要么突发冷汗、腹痛。翌年5月，包括天能公司所在的煤山镇的多个村庄在内，长兴县出现了大量的农村儿童铅中毒的现象。

2．政府认识的高度与环境治理的限度

绕有意味的是，在连续三起大规模的环境冲突事件发生之后的2005年9月5日，官方的《浙江日报》发表了关于该省环境形势的宣传性报道。报道引用中国科学院一年半之前发布的《2004中国可持续发展战略报告》的相关结论和该省环保局长的谈话指出：浙江省的环境质量稳定，“生态省”建设成绩显著，自2002年以来，其“环境支持能力”^（[viii]）连续三年居西藏和海南之后而名列全国第三。

没有理由质疑中国科学院的相关报告的科学性和可信性。但一个无法回避的问题是，正如上述三起大规模冲突事件所预示的那样，浙江的高速经济增长^（[ix]）以及它在中国并不算独特的工业化模式确实凸显了环境和社会所能容许的极限。且不说国内媒体公开报道的萧山、台州的多个“癌症村”，“中国皮都”平阳县水头镇和“世界矾都”苍南县的“环境报复”等极端现象，（《周末报》2005.4.27）该省环保部门发布的一些宏观指标对此也有着充分反映：2004年，省内八大水系和主要湖泊水库的169个水质监测点中，有47.9%的监测面水质达不到地表水Ⅲ类标准，比上一年增加了10.5个百分点。在河网密集的嘉兴，由于严重的水质性缺水，“理发不洗头，旅店不洗澡”已经成为一种商业惯习。嘉兴水利局的统计数据显示，1990年代初，境内Ⅱ、Ⅲ类水尚占50%，而到2000年，境内已无Ⅲ类水，Ⅳ类水占69.5%，Ⅴ类及劣Ⅴ类水体占30.5%，浅层地下水也遭到污染。浙江省水利厅的一位官员则称，浙江水资源危机影响之大，已经引发一种伴随河流水资源短缺而出现的迁徙人群——“水难民”。与此同时，全省的酸雨降水频率在2004年平均高达89.5%，也即到了“十雨九酸”的地步；（《新京报》2005.3.18；《钱江晚报》2005.1.11）另一方面，《2004年浙江省海洋环境公报》显示，该省近岸海域基本无Ⅰ类海水，中度污染和严重污染海域面积占到64%，其近海污染程度由此在当年位居全国第二。而且污染已经殃及海洋生物和作为食物的海产品：大部分贝类体内石油烃和铅的含量超过一类海洋生物质量标准，其中石油烃超标率达83%，铅超标率达80%，局部海域贝类体内重金属镉、汞和砷的超标现象比较严重（《都市快报》2005.3.29）……也正是在这种背景下，浙江一地的环境信访案件在2004年一年即高达5.1万件。（《解放日报》2005.8.1）

当然，与上述事件发生后浙江官方媒体的意图性宣传相比，浙江高层政府对于该省环境形势的严峻性有着清醒的认识，并在近年提出了许多战略性的治理目标和措施。譬如，2002年6月，中共浙江省第十一次党代会提出了建设“绿色浙江”的计划；2003年1月，该省十届人大一次会议通过的《政府工作报告》列入了“生态省建设”内容，将其作为以后20年的奋斗目标，同时，浙江主动申请加入全国生态建设试点省的行列，成为继海南、吉林、黑龙江、福建之后的第五个；而在当年7月由浙江省委省政府举行的“全省生态省建设动员大会”上，省委书记习近平的讲话更进一步显示了浙江高层的认识高度：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。建设生态省，打造绿色浙江……是大势所趋、形势所逼、时代所期、人心所向……要着眼于让人民喝上干净的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。”（《浙江日报》2005.9.5；http://www.zjepb.gov.cn/column.2003.7.11）2004年11月，浙江省政府又决定用3年左右的时间在全省打一场环境污染整治“攻坚战”：“使全省环境污染和生态破坏趋势到2007年基本得到控制，突出的环境污染问题基本得到解决，环境质量稳步改善。（《人民日报》2004.11.13）  

值得一提的是，甚至在污染不断引发冲突的长兴县，2004年6月也在国内县级行政区域中率先出台了“生态危害官员问责制度”：政府及相关部门一旦越过15条环保“红线”——放任、包庇、纵容环境违法行为，对社会反应强烈的污染问题长期不解决或处理不当的；对重大环境污染事故不及时妥善处理，阻挠主管部门按规定报告的；虚报、瞒报、拒报环境污染、生态破坏事故或不及时处理导致事故扩大的，等等——，将根据情节对主要责任人给予党内警告直至撤职处分。而在此两个月前，长兴县在《2004年度乡镇综合考核工作意见》中强化了对官员治理环境方面的政绩考核，生态环境指标占乡镇负责人“政绩总分”120分的10%，比2003年增加了1倍。（《中国青年报》2004.6.10）

中国环境问题恶化的原因往往被归咎于“不科学的发展观”也即“认识问题”，但浙江的情况显示这方面似乎并非主要障碍，毋宁说政府方面的认识已经达到了无法